[논문]유럽연합의 EA에 비춰본 한국의 환경평가제도 개선 방안

김임순; 한상욱; 박주현

유럽연합의 EA에 비춰본 한국의 환경평가제도 개선 방안
Improvement Alternative of Korean Environmental Assessment through the EA of the European Union 원문보기

환경영향평가 = Journal of environmental impact assessment, v.15 no.2, 2006년, pp.139 - 155

김임순 (광운대학교 환경대학원) , 한상욱 (광운대학교 환경대학원) , 박주현 (광운전략환경평가연구소)

Abstract ▼ AI-Helper

The introduction of Strategic Environmental Assessment (SEA) has strengthened and extended the value of Environmental Impact Assessment (EIA) as a fundamental tool for sustainable development. In particular, SEA helps to overcome the limitation of project EIA as a stand alone approach that is applied relatively late in the decision making cycle. SEA is applied to proposals of policy, plan, and/or programme when major alternatives are open. In Korea, similar to SEA, the Prior Environmental Review System (PERS) was introduced to overcome the limitations of the EIA, by checking the environmental impacts on major policy and administrative actions in the early stage of decision making process. SEA appears in various national, regional and international laws. SEA is addressed specifically in the UNECE SEA protocol to the Espoo Convention on Environmental Impact Assessment in a transboundary context, as well as the European Commission SEA Directive (2001/42/EC). SEA is a valuable tool for integrating sustainability decisions into country's policies, plans and programmes. This paper reviews the policy direction for implementation of the SEA and efficient Environmental Assessment (EA) through integration of the PERS and the EIA.

주제어

AI 본문요약
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문제 정의

양 제도간의 중복성 문제를 해소하기 위하여 사전환경성검토서의 내용을 환경영향평가서에 인용할 수 있도록 함으로서 행정계획에 대한 사전환경성검토시 논의되었던 중점 평가항목들이 EIA 단계에서 세밀 하게 조사하여야 할 항목들을 판별하는데 기준이 될 수 있다. 이는 PERS가 EIA 제도의 효율성을 제고하는 데에 도움을 줄 것으로 PERS와 EIA의 통합적 운영을 통한 양제도의 차별화와 중복성 문제를 효과적으로 해소시킬 수 있음을 시사하는 것이다.
국내의 경우 EIA와 유사한 인구, 재해, 교통 영향 평가가 별개제도로 운영되고 일부행정계획과 EIA대상 보다 규모가 적은 개발 사업에 PERS 적용되고, 또한 이의 전단계에서 예비타당성조사제도, 타당성조사제도 등이 수직적, 수평적으로 분산 운영됨으로서 일관된 의사결정체계를 유지하는데 어려움이 있었다. 이와 같은 점을 고려하여 정상적인 의사결정체계에 부합되는 EA제도의 기본틀을 탐색하고 한국의 EA제도와 EU의 EA에 관한 지령 및 UNECE의 EA에 관한 협약 및 의정서를 분석하여 한국 EA제도의 개선에 기여할 수 있는 방안을 연구하였다.
EA제도는 환경에 중대한 영향을 미칠 행위로 인한 환경영향을 계획의 입안단계에서 사전에 배려하게 되는데 이때 개발을 둘러싼 이해관계자들의 의견이 개발계획과정에 반영될 수 있어야 한다. 즉 EA제도를 통하여 환경적 건전성과 사업의 수익성, 그리고 사회적 형평성을 동시에 실현시키는데 목표를 둔다.

