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문제 정의
- 이 연구는 정부의 생활폐기물처리시설의 민영화 정책에 대한 지자체의 의사를 분석함으로써 국내 생활폐기물처리시설의 운영 정책과 관련된 의사결정 자료를 제공하기 위한 목적으로 수행되었다.
- 특히, 중앙정부의 생활폐기물 처리시설 민영화 정책에 대한 지자체의 의사를 분석하기 위해 환경부의 환경기초시설 민영화 지침(환경부, 1997)과 한국환경정책평가연구원의 선행 연구(문현주, 1994) 등을 검토하고, 10년간의 지자체 의사 변화를 파악하기 위하여 장기복과 정 호선이 시행했던 선행 연구(1997)와 동일한 문항을 포함하는 설문을 설계·작성함으로써 지자체의 민영화 의사 현황과 그 변화를 비교·분석하고자 하였다.
제안 방법
- 이계원(2001)은 생활폐기물 수거처리 민간위탁 사례연구를 통해 쓰레기수거 서비스 시장이 경합시장(contestable market)으로서의 성격을 갖고 있으므로, 서비스 공급의 계속성 보장, 시장 내 민간기업에 대한 경쟁자로서의 기능 수행, 통제기능의 확보 등의 역할이 정부의 최소한의 개입만으로도 가능하다고 하였다. 또한 정책 결정자의 의지와 경쟁의 정도, 자치단체간의 네트워크 구축을 통한 진입 증진의 전략 모색 등을 주요 고려사항으로 보았다. 이재웅 외 5인(2000)은 우리나라 환경기초시설의 민영화 방안 모색에 관한 연구를 통해 환경기초시설은 영리 목적이 아니므로 양질의 환경 서비스를 달성하기 위해 민간 경영 마인드를 도입하는 것이 필요하며, 민영화시 민·관의 협력을 통해 주민에게 제공되는 기반 시설의 운영과 서비스 수준도 개선시킬 수 있는 적절한 업체의 선정, 사후관리를 통한 적정 유인책 마련 및 서비스의 질을 향상시키는 방향으로 추진되어야 한다고 제언하였다.
- 생활폐기물처리시설 민영화 정책에 대한 지자체의사 분석을 위해1) 지자체의 생활폐기물 처리시설 서비스 관련 재무상태2) 운영관리 수준 만족도,3) 생활폐기물처리시설 민영화 의사,4) 민영화 방식에 대한 의사,5) 목표 달성 및 비용 절감 전망,6) 민영화 운영 요소와 필요 정보 등 6개 부문을 조사내용으로 하였다.
- 설문지는 2007년 10월 5~13일 기간 동안 우편으로 발송하였으며, 2007년 10월 31일까지 우편, 팩스, 전자우편 등으로 회수 완료하여 분석하였다. 256개 지자체를 대상으로 한 설문조사는 생활폐기물 처리시설 담당자를 설문대상으로 하였으며, 37개 지자체가 응답하여 설문지 회수율은 14.
- 지자체의 민영화에 대한 의사를 조사하기 위하여 전국의 256개 시·군·구의 생활폐기물 또는 청소행정과를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문지는 연구내용에서 제시한 6개 부문에 대해 총 23개의 문항으로 구성하였다. 특히, 중앙정부의 생활폐기물 처리시설 민영화 정책에 대한 지자체의 의사를 분석하기 위해 환경부의 환경기초시설 민영화 지침(환경부, 1997)과 한국환경정책평가연구원의 선행 연구(문현주, 1994) 등을 검토하고, 10년간의 지자체 의사 변화를 파악하기 위하여 장기복과 정 호선이 시행했던 선행 연구(1997)와 동일한 문항을 포함하는 설문을 설계·작성함으로써 지자체의 민영화 의사 현황과 그 변화를 비교·분석하고자 하였다.
- 중앙정부의 생활폐기물처리시설의 민영화 정책에 대한 지자체의 의사를 비교·분석하기 위해 2007년 10월 전국의 256개 기초자치단체를 대상으로 설문조사를 실시하고, 6개 정책 분야별로 비교·평가해 얻은 결론은 다음과 같다.
대상 데이터
- 설문지는 2007년 10월 5~13일 기간 동안 우편으로 발송하였으며, 2007년 10월 31일까지 우편, 팩스, 전자우편 등으로 회수 완료하여 분석하였다. 256개 지자체를 대상으로 한 설문조사는 생활폐기물 처리시설 담당자를 설문대상으로 하였으며, 37개 지자체가 응답하여 설문지 회수율은 14.5%였다. 자치구의 생활폐기물 처리시설 담당자는 순환 보직에 의해 바뀌나, 본 설문의 대상은 특정한 개인이 아닌 해당 지자체의 생활폐기물 처리 담당자로 하였으므로 설문조사시 해당 지자체의 의견을 회신하는 것으로 판단하였다.
