최근 지역복지정책의 발달원인을 규명하기 위한 비교사회정책 연구들이 국 내외적으로 크게 증가하고 있다. 대부분 실증분석에 기초한 이 연구들은 방법론적 측면에서는 더욱 정교해지고 있지만, 이론적으로는 전통적인 거시 복지국가 발달이론의 틀을 그대로 적용하고 있는 상황이다. 그러나 초기산업사회라는 특정 상황을 바탕으로 발전한 복지국가 발달이론들로는 후기산업사회에서 이슈가 되고 있는 지역복지정책의 발달을 이해하는 데 한계가 있을 수 있다. 이러한 시각에서 본 연구는 지역복지정책 비교연구들이 무비판적으로 수용해온 대표적인 복지국가 발달이론들, 즉 산업화이론, 권력자원이론, 그리고 국가중심이론의 적용한계점을 논의한다. 그리고 그에 대한 대안으로서 신사회위험론, 신공공관리론 그리고 정부간 관계론의 이론적 유용성을 검토한다. 최종적으로, 지역복지정책 발달의 비교분석을 위한 새로운 이론적 틀을 제시한다.
최근 지역복지정책의 발달원인을 규명하기 위한 비교사회정책 연구들이 국 내외적으로 크게 증가하고 있다. 대부분 실증분석에 기초한 이 연구들은 방법론적 측면에서는 더욱 정교해지고 있지만, 이론적으로는 전통적인 거시 복지국가 발달이론의 틀을 그대로 적용하고 있는 상황이다. 그러나 초기산업사회라는 특정 상황을 바탕으로 발전한 복지국가 발달이론들로는 후기산업사회에서 이슈가 되고 있는 지역복지정책의 발달을 이해하는 데 한계가 있을 수 있다. 이러한 시각에서 본 연구는 지역복지정책 비교연구들이 무비판적으로 수용해온 대표적인 복지국가 발달이론들, 즉 산업화이론, 권력자원이론, 그리고 국가중심이론의 적용한계점을 논의한다. 그리고 그에 대한 대안으로서 신사회위험론, 신공공관리론 그리고 정부간 관계론의 이론적 유용성을 검토한다. 최종적으로, 지역복지정책 발달의 비교분석을 위한 새로운 이론적 틀을 제시한다.
Traditional quantitative approaches to comparative social policy research in welfare state have mostly focused on cross-national variations in social policy. More recently, they have attempted to account for disparities in the local provision of social policy. However, heavily relying on traditional...
Traditional quantitative approaches to comparative social policy research in welfare state have mostly focused on cross-national variations in social policy. More recently, they have attempted to account for disparities in the local provision of social policy. However, heavily relying on traditional theories of welfare state development (e.g., industrialism theory, power resource approach, and state-centric thesis), most of them seem to have explained the local variation from a central or national perspective, thereby completely ignoring the local perspective. Furthermore, their theoretical bases have been exclusively derived from the social context of post-war era. In tackling these issues, this study aims at localizing and updating the theoretical framework of local welfare policy in the post-industrial age. The framework provided in this study calls for a shift in the theoretical perspective towards more local and new approaches (e.g., new social risks, new public management and intergovernmental relations).
Traditional quantitative approaches to comparative social policy research in welfare state have mostly focused on cross-national variations in social policy. More recently, they have attempted to account for disparities in the local provision of social policy. However, heavily relying on traditional theories of welfare state development (e.g., industrialism theory, power resource approach, and state-centric thesis), most of them seem to have explained the local variation from a central or national perspective, thereby completely ignoring the local perspective. Furthermore, their theoretical bases have been exclusively derived from the social context of post-war era. In tackling these issues, this study aims at localizing and updating the theoretical framework of local welfare policy in the post-industrial age. The framework provided in this study calls for a shift in the theoretical perspective towards more local and new approaches (e.g., new social risks, new public management and intergovernmental relations).
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문제 정의
한편, 본 연구가 초기산업사회와 후기산업사회의 정책발달 요인들의 차이를 크게 강조한 것은 이 둘을 구분하는것이 이론적 논의의 발전을 위해 필요할 것이라는 인식에 의한 것으로, 결코 초기산업사회 정책발달 요인의 영향력을 부정하는 것은 아니다. 다만, 이론적으로 중앙정부의 사회보험이 아닌 지역복지정책, 그리고 초기산업사회가 아닌 후기산업사회에서의 사회정책을 분석할 때 그 영향력이 다를 수 있음을 설명하기 위한 것이다.