제안 방법

또한 한국의 EA제도와 EU 및 UNECE의 EA제도를 파악하고, 이의 비교 분석을 통해 한국 EA제도 개선방향 탐색을 연구내용으로 하였다. 또한 한국과 EU국가의 EA의 실시사례를 비교·분석하였다. 연구방법은 환경부 및 EU의 문서, 선행 연구자료 및 인터넷검색 등을 통한 최신정보를 입수하여 분석하였다.
우선 EA제도의 이론적 배경 및 기본틀을 분석하였다. 또한 한국의 EA제도와 EU 및 UNECE의 EA제도를 파악하고, 이의 비교 분석을 통해 한국 EA제도 개선방향 탐색을 연구내용으로 하였다. 또한 한국과 EU국가의 EA의 실시사례를 비교·분석하였다.
본 연구결과 및 고찰은 EA제도의 이론적 배경 및 기본틀, 한국의 EA제도 분석, EU의 EA제도분석, 한국과 EU의 EA제도의 비교, 사례분석, 그리고 고찰의 순으로 기술하였다.
또한 한국과 EU국가의 EA의 실시사례를 비교·분석하였다. 연구방법은 환경부 및 EU의 문서, 선행 연구자료 및 인터넷검색 등을 통한 최신정보를 입수하여 분석하였다.
우선 EA제도의 이론적 배경 및 기본틀을 분석하였다. 또한 한국의 EA제도와 EU 및 UNECE의 EA제도를 파악하고, 이의 비교 분석을 통해 한국 EA제도 개선방향 탐색을 연구내용으로 하였다.
이와 같은 사항들이 범정부적으로 종합적, 체계적으로 추진되기 위해서는 EIA와 SEA에 대한 본질의 이해가 무엇보다 우선되어야 한다. 이를 바탕으로 PERS제도를 본격적인 SEA제도로 전환하고 EIA제도와 동일 법령 하에 두며, 그 틀은 전략적 의사결정과 SEA 과정이 연계된 접근 방식이 바람직하다. 이는 세계적인 추세이기도 하다.
유럽의 경우 SEA의 사례는 여러 연구 등에 다양하게 소개되고 있다. 이와 같은 점을 고려하고 선행연구 결과에 제시된 몇 개의 사례를 대상으로 평가항목, 평가항목의 선정 방법, 대안의 선정 및 종합평가에 대하여 검토하였다. 표 3은 한국과 유럽지역의 사례를 비교 분석한 결과이다.
평가항목의 분석결과를 보면 한국의 경우 기존의 환경영향 평가항목을 크게 벗어나지 못하고 있다. 환경적 측면 이외의 교통 및 사업성 측면, 정책적 측면, 기술적 측면, 문화재 측면 등 사업의 모든 결정 요인을 평가하였다. EU국가의 경우 사업의 유형별로 매우 다양하게 선정되어 평가되었는데, 이는 SEA대상인 상위 계획과 행정계획의 다양성에 기인한다고 볼수 있다.

이론/모형

종합평가에서는 한국의 경우 기획예산처(2003)의 예미타당성조사 선정지침에 제시되어 있는 계층화 분석법(Analytic Hierarchy Process, AHP)을 통한 체계적인 절차를 통하여 정량적인 평가를 하였다. EU국가의 경우도 정성적 방법과 정량적 방법이 사안별로 각각 적용되었다.

