원도급자 측면에서의 저가하도급 판정기준의 문제점과 개선방안 A Study on the Problem and Improvement of Screening System of Low Price Subcontracting by Analyzing a Standard of Judgement Criteria원문보기
1983년 제정되어 찬반논란이 계속되고 있었던 저가하도급심사제도는 2004년 12월 건설산업기본법이 개정되고, 2005년 6월 동법시행령과 시행규칙을 개정함으로써 공공발주자에게는 의부사항이 되었으며, 최근 개정된 법령에서는 하도급계획서 제출을 강화하고 하도급공사정보망을 구축하는 등 저가하도급에 대한 관리가 강화되었다. 이 제도의 당초 도입취지는 저가하도급 여부를 사전에 심사함으로써, 저가하도급으로 인한 부실시공을 방지하고, 공정거래질서의 교란을 방지하는 것이었다. 그러나, 현행 저가하도급 판정기준에는 몇가지 문제점이 있어 그 도입취지대로 역할을 수행하는데 한계가 많은 실정이다. 본 논문은 현행 저가하도급 여부를 판단하는 기준으로 사용되는 원도급계약단가와 금액, 하도급낙찰률, 그리고 저가하도급 판단기준율에 대한 문제점을 고찰하고 그 분석 검토결과를 바탕으로 하여 개선방안을 제시함으로써, 저가하도급심사제도의 당초 도입취지를 살리는 데 기여하고자 한다.
1983년 제정되어 찬반논란이 계속되고 있었던 저가하도급심사제도는 2004년 12월 건설산업기본법이 개정되고, 2005년 6월 동법시행령과 시행규칙을 개정함으로써 공공발주자에게는 의부사항이 되었으며, 최근 개정된 법령에서는 하도급계획서 제출을 강화하고 하도급공사정보망을 구축하는 등 저가하도급에 대한 관리가 강화되었다. 이 제도의 당초 도입취지는 저가하도급 여부를 사전에 심사함으로써, 저가하도급으로 인한 부실시공을 방지하고, 공정거래질서의 교란을 방지하는 것이었다. 그러나, 현행 저가하도급 판정기준에는 몇가지 문제점이 있어 그 도입취지대로 역할을 수행하는데 한계가 많은 실정이다. 본 논문은 현행 저가하도급 여부를 판단하는 기준으로 사용되는 원도급계약단가와 금액, 하도급낙찰률, 그리고 저가하도급 판단기준율에 대한 문제점을 고찰하고 그 분석 검토결과를 바탕으로 하여 개선방안을 제시함으로써, 저가하도급심사제도의 당초 도입취지를 살리는 데 기여하고자 한다.
As the Fundamentals of Construction Business Act was revised in December 2004 and its implementing ordinances and enforcement regulations were adjusted in June 2005, the screening system of low price subcontracting has been an obligation to the public owners, having brought about arguments for and a...
As the Fundamentals of Construction Business Act was revised in December 2004 and its implementing ordinances and enforcement regulations were adjusted in June 2005, the screening system of low price subcontracting has been an obligation to the public owners, having brought about arguments for and against since it enacted in 1983. The statutes for low price subcontracting have been reinforced from this year; for example, it underlines to submit to a project and builds an information network of subcontracting works. The system's original intention was that prevents shoddy and fraudulent constructions caused by low price subcontracting and precludes disturbances of fair trade by screening that whether it satisfies the conditions or not in advance. But, the criterion for the existing low price subcontracting has several issues having held up a true mirror to the real situation. It is arguable to discharge an important task with the primary purpose. This dissertation have researched the problem with a deposit of subcontract and the low price subcontracting basic rate are being used by the criteria for deciding whether it is a low price subcontracting or not, so showing the plan of reformation based on the findings, it wishes to contribute toward making the most of the system's essential intent.
As the Fundamentals of Construction Business Act was revised in December 2004 and its implementing ordinances and enforcement regulations were adjusted in June 2005, the screening system of low price subcontracting has been an obligation to the public owners, having brought about arguments for and against since it enacted in 1983. The statutes for low price subcontracting have been reinforced from this year; for example, it underlines to submit to a project and builds an information network of subcontracting works. The system's original intention was that prevents shoddy and fraudulent constructions caused by low price subcontracting and precludes disturbances of fair trade by screening that whether it satisfies the conditions or not in advance. But, the criterion for the existing low price subcontracting has several issues having held up a true mirror to the real situation. It is arguable to discharge an important task with the primary purpose. This dissertation have researched the problem with a deposit of subcontract and the low price subcontracting basic rate are being used by the criteria for deciding whether it is a low price subcontracting or not, so showing the plan of reformation based on the findings, it wishes to contribute toward making the most of the system's essential intent.
