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문제 정의
- 다음으로 계획기준, 선행연구결과 등에 의한 원단위 활용은 1기 신도시의 경험치, 관련 데이터의 축적 및 지표화가 가능해진 2기 신도시를 중심으로 활용되었다. 1인당 상업용지 소요면적 원단위, 자족적 신도시 관련 계획기준으로 총 수요를 추정하였으며, 총 상업용지 추정결과의 범위를 한정하거나, 적산법에 의한 추정결과의 적정성 여부를 판단하는 목적으로 활용하였다.
- 분당 등 1기 신도시의 경우 인구규모가 유사한 기성도시를 기준으로 비교함으로써 토지이용이 보다 집약적인 신도시 특성을 고려하지 못하는 한계가 있다. 동탄 및 위례 등의 2기 신도시는 1기 신도시를 비롯 동 시기에 계획 중인 2기 신도시, 택지개발지구, 해외도시 등을 비교하고 있어 상대적으로 객관성을 확보하고자 노력하였다. 그러나 여전히 인구지표 위주의 비교군 설정, 기성도시와 신도시와의 특성반영 부족, 검증되지 않은 계획단계의 사업지구와의 비교, 구체적 선정 기준이 제시되지 않은 해외비교사례와의 비교 등은 여전히 개선이 필요한 부분이다.
- 본 연구는 1·2기 신도시에 적용된 상업용지 수요추정기법의 특징과 적용례를 체계적으로 정리하고, 주요 수요추정기법의 특징과 추정절차를 분석하여 실무자들이 유사한 후속 계획 수립 시 수요추정기법을 합리적으로 선택하고 추정과정상의 오류와 문제점을 최소화 할 수 있는 방안을 제시하였다.
- 이에 본 연구는 분당·일산 등의 1기 신도시와 동탄·위례 등의 2기 신도시에 적용된 상업용지 수요추정기법을 조사 분석하여 유형별 특성과 적용상의 오류 및 한계를 도출하고 상업용지 규모산정의 합리적 개선과 추정기법의 실무 적용성 및 활용성을 높이기 위한 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다.
제안 방법
- 2) 이를 위해 각 신도시별로 토지이용현황 및 상업용지 수요추정 과정을 확인할 수 있는 개발계획보고서 또는 수요예측 및 마케팅조사 자료를 수집 분석하였다.
- 김포한강, 판교, 위례, 동탄1 등이 대표적인 사례로, 상업시설 이용가능 인구 또는 당해지역의 경제활동인구를 고려한 업종별 종사자 수를 추정한 뒤, 인구·종사자수 1인당 소요시설면적을 추정하여 상업용지 면적을 산출 추정하는 단계로 수요를 추정하였다.
- 우선 1·2기 신도시 사례별로 적용된 수요추정기법의 특징과 수요추정절차를 기법별·시기별로 비교하여 수요추정기법의 특징과 조합방식의 변화흐름을 분석하였다. 다음으로 동일하거나 유사한 수요추정기법이 적용된 사례를 비교하여 수요추정과정의 차이점을 살펴보고 사용된 지표와 추정결과의 보정 등에 관한 객관적 판단근거를 제시하고 있는지를 분석하였다. 이상의 분석결과와 전문가 의견수렴3)을 거쳐 상업용지 수요추정 업무 수행 시 오류를 최소화하고 추정결과에 대한 객관성을 확보할 수 있는 개선 방안을 제시하였다.
- 다음으로 소비지출항목 즉, 상업시설의 유형을 소매시설과 서비스시설로 구분하였는데 소매시설은 다시 저몰입도 일상용품, 고몰입도 일상용품, 저몰입도 선매전문용품, 고몰입도 선매전문용품으로 구분하여 상권별·업종별 소비지출액 및 소비점유액을 추정하였다.