성능/효과

(2) 85/337/EEC 이사회 지령을 수정한 1997년 특정의 공공 및 민간사업의 EIA에 관한 EC 이사회 개정지령(Directive 97/11/EC)에서는 평가절차의 실행에 있어서 고려되어야 할 사항으로 ①환경정보 제공의 목적, ②예방원칙, ③주요 원칙과의 조화 및 엄격한 법 제정, ④공식적인 보고서에서 문제의 제기, ⑤개발승인대상의 확대, ⑥회원국 상황을 고려한 대상 사업의 확대와 회원국의 대응을 위한 스크리닝, 스코핑, 모니터링을 명확히 하는 등 상당 부분의 규정 변경 및 추가가 있었다. 이때 스크리닝, 스코핑, 및 심사에 대한 근거가 마련되었다.
1) EA의 본질과 원칙에 부합될 수 있도록 PERS 및 EIA의 통합적 실시가 가능하도록 EA의 기본틀이 마련되어야 한다. 즉 지속성구현을 지향목표로 4P의 기획과정과 EA과정이 계층화(PERS 및 EIA의 서열화)되고 여기에 각종 영향평가가 편입, 그리고 EMS가 연계되는 구조로 개편, 제도화 되어야 한다.
2) EA의 수행절차는 EA제도의 이론적 배경 및 기본틀과 EU의 EA제도 분석결과에서 확인된 바와 같이 개발의 제안, 스크리닝, 스코핑, 대안조사, 영향분석, 저감 및 영향관리, 중대성평가, EIA와 보고서 준비, 의사결정, 사후검토 등의 과정을 거치도록 한다. 이때 민주적인 의사결정이 가능하도록 충분한 정보의 제공과 함께 이해관계자가 참여가 용이하도록 그 과정이 개방되어야 한다.
3) PERS 및 EIA실시를 통합적으로 지원될 수 있도록 종합성, 과학성에 입각한 다양한 전문가의 참여와 조언을 위한 학제적 팀의 운영과 이를 전문적으로 지원 관리할 컨설턴트 및 프로젝트 매니저가 제도화되어야 한다.
7) 매체중심의 평가에서 수용체 중심의 환경평가를 위해 보건영향평가가 포함된 실직적인 보건영향 평가제도가 도입되고 정책과 법령을 대상으로 하는 SEA제도가 도입되어야 한다.
다섯째, 한국과 EU의 EA제도의 비교분석을 통해 EU국가의 경우 한국에서와 마찬가지로 개발사업에 대한 EIA 수행시 발생하는 한계점을 경험하였고, 이를 극복하기 위한 방안으로 개발사업의 상위 단계인 3P단계에서의 SEA필요성을 인식하게 되었다. 이에 따라 각국에서는 3P 단계에서의 SEA를 위한 절차 마련을 위하여 기존의 법령 및 제도를 수정하게 된바 이들의 경험을 한국의 EA제도 개선에 교훈으로 삼아야 할 것이다.
둘째, 한국의 EA제도 분석에서 행정계획과 개발사업을 분리하여 계획에 대하여는 SEA체계로 개발사업에 대하여는 EIA체계로 전환하고 서열화함으로서 의사결정의 일관성과 계획의 특성이 반영된 환경영향평가가 가능해질 것으로 판단된다.
셋째, PERS는 개발사업 이전 행정계획 단계에서 입지의 적정성을 검토하고, EIA는 입지가 결정된 이후의 개발사업 단계에서 구체적인 환경영향 저감방안을 검토하는 것으로 차별화할 수 있도록 한다. 양 제도간의 중복성 문제를 해소하기 위하여 사전환경성검토서의 내용을 환경영향평가서에 인용할 수 있도록 함으로서 행정계획에 대한 사전환경성검토시 논의되었던 중점 평가항목들이 EIA 단계에서 세밀 하게 조사하여야 할 항목들을 판별하는데 기준이 될 수 있다.
여섯째, 한정된 자료이긴 하나 사례분석을 통해 SEA유형이 다양하고 한국의 경우 EIA제도의 한계 점을 보완하고자 PERS를 도입 시행함으로써 이미 SEA제도가 도입되어 있다고 볼 수 있다. 그러나 PERS에 SEA의 개념을 보다 심화시키기 위해서는 SEA의 사례에 대한 광범위한 조사와 함께 SEA의 시범적 실시를 통한 경험축척이 필요하다.
한편 2005년 5월 31일 전략환경평가체계를 갖춘 사전환경성검토제도로의 전환을 위한 환경정책기본법의 개정에 이어 2005년 11월 14일에는 동법시행령의 개정령이 입법예고가 있었다. 이를 종합하여 보면 표 1에서 보여주는 바와 같이 법령개정에 따른 제도 개선 전 후의 사전환경성검토제도와 환경영향평가제도의 변화 모습을 통해 한국의 EA제도의 방향성을 가늠할 수 있다.