- 지자체의 민영화에 대한 의사를 조사하기 위하여 전국의 256개 시·군·구의 생활폐기물 또는 청소행정과를 대상으로 설문조사를 실시하였다.
데이터처리
- 6%로 전체 지자체의 비율과 유사한 분포를 보이고 있다. 회수한 설문지는 사회과학용 통계프로그램(SPSS-PC+)을 이용해 빈도분석(frequency analysis)과 카이제곱 검정(c2-test)을 실시하였다. 본 조사의 오차범위는 신뢰도 95%에서 16.
성능/효과
- “급격히 증가”할 것으로 전망한 서비스 분야는 음식물자원화시설이 29.0%로 가장 높았으며 재활용시설이 24.2%를 기록하였으나 소각시설과 매립 시설은 각각 16.7%와 6.9%로 낮은 응답률을 보였다.
- “환경목표 달성이 훨씬 용이해짐”을 포함한 경우 긍정적으로 전망하고 있는 비율은 음식물자원화시설(67.6%), 재활용시설(63.9%), 매립 시설(63.6%), 소각시설(61.8%) 순으로 나타나, 민영화가 환경목표 달성에 대해 긍정적 역할을 할 것이라는 전망이 우세하였다.
- Table 2에서 보듯이 “민영화 검토 중”이거나 “민영화 추진 중”인 응답 비율은 음식물자원화시설 38.1%, 소각시설 22.7%, 재활용시설 15.4%, 매립 시설 3.8% 순으로써 음식물자원화시설과 소각시설에 대한 민영화 의사는 높은 반면, 매립시설에 대해서는 매우 낮은 것으로 분석되었다.
- Table 4에서 제시된 결과와 같이 지자체가 생활 폐기물처리시설에 민간기업의 참여를 검토하는 이유는 “경영효율화 등 비용절감에 대한 압력 때문에”가 40.3%로 가장 높았으며, “지방 재정상의 어려움 때문에”(19.4%), “주민민원, 환경규제 등 서비스 질에 대한 개선 압력으로”(16.4%) 순으로 나타났다.
- 9%로 낮은 응답률을 보였다. 그러나 매립시설을 제외하고는 민간기업의 참여가 증가(완만+급격)할 것이라고 전망한 비율이 2배 이상 높게 나타나 지자체들은 향후 5년간 소각시설, 음식물 자원화시설, 재활용시설에 민간기업의 참여가 증가할 것이라고 전망하는 것으로 나타났다. 이 같은 결과는 1997년 설문조사와도 유사한 응답 결과였다.
- 넷째, 지자체들은 민영화 대상 시설로 기존 및 신규시설 모두를 대상으로 하고 있다는 점은 1997년 조사와 유의한 차이가 없었으나, 사업자 선정방식은 공개경쟁 입찰에 대한 선호도 감소(15.9%)와 턴키방식에 대한 선호도 증가(8.4%)는 뚜렷한 차이를 보였다. 민간업체 선정 기준으로 턴키방식에 대한 선호도가 증가한 이유는 지자체가 환경민원이 발생할 여지가 많은 생활폐기물 처리시설 설치·운영에 대해 전문성을 갖추고 시설의 설계 및 시공, 관리까지 일괄해 처리할 수 있는 대형업체를 선호하기 때문인 것으로 분석된다.
- 다섯째, 생활폐기물 처리시설 민영화로 인해 지자체들은 소폭 또는 대폭 비용절감 효과를 얻을 수있을 것으로 생각하고 있으며, 환경목표 달성이 민영화 이전보다 용이해질 것으로 전망하고 있었다. 특히 소각시설의 경우 비용 절감 효과에 대한 긍정적 전망이 매우 높게 나타났는데 이는 소각시설이 대부분 대형 전문업체들에 의해 설계-시공-운영되는 측면을 반영한 결과로 생각된다.
- 둘째, 지자체들은 직영하고 있는 생활폐기물처리시설 중 매립시설(46.2%)과 소각시설(40.0%)에 대해 높은 만족율을 보인 반면, 재활용시설과 음식물 자원화시설에 대해서는 매립시설과 소각시설에 비하여 만족율이 낮았다. 생활폐기물 처리시설에 대한 운영관리 만족도는 1997년에 비해 소각시설의경우 21.