- 최막중과 박영규(1999)는 분당의 상업용지 미매각 현상과 과잉공급 논란에 대해 다변량 분석에 의한 사후평가 결과 개별 상업용지의 매각확률이 상업시설의 총량 규모에 반비례하여 감소함을 통계적으로 검증하고 미매각이 과잉공급에 기인하였음을 밝혀냈다. 또한 토지이용계획상의 상업용지 면적이 당초 상업용지 수요예측치의 3배 수준에 해당하며 이에 대한 원인을 토지이용계획 수립과정에서의 오류, 용적률의 증가, 비-상업용지의 상업기능화로 제시하였다. 이형주(2008)는 택지개발지구의 상업용지 계획현황 조사를 통해, 각 지구간의 상업용지 규모 편차가 크며 시행주체별로 상업용지의 배치 및 규모가 상이함을 주장하였다.
- 분당의 경우 상권구매력에 의한 수요추정을 위해 분당을 1차 상권으로 설정한 뒤 경쟁상권인 2차 상권(성남, 용인·광주 일부), 3차 상권(과천, 의왕, 서울 서초·강남·강동·송파)을 분석하여 계획대상지내 상권별 계획인구와 소득수준을 추정하였다.
- 대표적인 적용사례로는 2기 신도시의 아산배방, 위례, 오산세교 사례를 들 수 있다. 아산배방과 위례는 선행연구결과에서 제시된 1인당 상업용지, 개발면적과 주거용지 대비 상업용지 비율을 적용하여 상업용지를 추정하였다. 그러나 일반적 계획기준 및 선행연구결과의 적용 시 해당 계획대상지의 개발목적, 입지 및 지역적 여건, 광역차원의 상업기능 위계 등의 변수를 충분히 반영하지 못하고 있는 한계가 있다.
- 이에 단위면적당 매출액을 곱하고 건물 내 서비스면적(공용면적)을 추가로 반영하여 소매시설 매장면적을 산출하였다. 여기에 안산시 등의 유사지역에서의 소매시설과 서비스시설 면적을 조사한 뒤, 중간수준에 해당하는 과천시의 면적비례를 적용하여 서비스시설의 매장면적을 산출하였다. 이상의 과정을 통해 계획대상지에 필요한 상업시설의 총 연상면적은 소매시설 129,937평에 서비스시설 378,117평을 더해 508,054평(1,676,578m2)으로 추정하고, 최종적으로 상업용지의 용적률을 200%와 300%로 가정하여 필요한 상업용지 면적을 836,000m2와 559,000m2로 추정하여 제시하였다.
- 우선 1·2기 신도시 사례별로 적용된 수요추정기법의 특징과 수요추정절차를 기법별·시기별로 비교하여 수요추정기법의 특징과 조합방식의 변화흐름을 분석하였다.
- 따라서 비례법을 적용할 때는 동일한 성격과 위계를 가진 신도시급의 도시를 비교대상으로 선정하되, 부득이하게 기존 도시와 비교할 경우에는 상업지역 등의 면적 비교를 지양하고 상업시설 총연면적 등의 직접적인 지표를 비교하는 방식으로 개선할 필요가 있다. 이를 위해서는 인구, 입지, 모도시와의 관계, 광역상권 특성 등을 종합적으로 고려하여 유사한 도시특성을 가진 신도시를 비교대상으로 선정하도록 한다. 또한 사례도시의 특성을 충분히 파악하여 상업지역 추정결과에 대한 오류 가능성을 검토하여 계획적 시사점을 파악할 필요가 있으며, 비교결과에 대한 자의적 해석과 정성적 보정을 지양하여 해석 결과에 대한 신뢰도를 향상시킬 필요가 있다.
- 다음으로 동일하거나 유사한 수요추정기법이 적용된 사례를 비교하여 수요추정과정의 차이점을 살펴보고 사용된 지표와 추정결과의 보정 등에 관한 객관적 판단근거를 제시하고 있는지를 분석하였다. 이상의 분석결과와 전문가 의견수렴3)을 거쳐 상업용지 수요추정 업무 수행 시 오류를 최소화하고 추정결과에 대한 객관성을 확보할 수 있는 개선 방안을 제시하였다.