후속연구

4) 4P의 기획과정과 환경평가를 지원하는 예측, 평가, 의사결정기법이 마련되고 지적, 물적, 정보 인프라의 구축과 인력양성과 교육훈련프로그램의 개발 및 지원체제가 국가적 차원에서 마련되어야 한다.
8) EIA와 SEA관계의 속성을 고려한 차별화되고 다양한 EA방법의 개발 등 새로운 지식과 발전추세에 부응하기 위한 관련 연구가 지속적으로 이루어질수 있도록 국가적인 연구개발프로그램이 마련되어야 한다.
또한 계획수립기관이 계획을 수립하는 과정에서 환경을 고려한 대안을 설정, 분석하도록 하고, 동 과정에서 이해관계자를 참여시켜 대안의 종류, 중점평가항목 등에 관한 의견을 수렴하도록 함으로써 친환경적인 계획이 수립될 수 있는 기반이 조성될 것이나, 이를 제도적으로 뒷받침 할 지침의 개발보급이 뒤따라야 할 것이다.
그러나 전략적 의사결정과 SEA과정이 연계되고, SEA와 EIA가 계층적으로 실시되고 EMS가 연계되는 체제로 구축되는 것이 바람직하다. 본 연구를 수행함에 있어서 한계점은 국내에서 본격적인 SEA에 대한 사례가 없다는 것과 환경평가제도에 대한 개념의 차이로 의사소통에 어려움이 있었다는 점이다.
한바 다음과 같다. 첫째, EA제도의 이론적 배경 및 기본틀과 관련하여 EA제도의 기본구조, EA의 실행원칙, EA의 수행 절차 및 형태, SEA의 의미와 접근모델 그리고 통합적 EA모델의 기본구조 및 통합적 EA모형 예시 등은 EA제도의 개선 및 운영에 있어 준거 요소로 삼아야할것이다.
한편 EU와 그 회원국 등이 가입된 유럽을 위한 UN경제위원회(United Nations Economic Commission for Europe, UNECE)의 월경문제에 관한 EIA 1991년 협약(Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context done at Espoo (Finland), on 25 February 1991, 일명 Espoo 협약)과 2003년도에 체결된 SEA의정서를 통해서 향후 한국의 환경평가제도의 개선방안을 탐색할 수 있을 것이다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	유럽연합의 환경평가에 비춰 한국의 환경평가제도 개선 방안을 제시한다면?	1) EA의 본질과 원칙에 부합될 수 있도록 PERS 및 EIA의 통합적 실시가 가능하도록 EA의 기본틀이 마련되어야 한다. 즉 지속성구현을 지향목표로 4P의 기획과정과 EA과정이 계층화(PERS 및 EIA의 서열화)되고 여기에 각종 영향평가가 편입, 그리고 EMS가 연계되는 구조로 개편, 제도화 되어야 한다. 2) EA의 수행절차는 EA제도의 이론적 배경 및 기본틀과 EU의 EA제도 분석결과에서 확인된 바와 같이 개발의 제안, 스크리닝, 스코핑, 대안조사, 영향분석, 저감 및 영향관리, 중대성평가, EIA와 보고서 준비, 의사결정, 사후검토 등의 과정을 거치도록 한다. 이때 민주적인 의사결정이 가능하도록 충분한 정보의 제공과 함께 이해관계자가 참여가 용이하도록 그 과정이 개방되어야 한다. 3) PERS 및 EIA실시를 통합적으로 지원될 수 있도록 종합성, 과학성에 입각한 다양한 전문가의 참여와 조언을 위한 학제적 팀의 운영과 이를 전문적으로 지원 관리할 컨설턴트 및 프로젝트 매니저가 제도화되어야 한다. 4) 4P의 기획과정과 환경평가를 지원하는 예측, 평가, 의사결정기법이 마련되고 지적, 물적, 정보 인프라의 구축과 인력양성과 교육훈련프로그램의 개발 및 지원체제가 국가적 차원에서 마련되어야 한다. 5) 선진사례의 수집분석과 벤치마킹을 위한 사례 집의 발간 및 시범적인 평가의 실시와 워크숍의 개최를 통해 적응성을 검토하는 계기가 마련되어야 한다. 6) 환경평가의 기술적 실시지침을 마련한다. 이때 EU의 스크리닝, 스코핑, 심사 및 간접, 누적영향평가지침의 적응성도 검토한다. 7) 매체중심의 평가에서 수용체 중심의 환경평가를 위해 보건영향평가가 포함된 실직적인 보건영향 평가제도가 도입되고 정책과 법령을 대상으로 하는 SEA제도가 도입되어야 한다. 8) EIA와 SEA관계의 속성을 고려한 차별화되고 다양한 EA방법의 개발 등 새로운 지식과 발전추세에 부응하기 위한 관련 연구가 지속적으로 이루어질수 있도록 국가적인 연구개발프로그램이 마련되어야 한다.
	환경정책기본법은 언제 개정되었는가?	환경영향평가(Environmental Impact Assessment, EIA)와 사전환경성검토(Prior Environmental Review System, PERS)의 개선과 양제도의 효율적인 연계운영 등을 위하여 환경부는 2006년 6월 1일 시행 목표로 2005년 5월 31일 환경정책기본법을 개정하였다.
	대형국책사업의 사회적 갈등은 무엇을 초래하였는가?	새만금간척사업, 경부고속철도 천성산 터널구간 건설사업, 북한산의 사패산 터널구간 건설사업 등 대형국책사업의 사회적 갈등은 지역과 계층간의 분열을 초래하였고 공사지연 및 중지로 이어져 엄청난 예산의 낭비 등 경제적, 사회적인 손실을 나타내고 있다(김은식, 한상욱, 2001; 임채환, 2005b). 이와 같은 사례가 재연되지 않도록 하기 위하여 PERS는 전략환경평가(Strategic Environmental Assessment, SEA)체계의 틀을 갖춘 제도로 전환되는 것이 바람직하고 세계적인 추세이기도 하다(성현찬, 1997; 한상욱, 1999; 김임순, 2005; World Bank, 2005).

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