수해복구공사 조기착공을 위한 CM의 역할 재조명 - 강원도 사례를 중심으로 - The Role of CM for Fast track Completion of Urgent Typhoon Recovery Construction Projects - Gangwon-Do Cases -원문보기
수해복구 조기착공의 의의는 당해연도 2차 피해예방, 차기년도 피해예방, 이재민의 심리적 안정, 피해지역의 생활 기반 안정, 부실공사 방지의 효과 획득에 있다. 지난 수해피해사례를 통해 중앙정부와 지자체는 수해복구의 견실시공, 조기복구를 위해 많은 노력을 하였으나, 이러한 복구의지와는 달리 공기지연 및 중지 때문에 조기복구를 이루지 못한 현장이 다수 발생하였다. 이러한 문제해결을 위한 주된 방안은 수해복구 사업의 조기착공이라는 것이 많은 대다수 전문가들의 의견이다. 따라서 본 연구에서는 지방정부 차원의 실천 가능한 조기착공 방안 강구에 대한 요구에 따라 한시적으로 많은 사업관리 및 기술 인력을 필요로 하는 수해복구사업의 특성을 반영할 수 있는 건설사업관리(CM) 방식의 필요성과 핵심 서비스를 강원도 지역의 태풍 루사 복구사업 사례를 중심으로 설명한다. 본 연구결과를 통해 현재 각종 정부주도의 지침들이 적절히 활용되고 있는 것으로 나타났다. 그러나 이는 주로 수해복구사업 복구예산의 신속한 집행과 예산집행의 투명성 및 효율성 확보에 초점을 맞추고 있어 착공이전단계인 설계단계에서 사업관리업무의 질적 향상을 통한 예방적, 항구적, 친환경적 복구 및 조기착공이라는 수해복구사업의 목표를 달성하는데 있어 역부족 임을 알 수 있었다. 또한 공정별 소요기간 분석을 통해 조기착공을 위한 문제점을 도출하여 이를 CM의 필요성과 연계하여 설명함으로써 수해복구사업에서의 품질향상과 조기착공을 위한 CM 역할의 중요성을 제시하였다.
수해복구 조기착공의 의의는 당해연도 2차 피해예방, 차기년도 피해예방, 이재민의 심리적 안정, 피해지역의 생활 기반 안정, 부실공사 방지의 효과 획득에 있다. 지난 수해피해사례를 통해 중앙정부와 지자체는 수해복구의 견실시공, 조기복구를 위해 많은 노력을 하였으나, 이러한 복구의지와는 달리 공기지연 및 중지 때문에 조기복구를 이루지 못한 현장이 다수 발생하였다. 이러한 문제해결을 위한 주된 방안은 수해복구 사업의 조기착공이라는 것이 많은 대다수 전문가들의 의견이다. 따라서 본 연구에서는 지방정부 차원의 실천 가능한 조기착공 방안 강구에 대한 요구에 따라 한시적으로 많은 사업관리 및 기술 인력을 필요로 하는 수해복구사업의 특성을 반영할 수 있는 건설사업관리(CM) 방식의 필요성과 핵심 서비스를 강원도 지역의 태풍 루사 복구사업 사례를 중심으로 설명한다. 본 연구결과를 통해 현재 각종 정부주도의 지침들이 적절히 활용되고 있는 것으로 나타났다. 그러나 이는 주로 수해복구사업 복구예산의 신속한 집행과 예산집행의 투명성 및 효율성 확보에 초점을 맞추고 있어 착공이전단계인 설계단계에서 사업관리업무의 질적 향상을 통한 예방적, 항구적, 친환경적 복구 및 조기착공이라는 수해복구사업의 목표를 달성하는데 있어 역부족 임을 알 수 있었다. 또한 공정별 소요기간 분석을 통해 조기착공을 위한 문제점을 도출하여 이를 CM의 필요성과 연계하여 설명함으로써 수해복구사업에서의 품질향상과 조기착공을 위한 CM 역할의 중요성을 제시하였다.