본 연구의 가장 큰 관심은 어떤 이론들이 후기산업사회의 지역복지정책 발달을 보다 정확하게 설명할 수 있는지를 파악하는 데 있다. 다시 말하면, 이는 본 연구가 여러 사회정책이론들 중에서 후기 산업사회의 지역복지정책과 관련한 이론들을 논리적으로 차별화 할 수 있어야 함을 의미한다.
5) 그리고 이에 주목한 많은 학자들이 그러한 변화들이 후기산업사회의 사회정책에 어떤 변화를 초래하고 있는지에 대해 분석해 오고 있다. 본 장에서는 신사회위험론, 신공공관리론 그리고 정부간 관계론의 이론적 유용성을 논의하고자 한다. 이 이론들은 각각 후기산업사회에서의 인구사회·경제, 정치 그리고 제도의 변화에 주목하고 있기 때문에, 앞에서 살펴본 산업화이론, 권력자원이론 그리고 국가중심이론의 함의 또는 한계와 체계적으로 비교․논의될 수 있을 것이다.
이에 대해, 본 연구에서는 초기산업사회와 국가 또는 중앙의 관점에 기초하여 사회정책을 분석하는 기존의 복지국가 발달이론을 대체·보완하여 보다 후기산업사회 그리고 지역의 관점을 대표할 수 있는 대안 이론의 필요성을 제기하고, 이와 관련하여 신사회위험, 신공공관리론 그리고 정부간 관계론의 이론적 유용성을 살펴보았다. 그 결과를 간단히 요약하면 다음과 같다.
본 연구는 현재 지역복지정책 비교연구가 한 단계 더 발전하기 위해서는 연구방법 못지않게 이론적 토대를 정교화 하는 작업이 필요하다는 인식에서 출발하였다. 이에 따라 기존 연구들에서 널리 이용되고 있는 복지국가 발달이론들이 오늘날, 즉 후기산업사회 지역복지정책 발달을 비교․설명하는데 어떤 한계들을 가지는 지, 그리고 그러한 한계를 극복하는데 필요한 대안적 이론들은 무엇이 될 수 있는지에 대해 논의하였다.
앞장의 논의에 따르면, 복지국가 발달이론에 기초하여 최근의 지역복지정책을 비교분석하는 것은 초기산업사회의 관점에서 후기산업사회의 현상을, 그리고 국가 또는 중앙정부의 관점에서 지역복지정책의 발달을 분석하는 것과 다름없다는 비판이 제기될 수 있다(Pierson, 1994, 1996, 2001; Alber, 1995; Clarke and Newman, 1997; Green-Pedersen, 2002; Taylor-Gooby, 2004). 이와 같은 관점에서 본 장에서는 지역복지정책 발달원인을 탐구하는 지방정부간 비교사회정책 연구에서 나타날 수 있는 복지국가 발달이론들의 한계에 대해 논의하고자 한다.
이와 같은 시각에서, 본 연구는 현재 지역복지정책 비교연구들의 이론적 한계와 그에 대한 대안을 검토하고, 궁극적으로는 후기산업사회 지역복지정책 발달 비교연구를 위한 하나의 이론적 틀을 제안하고자 한다.
이제 끝으로 이 이론적 틀이 어떻게 경험적으로 검증될 수 있을 것인지에 대해 간략히 논의하며 글을 마무리 하고자 한다. 방법론적으로, 현 시점에서 본 연구가 제안한 후기산업사회 지역복지정책 발달 비교분석을 위한 이론적 틀은 통계보다는 사례연구(case studies)를 통해 실증분석 되는 것이 바람직하다고 판단된다.
가설 설정
문제는 지역서비스의 규모에 비춰 지역사회의 규모가 작으면 서비스의 단위당 생산비용이 증가하게 되고, 반면에 지역사회의 규모가 너무 크면 추가적인 서비스 인프라 구축이 필요해져 그와 관련한 추가비용이 필요하다는 점이다. 따라서 그는 지역관료들이 서비스의 단가를 적정수준으로 유지하기 위해 지역사회의 적정규모, 즉 적정한 규모의 지역사회인구를 유지하는데 노력할 것이라고 가정한다. 즉, 지역사회 서비스의 단가와 관련하여 지역인구가 적다고 판단되는 경우 지역관료들은 파격적인 복지서비스의 제공을 통해 주변 지역으로부터의 인구전입을 유도하며, 반대인 경우 복지서비스의 축소를 통해 인구유입을 최대한 통제할 것이라는 예상이다.