- 2% 높게 나타났다. 매립시설의 경우도 긍정적 전망(59.4%)이 부정적 전망(40.6%) 보다 18.8% 높았으며, 음식물자원화시설과 재활용시설도 긍정적 전망이 부정적 전망보다 우세하였다. 이 같은 경향은 1997년의 응답과 유사한 결과로써, 대부분의 지자체가 민영화를 통해 비용을 절감할 수 있을 것으로 전망하는 것으로 나타났다.
- 회수한 설문지는 사회과학용 통계프로그램(SPSS-PC+)을 이용해 빈도분석(frequency analysis)과 카이제곱 검정(c2-test)을 실시하였다. 본 조사의 오차범위는 신뢰도 95%에서 16.1%이다.
- 분석 결과 2007년 기준으로 “감소할 것”또는 “큰 변화 없음”이라고 응답한 비율은 매립시설 72.4%, 소각시설 36.7%, 음식물자원화시설 25.8%, 재활용시설 24.2%로써 많은 지자체가 매립시설에 대해서는 민간기업이 참여하지 않을 것으로 전망하고 있었다.
- 생활폐기물 처리시설에 대한 운영관리 만족도는 1997년에 비해 소각시설의경우 21.5%, 매립시설의 경우 28.0% 증가한 결과이며, 매립시설의 경우 “불만”또는 “매우 불만”응답의 비율이 27.2%에서 3.8%로 23.4%나 크게 감소하였다.
- 설문에 응답한 37개 지자체의 지역별 특성을 살펴보면, 시·군·구의 비율은 각각 45.9%, 29.7%, 24.3%이고, 수도권-비수도권의 응답 분포는 수도권 29.7%, 비수도권 70.3%로 유사했으며, 광역시와 비광역시의 비율은 32.4%와 67.6%로 전체 지자체의 비율과 유사한 분포를 보이고 있다.
- 셋째, 매립시설에 대해서 지자체들은 민영화를 거의 고려하고 있지 않은 반면 음식물자원화시설 (76.2%), 소각시설(63.6%), 재활용시설(53.9%)에 대한 민영화 의사는 높은 편이며, 민영화 추진율이 가장 높은 시설은 음식물자원화시설이었다. 지자체들이 민영화를 검토하는 가장 큰 이유는 재정적 이유(59.
- 여섯째, 생활폐기물 처리시설 민영화의 활성화에 가장 필요한 요소로 지자체들은 중앙정부 인센티브 확대, 점진적 민영화를 꼽았으며, 방해가 되는 요소로 파업 등 서비스 차질 가능성과 실무 공무원들의 반대를 중요하게 생각하고 있었다. 민영화의 성공 여부를 가름하는 중요한 요인 중 하나는 민간기업의‘수익성’이며, 이 수익성은 생활폐기물 처리의 광역화 또는 재정적 인센티브와 깊은 관련이 있다.
- 이 연구를 통해 지자체들이 환경기초시설 분야 민영화를 추진하는 가장 중요한 동기는‘재정적 이유’인 것으로 확인되었는데, 지자체들은 민영화를 통해 재정적 어려움의 해결과 함께 환경민원 저감을 기대하고 있었다.
- 첫째, 지자체들의 생활폐기물처리 서비스 관련 재무 상태는 충분하지 않은 수준이지만, 1997년에 비해 재무 상태가 개선되었으며 장래의 재무 상태에 대해서도 1997년에 비해 낙관적으로 전망하고 있었다. 이러한 결과는 현재의 재정 여건이 열악하다고 응답한 지자체의 비율이 1997년에 비해 15.4% 감소하고, 장래의 재정 여건이 악화될 것이라고 전망한 지자체의 비율이 24.2% 감소한 결과를 통해 확인된다. 그러나 자체의 재원 조달만으로 생활폐기물 처리시설의 운영이 충분하거나 추가 시설에 투자할 여력이 있다고 응답한 지자체는 없어서, 별도의 재원 조달 방안이 마련되지 못할 경우 생활 폐기물 처리시설의 신규 설치가 어려울 수 있음을 시사한다.
- 이러한 응답 결과는 “재정 여건 열악”이 1997년에 비해 15.4% 감소하고, “수입 충분하나 서비스 확대 불가능”은 11.9% 증가한 결과로써 지자체의 생활폐기물 처리 서비스 부문 재정 상태가 1997년에 비해 다소 개선된 결과 때문인 것으로 판단된다.