Fast track completion of urgent typhoon damage recovery construction project is becoming crucial for the prevention of the secondary damage from the next year typhoon, prompt psychological stabilization of flood sufferers, the early recovery of damaged infrastructure condition and so forth. As the r...
Fast track completion of urgent typhoon damage recovery construction project is becoming crucial for the prevention of the secondary damage from the next year typhoon, prompt psychological stabilization of flood sufferers, the early recovery of damaged infrastructure condition and so forth. As the recovery learning process has been continued for last consecutive typhoons and experts suggested, the keys in attaining the goals of the project (preventative, sustainable, cleaner and fast tracking development) are found to be the early contracting and improved competencies in project management especially during the design phase. It can be presumed that the former is attainable through administrative supports in the form of government guidelines, but the latter necessitates more research efforts. In this regards, this study aims to find a way how to lift up the current level of project management capability facing ever changing project mangement environment of urgent typhoon recovery project. By comparing the current level of application of government guidelines in flooded districts and analyzing the time required for each phase from design contracting to construction starting, several reformative ideas are illustrated in association with the necessity of adopting CM method in the deign phase. It is highly expected that CM application in the design phase can be an effective alternative in overcoming current limits in improving the quality of the project and prevent the delay due to the lack of expertise and professional workers in the owner side.
Fast track completion of urgent typhoon damage recovery construction project is becoming crucial for the prevention of the secondary damage from the next year typhoon, prompt psychological stabilization of flood sufferers, the early recovery of damaged infrastructure condition and so forth. As the recovery learning process has been continued for last consecutive typhoons and experts suggested, the keys in attaining the goals of the project (preventative, sustainable, cleaner and fast tracking development) are found to be the early contracting and improved competencies in project management especially during the design phase. It can be presumed that the former is attainable through administrative supports in the form of government guidelines, but the latter necessitates more research efforts. In this regards, this study aims to find a way how to lift up the current level of project management capability facing ever changing project mangement environment of urgent typhoon recovery project. By comparing the current level of application of government guidelines in flooded districts and analyzing the time required for each phase from design contracting to construction starting, several reformative ideas are illustrated in association with the necessity of adopting CM method in the deign phase. It is highly expected that CM application in the design phase can be an effective alternative in overcoming current limits in improving the quality of the project and prevent the delay due to the lack of expertise and professional workers in the owner side.
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문제 정의
그러나 무엇보다도 기존의 수해복구사업 절차의 공정(Process) 분석을 통하여 사업성과에 기여할 수 있는 CM의 핵심적인 역할 규명에 대한 실체적인 연구노력이 전무하여다는 문제점에 착안하여 본 연구에서는 지난 2002년 태풍 “루사”와 2003년 태풍 “매미” 발생시 국내에서 가장 큰 피해지였던 강원도의 시군을 중심으로 수해복구 현황을 분석하여 수해복구사업의 조기착공 관점에서 개선되어야 할 업무를 도출하였고, 이로부터 CM 방식의 핵심적 기여 역할에 대하여 논하고자 한다.
분석을 통하여 지난 2002년 “루사” 피해로 인한 수해복구사업 수행과정에서 조기착공을 위해 중앙정부 또는 광역지자체에서 시달한 수해복구 조기추진 지침의 준수 여부를 파악하고 이러한 지침의 수해복구사업에서의 순 기능적 역할과정부지침의 사업성과측면에서의 한계점을 판단하고자 하였다.
이 연구에서의 조기착공은 1차적으로 각 공정의 “절대공기준수”에 의한 부실시공 방지와 공기단축을 통한 조기복구를 목적으로 하고 있으며 조기착공으로 인한 조기복구의 효과는 당해연도 2차 피해예방, 차기년도 피해예방, 이재민의 심리적 안정, 피해지역의 생활기반 안정, 부실공사 방지를 의미한다.
제안 방법
공정분석은 표 5와 같이 각 공정별 진행에 소요되는 절대공기를 총 5 단계로 공정별로 구분하여 최대-최소 기간과 평균 소요일수를 분석하였다. 3-5단계 공정기간인 입찰공고일-착공일은 세부적으로 입찰공고일-입찰일, 입찰일-계약일, 계약일-착공일로 구분되며 마지막 열의 총합은 1단계에서 5단계까지의 총 합산 일수를 보여준다.