산업화이론(industrialism thesis)에 따르면, 사회정책의 발달은 산업화의 과정에서 발생한 사회문제가 산업화로 인해 축적된 국가자원을 통해 해결될 때 가능하다(Wilensky, 1975). 산업화이론은 이처럼 경제성장과 복지욕구 사이에 정적인 상관관계를 가정한다.3) 동일한 가정에 기초하여, 지금까지 여러 비교연구들이 지역복지정책에 대한 지역경제발달과 지역사회문제의 영향력을 분석하였다(진재문, 2006; 장동호, 2007; Bergmark et al.
선행연구들을 보면, 거의 모든 연구들이 국가단위에서 구조화된 복지국가 발달이론들에 기초하고 있는데, 이는 곧 이 연구들이 지역복지정책(예: 아동케어서비스)의 발달원리와 중앙정부의 사회정책(예: 실업보험)의 발달원리가 동일하다고 전제하고 있음을 의미한다. 즉, 중앙정부의 사회정책 발달원인을 설명해온 복지국가 발달이론들, 구체적으로 산업화이론, 권력자원이론 그리고 국가중심이론이 지역복지정책 발달원인을 동일한 논리로 설명할 수 있다고 가정한 것이다.
제안 방법
지금까지 기존의 복지국가 발달이론의 대안으로서 신사회위험론, 신공공관리론, 그리고 정부간 관계론을 이론적 유용성을 검토하였다. 그리고 이를 통해, 후기산업사회의 지역복지정책에 대한 인구사회, 경제, 정치, 그리고 제도적 영향은 초기산업사회의 그것들과 내용상 서로 다를 수 있음을 확인하였다.
대상 데이터
즉, 초기산업사회에서의 중앙 또는 지방정부의 사회정책, 그리고 후기산업사회에서의 중앙 또는 지방정부의 사회정책 관련 이론으로 구분될 수 있다. 본 연구는 그 중에서 특히 두 개의 유형에 관심을 가지는데, 하나는 “중앙․초기산업사회”라는 사회정책의 발달맥락에서 성장한 기존 복지국가 발달이론이고, 다른 하나는 보다 “지방․후기산업사회”라는 사회정책의 발달맥락과 관련성이 높은 최근의 이론들이다.
성능/효과
그 결과, 우선 지역복지정책 비교분석에 있어 복지국가 발전이론은 여러 가지 이론적 문제를 지니고 있음을 확인할 수 있었다. 이를 간단히 요약하면 다음과 같다.
지금까지 기존의 복지국가 발달이론의 대안으로서 신사회위험론, 신공공관리론, 그리고 정부간 관계론을 이론적 유용성을 검토하였다. 그리고 이를 통해, 후기산업사회의 지역복지정책에 대한 인구사회, 경제, 정치, 그리고 제도적 영향은 초기산업사회의 그것들과 내용상 서로 다를 수 있음을 확인하였다. 후기산업사회 지역복지정책의 발달과 관련하여 앞으로의 실증연구들은 다음의 세 가지 변화에 주목할 필요가 있을 것이다.
첫째, 신사회위험의 관점은 탈산업화로 인한 실업과 경제침체로 인한 가계수입 악화의 상황에서 여성경제활동 참여의 확대로 야기된 문제들이 사회정책, 특히 직업훈련이나 사회서비스와 같은 지역복지 프로그램들의 확대를 유도할 수 있음을 시사한다. 둘째, 신공공관리론의 관점은 오늘날 공공서비스에 대한 소비자들의 권리의식 확대, 서비스 제공주체들의 수행력 평가의 보편화를 통해 공식적인 정당정치체계에 의존하지 않고서도 다양한 이익집단들이 자신들이 원하는 방향으로 지역복지정책을 변화시킬 수 있음을 보여준다. 셋째, 정부간 관계론은 다양한 수준의 정부들이 때로는 조직의 생존을 위해 경쟁하고 때로는 상호이익을 위해 협조하는 방식을 통해 개별 지방정부의 지역복지정책의 변화를 이끌어 낼 수 있음을 시사한다.
추측하건대, 주로 우파정당을 지지하는 중산층에게도 직·간접적 혜택을 제공하는 오늘날 아동케어서비스의 보편적 성격이 지역의 우파정당 지지율과 복지서비스 이용률 간의 정적 관계를 이끌었을 것으로 이해할 수 있다. 또한 지역적으로 빈곤·노인문제는 농촌지역에 편중되는 상황에서 복지정책은 상대적으로 복지자원이 풍부한 도시지역을 중심으로 확대됨으로써 결과적으로 사회문제와 지역복지정책 발달 간의 부적 상관관계가 발생한다는 해석이 가능하다.