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문제 정의
본 연구는 저가하도급 심사제도가 저가하도급으로 인한 부실시공을 방지하고, 공정거래질서의 교란을 방지하자는 당초의 도입취지에 맞게 시행되기 위하여 현행 제도의 문제점을 파악하고 개선방안 제안을 위한 연구를 수행하였다.
본 연구에서는 현행 저가하도급 여부를 판단하는 기준에 대하여 그 문제점을 고찰하고 그 분석결과를 바탕으로 하여 개선방안을 제시함으로써, 저가하도급심사제도의 당초 도입취지를 살리는 데 기여하고자 한다.
우리나라의 공공공사 발주자는 하수급인이 건설공사를 시공하기에 현저히 부적당하다고 인정되거나 하도급계약금액이 국토해양부령이 정하는 비율에 의한 금액에 미달하는 경우에는 하수급인의 시공능력, 하도급계약내용의 적정성 등을 심사할 수 있으며, 이러한 제도를 저가하도급심사제도라고 한다. 원도급자가 발주자에게 통보한 하도급계약금액을 검토하여, 하도급계약 금액이 해당공사 원도급 공사금액(하도급부분액)의 일정비율2)미만일 경우에 하도급자의 시공능력, 하도급계약내용의 적정성 등을 심사하는 것이다. 그리고 심사결과가 일정점수3)미만인 경우에, 발주자는 하도급자 변경 또는 하도급계약내용 변경을 요구할 수 있도록 되어 있다.
저가하도급심사제도에서는 이 두 가지 공사에 대하여 구분없이 같은 기준을 적용하여 저가하도급을 판단하고 있으나, 일률적으로 적용하는 것은 어떤 문제점들을 야기시키는지 에서와 같이 낙찰률과 내역서 두 가지의 의미변화를 통해 알아보고자 한다.
가설 설정
<그림2>는 현행 입찰환경에서 저가하도급판단오류에 대한 상황을 도식화하여 표현한 것이다. 원도급자의 총 계약금액은 예정가격?낙찰률이며, 각 공종별 공종금액의 평균은 각 공종의 예정가격?낙찰률이 된다. 그러나, 내역서에 기입된 각 공종별 공종금액을 세부적으로 살펴보면 그 공종에 대한 정확한 금액을 나타내지 못하고 있음을 알 수 있다.
제안 방법
설계시공일괄입찰공사에서 설계관련 리스크로 인한 공사비상승요인이 낙찰률에 미치는 영향을 과 같이 도식화하였다.
이를 위하여 현행 저가하도급 심사제도에서 하도급심사 대상 공사인 하도급부분에 대한 원도급금액대비 하도급금액이 82% 미만일 경우, 즉 저가하도급을 판정하는 기준에 대한 문제점을 현행 낙찰자 선정제도와 연관하여 분석하였다. 연구의 주요결과는 다음과 같다.
성능/효과
넷째, 원도급자의 최저가 낙찰제공사의 낙찰률이 60~70%가 되어도 적정하다고 판단하는 반면, 저가하도급 심사제도하에서는 82%로 고정하고 있어 적정공사비에 대하여 이중적인 잣대가 적용됨을 알 수 있다.
둘째, 원도급자가 턴키∙대안입찰공사에 해당되는 계약을 체결하게 되어 물량 및 설계에 관련된 리스크도 부담하는 경우에도 원도급자는 그 공사에 대한 하도급 계약체결시는 내역입찰공사에 준하는 계약을 체결하고 있어 하도급자는 물량 및 설계에 관련된 리스크는 부담하고 있지 않는 경우에도 내역입찰공사와 동일한 기준으로 저가하도급을 판정하고 있음을 알 수 있다.
입찰제도의 차이에 따라 낙찰률과 내역서의 의미가 상이함에도 불구하고, 그에 대한 구분없이 일률적으로 적용되고 있다는 점이다. 둘째는 저가하도급여부를 판정하는 기준으로 도급금액 중 하도급부분에 상당하는 금액을 사용하고 있는데, 그 원도급계약단가는 현행 입찰여건상 입찰자의 의지대로 산정할 수 없는 단가라서 판정의 기준으로 삼기 어려운 단가라는 점, 셋째는 원도급계약과 하도급계약의 입찰성격이 상이함에도 불구하고 같은 기준이 적용되고 있다는 점, 넷째는 최저가낙찰제의 경우 원도급 낙찰률의 계속적인 하락은 시장경제원리라 하면서도 하도급 낙찰률은 82%로 고정시켜 놓고 있는 등 적정공사비에 대한 이중적 잣대를 적용하고 있다는 점이다.