또한 모범사례를 통해 사업계획단계부터 시공단계에 이르기까지의 수해복구사업의 성과 향상에 직·간접적으로 기여할 수 있는 유용한 CM 서비스 기능을 제시하였다.
본 연구의 방법은 그림 1과 같이 우선적으로 수해복구 사업의 예산집행절차, 관련제도, 사업관리적 특징을 분석한다. 분석을 통하여 지난 2002년 “루사” 피해로 인한 수해복구사업 수행과정에서 조기착공을 위해 중앙정부 또는 광역지자체에서 시달한 수해복구 조기추진 지침의 준수 여부를 파악하고 이러한 지침의 수해복구사업에서의 순 기능적 역할과정부지침의 사업성과측면에서의 한계점을 판단하고자 하였다.
본 장에서는 앞에서 살펴본 강원도 3개 시군의 수해복구사업을 분석한 데이터를 근간으로 수해복구사업의 시간적 추이에 따라 조기착공에 장애가 되는 요소를 주요 행정적, 기술적 및 제도적 관점에서 살펴보았다. 또한 이러한 문제점을 도출하고 해결방안을 모색하는 과정에서 설계단계에서의 CM 방식의 필요성과 연계하여 설명하였으며 표 6은 앞의 3장과 4장의 내용을 바탕으로 강원도 사례의 개선사항과 이에 따른 건설사업 관리자(CMr) 중점 역할에 대하여 별도로 정리한 것이다.
이와 병행하여 수해시설 복구 대상 사업을 강원도 내의 하천, 도로·교량, 소하천 및 전기시설로 구분하여 시군별 설계용역 계약시점부터 설계 납품, 시공 입찰 공고, 착공 시점까지의 각 단계별 소요일수를 토대로 수해 당해 연도에 공공시설물에 대한 복구공사가 조기 착공될 수 있는 방안과 성공적인 수해복구사업을 위한 CM 방식의 핵심역할을 도출하였다.
대상 데이터
연구의 시간적 범위는 그림 2와 같이 사업의 조기착공 관점에서 태풍 “루사”가 발생되어 복구계획이 확정된 직후인 2002년 9월 27일부터 연구대상 시군의 시공착공일인 2003년 2월 10일까지를 대상으로 연구를 진행하였다.
태풍 “루사”로 인한 강원도 내의 3개 시·군의 주요 하천수계 (남대천, 오십천, 신흥천)를 중심으로 수해복구 총 계약건수 중에서 대장의 상태와 내용이 비교적 명확하게 기술되어 있고 3개 수해복구 대표성을 갖는 사업 총 61건(삼척시26건, 양양군 14건, 동해시 21건)에 대해 표본조사를 하였다.
성능/효과
각 단계의 총합을 보면 설계계약일로부터 시공착공일까지는 최대 179.0일부터 최소 91.0일이고 평균 소요일수는 131.1일로서 태풍 “루사” 당시인 2002년 9월 1일 이후 수해복구 공사는 차기년도 1사분기에 착공됨으로써 이에 따라 우기 전 준공이 곤란한 것은 물론이고, 우기 중 공사중단 현상과 함께 2003년 발생한 태풍 “매미”로 인해 다수의 현장이복구전 공사 중단과 재피해를 겪게 된 것으로 파악된다.
강원도내의 3개 시·군의 수해복구 추진 과정에서 적용한지침을 분석해 보면 표 3과 같이 수의견적비율, 긴급입찰비율 및 적격 심사기간 단축 비율은 분석된 49건(삼척시 26건, 양양군 5건, 동해시 18건) 모두에 대해 적용되었으며, 분할발주 비율은 공구분할 현황이 대장에 정확이 파악되는 하천복구 사업 중 시공부분을 기준으로 조사하였으며 총 23건(삼척시 10건, 양양군 10건, 동해시 3건)에 대해 100% 분할발주한 것으로 조사되었다.