셋째, 정부간 관계는 개별 지방정부의 지역복지정책의 역동성을 증폭시켜 준다. 중요한 정부간 관계는 협력과 경쟁으로써, 지방정부들은 이와 같은 정부간 관계를 통해 지역복지정책 발전에 필요한 재원과 동기를 얻게 된다.
따라서 노동자들의 정치력 확대에 의한 정책변화를 강조하는 권력자원이론의 이론적 함의는 미약해 질 수 밖에 없다. 셋째, 지방정부는 복잡한 정부간 네트워크에 포함되어 있다. 따라서 수직적 정부간 관계의 관점에서 단순히 정부의 재정적․행정적 독립성을 강조하는 국가중심이론의 관점으로는 수평적 정부간 관계에 의해 발생하는 지역복지정책의 역동성을 이해하기 어렵다는 문제가 발생한다.
이를 간단히 요약하면 다음과 같다. 첫째, 산업화이론에 따르면 경제성장과 사회문제의 증가가 지역복지정책 발전의 원인으로 가정될 수 있지만, 지역이라는 차원에서 대부분 경제성장과 특정 사회문제(예: 노인문제)의 증가는 공간적으로 부적 상관관계를 가지는 경향이 있다. 따라서 분석결과에서 지역의 경제발달 수준과 지역복지정책의 발달수준이 정적 관계에 놓여 있다면, 당연히 지역의 사회문제는 부적 관계를 가지게 되며, 결국 이 부적 관계를 어떻게 해석해야 하는지에 관한 문제가 따른다.
첫째, 신사회위험, 즉, 탈산업화와 여성의 경제활동 증가는 저숙련 실업자의 취업문제와 노인수발과 아동양육과 같은 사회서비스 분야에서 공공복지의 확대를 이끈다. 더불어, 후기산업사회는 서비스의 양뿐만 아니라 질을 중시하고 최대한의 소비자 욕구충족을 강조하는 분위기를 가지고 있다는 점이다.
그 결과를 간단히 요약하면 다음과 같다. 첫째, 신사회위험의 관점은 탈산업화로 인한 실업과 경제침체로 인한 가계수입 악화의 상황에서 여성경제활동 참여의 확대로 야기된 문제들이 사회정책, 특히 직업훈련이나 사회서비스와 같은 지역복지 프로그램들의 확대를 유도할 수 있음을 시사한다. 둘째, 신공공관리론의 관점은 오늘날 공공서비스에 대한 소비자들의 권리의식 확대, 서비스 제공주체들의 수행력 평가의 보편화를 통해 공식적인 정당정치체계에 의존하지 않고서도 다양한 이익집단들이 자신들이 원하는 방향으로 지역복지정책을 변화시킬 수 있음을 보여준다.
하지만, 앞장에서 예상한 바와 같이, 복지국가 발달이론은 중앙이 아닌 지역의 사회정책 프로그램, 지역정치, 그리고 제도적 특성을 제대로 설명해내지 못하는 한계점을 가지는 것으로 확인되었다. 우선, 복지국가 발달이론에서 말하는 프로그램의 대상과 역할은 지역복지정책의 그것들과 크게 다르다고 볼 수 있다.
후속연구
물론 선행연구들도 이와 같이 이론에 상충하는 실증분석 결과들을 그대로 신뢰하지는 않았다. 그보다는 적용된 통계분석 모델의 한계와 변수조작․통제과정에서의 방법론적 오류발생의 가능성을 시사하며, 후속연구들에게 분석방법의 정교화를 당부하고 있다. 즉 선행연구들은 “연구방법의 정교화”를 통해 보다 “신뢰할 수 있는 분석결과”를 산출할 수 있을 것으로 기대하고 있는 것이다.
특히 이 경우, 본 연구가 강조해온 시간의 흐름에 따른 지역복지정책 발달에 대한 초기산업사회 요인과 후기산업사회 요인의 영향력 변화를 경험적으로 증명해 낼 가능성도 커진다고 볼 수 있다. 더 나아가, 여러 사례들 간의 복잡한 유사점·차이점들을 효과적으로 요약해 주는 통계기법들, 예컨대 군집분석(cluster analysis)이나 네트워크분석(network analysis) 또는 질적비교분석(qualitative comparative analysis)을 사례연구에 활용할 경우, 분석의 사례수와 분석결과의 일반화 수준도 일정정도 증가시킬 수 있을 것이다.