- 이러한 응답 결과는 1997년에 비해서 “지원 규모 개선 없을 경우 서비스 감소 불가피”라고 응답한 비율이 24.2% 감소한 반면, “수입 충분하지 않으나 서비스 감소 상황 아님”이란 응답이 15.8%, “수입 충분하나 서비스 확대 불가능”이란 응답은 9.8% 증가한 결과로써 지자체 실무자들은 1997년에 비해 재무 상태를 좀 더 낙관적으로 전망하고 있는 것으로 나타났다.
- 이어서 “경쟁적 계약을 위한 효과적인 입찰체제”(8.3%) “민간계약자 운영실적과 경험 평가” (6.3%) 등의 정보를 필요로 하는 것으로 분석되었다.
- 이어서 “민간참여 시범사업의 실시 등을 통한 점진적 민영화”(17.3%), “지자체나 중앙정부의 민영화 실행가능성에 대한 사전분석”(11.8%), “국내의 성공사례에 대한 홍보”(9.1%) 등을 중요한 요소로 생각하고 있는 것으로 나타났다.
- 지자체가 생활폐기물 처리시설의 적 정운영 관리기간으로 가장 선호하는 기간은 4개 시설 모두 “5년 이하 1년 초과”로 약 40~50%의 응답률을 보였다.
- 9%)에 대한 민영화 의사는 높은 편이며, 민영화 추진율이 가장 높은 시설은 음식물자원화시설이었다. 지자체들이 민영화를 검토하는 가장 큰 이유는 재정적 이유(59.7%)로써 환경민원 등 서비스 질 개선 사유 (16.4%)보다 월등히 높았다. 매립시설에 대한 민영화 의사가 낮은 이유는 매립 부지 조성 및 운영 등 투자비에 비해 수익성이 현저히 낮아 민간자본의 투자 유인 효과가 낮기 때문이다.
- 첫째, 지자체들의 생활폐기물처리 서비스 관련 재무 상태는 충분하지 않은 수준이지만, 1997년에 비해 재무 상태가 개선되었으며 장래의 재무 상태에 대해서도 1997년에 비해 낙관적으로 전망하고 있었다. 이러한 결과는 현재의 재정 여건이 열악하다고 응답한 지자체의 비율이 1997년에 비해 15.
후속연구
- 이 연구를 통해 지자체들이 환경기초시설 분야 민영화를 추진하는 가장 중요한 동기는‘재정적 이유’인 것으로 확인되었는데, 지자체들은 민영화를 통해 재정적 어려움의 해결과 함께 환경민원 저감을 기대하고 있었다. 그러나 생활폐기물 처리시설의 민영화가 환경민원의 발생 양상에 어떠한 영향을 미치는가에 대한 체계적인 분석은 국내에서 아직 수행되지 않았으므로 향후 이에 대한 보완적 연구가 필요하다. 또한 이 연구를 통해 전국의 지자체들의 재무적 여건과 민영화에 대한 인지도가 1997년에 비해 향상된 것을 확인할 수 있었는데, 과거에 중앙정부가 지자체의 의견을 충분히 수렴하지 못하고 추진했던 민영화 정책 때문에 지자체들의 우려와 불신이 여전하므로 민영화 정책 추진시 이를 해소해야 할 과제를 안고 있다.
- 또한 이 연구를 통해 전국의 지자체들의 재무적 여건과 민영화에 대한 인지도가 1997년에 비해 향상된 것을 확인할 수 있었는데, 과거에 중앙정부가 지자체의 의견을 충분히 수렴하지 못하고 추진했던 민영화 정책 때문에 지자체들의 우려와 불신이 여전하므로 민영화 정책 추진시 이를 해소해야 할 과제를 안고 있다. 본 연구의 제한점 중 하나인 지자체의 낮은 설문 응답률 역시 중앙정부 차원에서의 체계적인 조사를 통해 보완하는 것이 바람직하다. 이를 통해 도시지역, 도농복합지역, 농산어촌 지역 등 지자체의 지역적 특성을 반영할 수있는 생활폐기물 처리시설의 민영화 정책이 수립되어야 할 것이다.
- 본 연구의 제한점 중 하나인 지자체의 낮은 설문 응답률 역시 중앙정부 차원에서의 체계적인 조사를 통해 보완하는 것이 바람직하다. 이를 통해 도시지역, 도농복합지역, 농산어촌 지역 등 지자체의 지역적 특성을 반영할 수있는 생활폐기물 처리시설의 민영화 정책이 수립되어야 할 것이다.
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