본 논문에서 다루어진 태풍에 의한 수해피해를 포함한 현대 시대의 재난은 그 다양성과 복잡성, 대규모 피해로 인해 정부 측의 한 두 부서나 기관의 능력으로서는 감당하기 어려운 게 현실이다. 강원도의 수해피해 사례와 최근의 각종재난복구지침과 수해복구 기본방향의 변화로부터 발주자의 시공이전 사업관리업무의 중요성이 더욱 부각되고 있으며, 특히 수해복구사업은 신속한 사업추진에 의한 조기준공이 우선시 되는 사업으로서 관련 유관기관과의 정보공유와 협조, 표 5의 CM의 중점 기여 역할과 같은 민간의 기술 및 관리업무 지원이 필요함을 알 수 있었다.
이러한 설계관리업무외에도 시공 입찰 이전까지 원가절감방안 검토, 신공법·신기술 적용성 검토, 시공성 검토, 시공자 선정을 위한 도서 및 계약서류 검토, 견적 및 원가관리가 원활히 이루어져야 한다. 그러나 설계 용역사들의 경험을 분석해 보면 계약/발주 부서 담당자들의 업무과다, 시간부족으로 인해 계약 대장상의 60여일 중 20여일이 행정처리에 소요될 뿐만 아니라, 용역사의 사업현장별 담당직원이 용역사의 인력 여유율에 따라 타 현장의 설계업무와 병행하여 설계업무를 수행하게 됨으로서 현장별, 담당자별 설계업무에 집중이 되지 못하여 설계가 지연되고 설계내용에 대한 충분한 기술적 검토를 하지 못하는 등 설계기간의 엄중관리가 이루어지지 못하는 것으로 조사되었다. 이는 표 5의 1단계, 2단계 시점의 높은 표준편차와도 밀접한 관련이 있다고 추정된다.
따라서 차기 년도 우기전 수해복구사업 완공을 목표로 설계용역 발주 이후 개략설계도서가 완성되는 시점에 수의계약을 체결하고 하천정비를 위한 기초공사를 실시한 것으로 분석되었다. 데이터 분석결과에 의하면 설계 계약일 이후 시공 착공일까지 평균 91.5일이 소요되어 삼척시의 하천정비기본계획이 기 수립된 복구사업건의 최소일인 91일과 유사한 것으로 나타났다. 하천정비기본계획 미수립 하천에서 개략설계-선시공-후정산 방식의 개산계약(Fast Track) 방식(지방자치 단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제 27조 제 2항 및 동법 시행령 제 82조)은 매우 효과적인 것으로 나타나 향후 유사한 하천구간의 복구사업에 적극 활용될 수 있을 것으로 사료된다.
양양군 남대천의 분석대상인 하천(10건) 경우 하천정비기본계획 미수립 구간으로서 “루사” 피해 당시 실시설계 이전에 하천정비기본계획을 수립하여 사업을 진행하게 됨으로써 설계계약일로부터 설계도서 납품일까지 최대 449일이 소요되었다. 따라서 차기 년도 우기전 수해복구사업 완공을 목표로 설계용역 발주 이후 개략설계도서가 완성되는 시점에 수의계약을 체결하고 하천정비를 위한 기초공사를 실시한 것으로 분석되었다. 데이터 분석결과에 의하면 설계 계약일 이후 시공 착공일까지 평균 91.
마지막으로 본 연구를 수행하면서 CM 적용에 가장 큰 장애요소는 수해복구 시행청의 최종의사결정자가 CM 방식의 필요성을 충분히 인식하고 있지 못하며, 이에 따른 적용의지부족임을 알 수 있었다. 수해복구사업은 지역부흥사업이라는 인식과 현지 업체와 해당 지역의 담당 공무원의 이해관계안에서 CM 방식을 효과적으로 적용할 수 있는 방법과 설계초기단계에 CM을 적용한 성공적 CM 수행사례 발굴이 필요한 시점이다.