셋째, 최저가 입찰공사의 경우도 입찰시 내역서 작성이 현재의 최저가입찰금액 적정성평가와 연동되어 있는 이상, 즉 원도급자의 의지대로 내역단가를 책정하지 못하고 예정가격에 연동하는 입찰단가를 책정하여야 하는 이상, 실제적인 저가하도급을 파악하기는 어려울 수 밖에 없음을 알 수 있다.22)
첫째, 턴키∙대안입찰공사의 경우 총공사비 개념으로 계약을 체결하고, 원칙적으로는 설계변경이 없기 때문에 내역서를 산출내역서라 명하고 내역서의 의미를 축소하고 있다. 이 산출내역서는 내역입찰공사에서의 물량내역서와는 전혀 별개의 개념으로, 회계예규 ‘공사계약일반조건’에서는 그 산출내역서는 설계서에서 제외하고 있으며, 따라서 오류나 누락등이 있어도 설계변경사유가 되지 않는다고 명시하고 있다.
후속연구
둘째, 턴키∙대안입찰공사의 근본개념이며 공사계약일반조건에 명시되어 있는 바와 같이 턴키∙대안입찰공사의 산출내역서를 내역입찰공사의 물량내역서와 별개의 개념으로 봐야 한다면, 턴키∙대안입찰공사와 내역입찰공사의 저가하도급 심사기준을 변경하여야 할 것이다. 턴키∙대안입찰공사의 경우는 저가하도급 심사에서 제외시키거나, 다른 기준을 적용해야 할 것이다.
또한 그 도면의 내용이 산출내역서에 제대로 반영되어 있는지에 대한 관리시스템도 마련되어야 할 것이다.
원도급금액과 하도급 금액을 대비할 때 내역과 물량 기준이 아닌 전체 금액 대비로 적용하는 방법도 있을 것이며, 아니면, 원도급 금액 대비 하도급 금액을 총액을 기준으로 대비하여 누계로 저가하도급여부를 판정하는 기준을 두어, 누계가 저가하도급에 해당되지 않을 경우, 각각의 계약이 저가하도급에 해당되더라도 하도급계약내용이나 하수급인의 변경을 요구하지 않는 방법도 있을 것이다. 또한, 하도급계약의 경우도 물량 및 내역 항목을 확정하지 않고, 하도업자가 물량산출과 내역구성을 통하여 총액 입찰하고 그에 대한 설계변경도 없는 원도급과 같은 턴키개념의 계약으로 유도할 수도 있을 것이다.
상기와 같은 본 연구에 대한 연구결과가 원도급자 중심의 시각으로 저가하도급 심사제도의 문제점을 입증한 것으로 결과의 범위가 다소 제한되나, 하도급 중심의 시각으로의 연구가 추가 진행된다면, 본 논문결과는 합리적인 저가하도급을 심사하는 연구의 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.
첫째, 국내 여건상 턴키∙대안입찰공사의 산출내역서를 내역 입찰공사의 물량내역서와 동일한 기준을 적용하여 타 제도상에서 이용하여야 한다면, 내역서를 적정하게 작성할 수 있는 분위기를 조성하여야 할 것이다. 내역서 제출시점을 공사도면이 확정된 시점에 제출을 할 수 있게 하여야 할 것이며, 발주처에 제출하는 실시도면의 경우도 물량산출이 가능할 정도의 확정된 도면이어야 할 것이다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
저가하도급심사제도는 언제 도입되었는가?
저가하도급심사제도란 발주자가 하도급심사 대상공사1)에 대하여 하수급인의 시공능력과 계약금액의 적정성 등을 심사할 수 있도록 규정한 제도이다. 1993년에 도입된 이 제도의 당초 취지는 저가하도급 여부를 사전에 심사함으로써, 저가하도급으로 인한 부실시공을 방지하고, 공정거래질서의 교란을 방지하는 것이었다. 당초에 권장사항으로 규정되었던 이 제도는 2004년에 건설산업기본법을, 2005년에 동법 시행령과 시행규칙을 개정함으로써 공공발주자에게는 의무사항이 되었다.
저가하도급심사제도란?
저가하도급심사제도란 발주자가 하도급심사 대상공사1)에 대하여 하수급인의 시공능력과 계약금액의 적정성 등을 심사할 수 있도록 규정한 제도이다. 1993년에 도입된 이 제도의 당초 취지는 저가하도급 여부를 사전에 심사함으로써, 저가하도급으로 인한 부실시공을 방지하고, 공정거래질서의 교란을 방지하는 것이었다.
현행 공공건설공사 방식은?
현행 공공건설공사는 기본적으로 총액단가계약방식으로 계약이 이루어지는데, 이 계약방식은 계약체결시 공사금액의 총액뿐만 아니라 세부 내역항목의 단가도 포함되는 방식이다. (이유섭외1, 1999)
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