이제 끝으로 이 이론적 틀이 어떻게 경험적으로 검증될 수 있을 것인지에 대해 간략히 논의하며 글을 마무리 하고자 한다. 방법론적으로, 현 시점에서 본 연구가 제안한 후기산업사회 지역복지정책 발달 비교분석을 위한 이론적 틀은 통계보다는 사례연구(case studies)를 통해 실증분석 되는 것이 바람직하다고 판단된다. 그 이유는 무엇보다도 현재 각국의 지역통계자료의 수준으로는 신사회위험 관련 변수들(예: 여성경제활동참여율, 산업구조변화, 또는 장기실업률 등)을 제외한 나머지 후기산업사회 요인들의 영향력을 파악하는 것이 곤란하기 때문이다.
본 장에서는 신사회위험론, 신공공관리론 그리고 정부간 관계론의 이론적 유용성을 논의하고자 한다. 이 이론들은 각각 후기산업사회에서의 인구사회·경제, 정치 그리고 제도의 변화에 주목하고 있기 때문에, 앞에서 살펴본 산업화이론, 권력자원이론 그리고 국가중심이론의 함의 또는 한계와 체계적으로 비교․논의될 수 있을 것이다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
후기산업사회 지역복지정책의 발달관 관련하여 앞으로의 실증연구들은 어떤 변화에 주목할 필요가 있나요?
첫째, 신사회위험, 즉, 탈산업화와 여성의 경제활동 증가는 저숙련 실업자의 취업문제와 노인수발과 아동양육과 같은 사회서비스 분야에서 공공복지의 확대를 이끈다. 더불어, 후기산업사회는 서비스의 양뿐만 아니라 질을 중시하고 최대한의 소비자 욕구충족을 강조하는 분위기를 가지고 있다는 점이다. 이는 후기산업사회의 복지욕구는 규모를 통해서 뿐만 아니라 질적인 측면에서 지역복지정책을 발전시키는 특성을 가지고 있다는 것이며, 소비자로서의 권리가 노동자로서의 권리를 앞설 수 있음을 시사한다.
둘째, 후기산업사회에서는 신공공관리를 통해 공공서비스의 고객만족도와 효율성을 확대하기 위해 계약과 평가 등의 조직문화가 공공영역 내에서 확대되어 나간다. 따라서 더 좋은 평가를 받기 위한 경쟁이 지방정부나 민간서비스 기관들 간에 발생할 수 있으며, 평가결과는 직접적으로 지역복지정책이 영향을 미치게 된다. 반면, 공공서비스에 대한 이용자들의 권리의식이 강화됨으로써, 공공서비스의 고객만족을 무시한 재분배 이념중심의 정책결정이 어려워진다.
셋째, 정부간 관계는 개별 지방정부의 지역복지정책의 역동성을 증폭시켜 준다. 중요한 정부간 관계는 협력과 경쟁으로써, 지방정부들은 이와 같은 정부간 관계를 통해 지역복지정책 발전에 필요한 재원과 동기를 얻게 된다. 즉, 다수의 지방정부들에게 있어 정부간 관계는 개별 지방정부의 부족한 복지자원을 보충해 줌으로써 궁극적으로 지방정부들이 다른 지역과 유사한 수준으로 지역복지정책을 유지할 수 있게 한다. 또한, 지방정부들은 지역복지정책이라는 공동의 목표를 위한 상호협력을 바탕으로 공동의 프로젝트를 운영하기도 하며, 동시에 다른 지역과의 인구와 산업자원의 유치 경쟁에서 승리하기 위해 지역복지의 수준을 차별화 하는 전략을 추진하기도 한다(Vestergaard and Ærø, 2006).
신공공관리는 구체적으로 어떤 특징을 가지나요?
① 투명한 예산집행이 이뤄지고 지출은 양적 성과지표를 통해 투입이 아닌 산출과 비교된다
② 조직은 일종의 계약의 총체이며 성과에 따른 인센티브가 주어진다.
③ 서비스 구매자와 서비스 전달주체, 그리고 서비스에 대한 계획과 전달이 최대한 분리된다.
④ 여러 공공과 민간 전달자들의 경쟁이 유도된다.
⑤ 다양한 서비스 전달주체들이 존재하고, 소비자들은 자신들의 욕구충족을 최대충족 시키기 위해 서비스 전달주체들을 선택·변경할 수 있다.
신공공관리의 정의는 무엇인가요?
신공공관리는 이처럼 ‘효율적 자원배분에 있어 어떤 다른 제도보다도 시장이 가장 우월하다는 가정하에 정부규모와 정부의 역할, 정부구조와 운영 등에 대한 개혁을 시장원리에 따라 추진하는 새로운 형태의 공공조직관리 운동’이라고 정의될 수 있다(신희영, 2001: 601). 그리고 신공공관리론(new public management theory)이란 신공공관리와 관련한 정책 패러다임의 총칭이라고 볼 수 있다.
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