동해시 신흥천 수계의 소하천에 경우 설계에 평균 59일이 소요되어 타시군의 설계기간과 비슷한 경향을 보였으며, 설계도서 납품이후 시공입찰 공고일까지는 평균 23일, 입찰 공고일에서 착공일까지 평균 9일이 소요되었다. 설계계약일 부터 시공착공일 까지는 91일이 소요되어 하천의 평균 설계기간 60일을 적용할 경우 30여일에 걸쳐 시공을 위한 발주/계약/착공의 절차가 진행된 것으로 나타났다. “하천정비 기본계획” 미수립 하천인 지방 2급 신흥천의 경우도 남대천의 경우와 동일하게 설계계약일에서 납품일까지 364일의 지나치게 많은 시간이 소요되어 “용역중간성과품 납품착공후 보완준공”의 방식을 적용한 것으로 조사되었다.
이러한 자료 분석 결과 강원도 내 3개 시군에서는 수해복구사업의 조기발주/착공을 위한 행자부 또는 강원도에서 제시한 수해복구 지침을 매우 철저히 준수한 것으로 판단되고 집중인력 운영지침은 시·군별로 피해지역의 특성과 내부 인력상황에 따라 상이한 것으로 조사되었다.
입찰공고일부터 착공일까지는 평균 6일이(입찰공고일-입찰일 2.2일, 입찰일-계약일 1.4일, 계약일-착공일 1.5일) 소요됨으로써 긴급입찰, 적격심사기간 단축을 위한 수해복구지침이 잘 준수되었으며 수해복구 시행청과 도급업체간에 긴급착공을 위한 사전준비가 사전에 잘 이루어져 있음을 알 수 있다. 이러한 긴급착공에 대한 중요성은 수해피해 초기에 적은 비용으로 큰 피해를 사전에 예방과 초기대응 차원에서 방지하는데 있으며, 하나의 사례로서 김해시청의 경우 “업체동원네트워크”를 구축해 놓고 상황 악화시 대기인력과 장비를 즉각 현장에 투입할 수 있도록 조치하고 있다(인터뷰 2007년 11월 27일 김해시청).
표 5의 2단계의 설계납품일로부터 시공 입찰 공고일까지는 하천의 경우 최대 102.0일, 최소 29.0일 및 평균 65.8일(σ=26.13)이 소요되고 도로 복구사업의 경우 평균 59.4일(σ=15.99), 소하천의 경우 평균 41.2일(σ=9.14) 로서 수해복구사업의 대부분을 형성하는 주요 하천 수계와 도로시설에서 입찰일까지 많은 시간소요와 편차가 발생하는 것으로 조사되었다.
후속연구
그러나 하천정비기본계획이 기 수립된 하천지역의 경우 집중적인 수해피해로 인해 하천유역의 특성(예, 하폭변화), 일반 현황, 강우, 기상 및 수질과 같은 자연조건 등이 변화한 상태에서 기존 정비기본계획에 맞추어 설계와 시공을 개산계약방식으로 한다면 추후 시공단계에서 설계변경 요소가 증가할 가능성이 높아지므로 개산계약의 적용이 오히려 사업의 실효성을 감퇴시킬 수 있을 것으로 판단된다. 이 점은 Fast Track에 따른 설계와 시공 세분화로 사업 관리능력 부재시 품질저하 요인의 발생가능성이 다분하며, 조기착공에 따른 설계변경 요인이 과다하게 발생(두성규 2005, 행자부 2007)하여 건설비 증가로 연결된다는 연구결과와 유관하며 4.
따라서 수해복구사업 시행청의 관점에서는 초기 시공이전단계 사업관리업무의 보완과 기술 및 인력부족 문제를 해소하기 위해 현재의 작은 정부를 지향하는 추세에 역행하여 대규모의 관련 인력을 증원하여 해결하기는 매우 곤란할 것으로 판단됨으로, 민간의 기술력을 활용할 수 있는 CM 방식을 통해 상시고용 인원의 증가로 인한 지자체의 부담을 예방할 수 있을 뿐만 아니라 불가피하고, 시급한 사업추진을 위한 탄력적 인력운용이 가능하며 무엇보다도 시공 이전 단계의 사업관리능력 향상을 통해 사업진행 초기 전문성 및 담당공무원의 부족에서 발생되는 공사착공 지연 및 공사비증가를 방지할 수 있을 것으로 기대된다.
앞서 언급한 바와 같이 개산계약제도와 지역제한 수의견적 입찰시 관내업체의 업무 과부하로 인해 불가피 하게 지역 외 업체를 활용할 시에 CM과 실시간으로 시공사의 적격여부를 엄정히 판단하여 업체들의 무분별한 사업권 전매, 임의도급 및 부실시공 등을 방지하여야 할 것이다.
5일이 소요되어 삼척시의 하천정비기본계획이 기 수립된 복구사업건의 최소일인 91일과 유사한 것으로 나타났다. 하천정비기본계획 미수립 하천에서 개략설계-선시공-후정산 방식의 개산계약(Fast Track) 방식(지방자치 단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제 27조 제 2항 및 동법 시행령 제 82조)은 매우 효과적인 것으로 나타나 향후 유사한 하천구간의 복구사업에 적극 활용될 수 있을 것으로 사료된다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
수해복구 조기착공의 의의는?
수해복구 조기착공의 의의는 당해연도 2차 피해예방, 차기년도 피해예방, 이재민의 심리적 안정, 피해지역의 생활 기반 안정, 부실공사 방지의 효과 획득에 있다. 지난 수해피해사례를 통해 중앙정부와 지자체는 수해복구의 견실시공, 조기복구를 위해 많은 노력을 하였으나, 이러한 복구의지와는 달리 공기지연 및 중지 때문에 조기복구를 이루지 못한 현장이 다수 발생하였다.
조기착공으로 인한 조기복구의 효과는 무엇을 의미하나?
이 연구에서의 조기착공은 1차적으로 각 공정의 “절대공기준수”에 의한 부실시공 방지와 공기단축을 통한 조기복구를 목적으로 하고 있으며 조기착공으로 인한 조기복구의 효과는 당해연도 2차 피해예방, 차기년도 피해예방, 이재민의 심리적 안정, 피해지역의 생활기반 안정, 부실공사 방지를 의미한다.
수해복구사업에서 설계 초기단계의 사업관리업무가 매우 중요한데, 특히 수해복구사업의 특성상 어떤 노력이 필요하나?
3절에서 설명한 바와 같이 수해복구사업에서 설계 초기단계의 사업관리업무가 매우 중요함을 알 수 있다. 특히 수해복구사업의 특성상 그림 3과 같이 1) 하천정비기본계획을 수립 또는 보완하고 2) 재해 유발원인을 분석하여 3) 예방 및 항구적 수해복구개념을 반영한 설계가 개발되도록 집중적인사업관리 노력이 필요하다. 또한 복구사업의 조기착공을 위해 설계단계부터 시공입찰 단계까지 다수의 계약 건(Contract Package, CP)에 대해서 설계-시공병행방식을 적용함에 따라 사업계획-설계-시공 업무의 중첩, 설계변경 증가 및 기타 개산계약에 따른 추가업무 등에 사업관리 인력의 집중이 필요하다.
참고문헌 (8)
강원도(2003) 수해복구 조기추진 종합대책, pp. 1-109
국가재난관리정보센터 (National Disaster Management Information Center). http://www.safekorea.go.kr
김경남(2004) 수해복구 조기착공 방안에 관한 연구. 강원 발전연구원(연구보고 04-07)
두성규(2005) 지방계약법령의 주요 내용과 향후 과제. 건설산업동향, 한국건설산업연구원
소방방재청(2007) 신국가방재시스템 백서
최재호, 유재희(2004) 긴급하천수해복구공사에서 CM 방식의 적합성 평가. 대한토목학회논문집, 대한토목학회, 제24권, 제4D호, pp. 623-630
한국건설일보(2007) 창간 1주년 기념 특집좌담/재해 복구 사업의 CM 기술 활용방안
행정자치부(2007) 지방재정법 및 지방자치단체의 재해 복구예산집행요령, 행정장치부 예규 제243호(2007년 7월 25일)
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