- 다음으로 소비지출항목 즉, 상업시설의 유형을 소매시설과 서비스시설로 구분하였는데 소매시설은 다시 저몰입도 일상용품, 고몰입도 일상용품, 저몰입도 선매전문용품, 고몰입도 선매전문용품으로 구분하여 상권별·업종별 소비지출액 및 소비점유액을 추정하였다. 이에 단위면적당 매출액을 곱하고 건물 내 서비스면적(공용면적)을 추가로 반영하여 소매시설 매장면적을 산출하였다. 여기에 안산시 등의 유사지역에서의 소매시설과 서비스시설 면적을 조사한 뒤, 중간수준에 해당하는 과천시의 면적비례를 적용하여 서비스시설의 매장면적을 산출하였다.
대상 데이터
- 비교유추법에 의한 수요추정은 선행된 신도시 사례가 부재한 관계로 유사한 인구규모를 가진 수원시 등 8개 기존 도시를 비교하였다. 검토과정에서 기존도시와 달리 신도시의 경우 집약적 토지이용이 가능하다는 점에서 상업용지 비율이 높은 수원시와 의정부시를 제외하였고, 최저수준인 안양시보다는 높고 평균면적보다는 낮은 2.
- 사례분석 범위는 1980년대 말 수도권의 주택공급확대를 위해 정부가 추진한 분당·일산·평촌·산본·중동 등 5개의 1기 신도시와 2000년대 들어 시작된 동탄(1), 판교 등 9개의 2기 신도시를 대상으로 하였다.
성능/효과
- 1·2기 신도시 계획사례에 적용된 수요추정기법을 조사한 결과 1기 신도시의 경우 상권구매력, 비교유추법 위주로, 2기 신도시의 경우 이외에 선행연구 등에서 제시된 상업용지 원단위 및 관련 계획기준을 추가적으로 활용하고 있음을 알 수 있었다.
- 1·2기 신도시 사례에 적용된 상업용지 수요추정기법의 일반적 적용실태를 분석한 결과 1·2기 신도시의 경우 하나 이상의 수요추정기법을 활용하고 있으나 이론적 모형보다는 실무적 적용성이 높은 일부 추정기법만이 주로 활용되고 있는 것으로 나타났다.
- 1·2기 신도시 사례조사 결과 비교유추법 등의 수요추정기법이 사용되었으며 대부분의 사례에서 2개 이상의 수요추정기법이 단계별 또는 복합적으로 적용되고 있음을 확인할 수 있다.
- 14) 상권구매력과 비교유추법을 조합한 유형1은 세부적으로는 분당, 일산, 산본의 사례와 평촌, 중동의 사례로 구분할 수 있는데 상권구매력에 의해 판매시설 연면적을 추정하고 있는 점은 동일하나, 서비스시설면적, 업무시설면적의 추정방식은 다소 차이가 있다. 분당, 일산, 산본의 경우 서비스시설면적에 대해서는 단순히 유사사례의 서비스시설 면적비율을 정성적으로 판단하여 추가하였고, 비교유추법은 1인당 상업용지 원단위를 산출하는 목적으로 활용하고 있다.
- 2기 신도시 중 LH가 공급 착수한 아산배방1·2, 위례, 대전도안, 김포한강, 동탄1, 인천검단의 7개 지구의 상업·업무용 지율을 관련 지침상의 계획기준과 비교한 결과, 평균 5.4%로 2기 신도시 평균 4.7%보다 다소 높은 편으로 나타났다.
- 2기 신도시는 1기 신도시 대비 공원녹지 비율이 12% 증가한 관계로 주택용지 등 다른 토지용도 비율은 감소하였으나 상대적으로 상업·업무용지의 감소폭이 2.2%로 가장 적은 것으로 나타났다.
- 대표적으로 1기 신도시의 경우 기존도시를 비교대상으로 설정하는 과정에서 다양한 검토가 필요하다고 스스로 제시하고 있음에도 불구하고 실제로는 인구규모 하나만 고려하는 오류를 범하고 있다. 2기 신도시의 경우 또한 1기 신도시 또는 해외 신도시의 계획기준을 단순 비교한 경우가 일반적이며, 기존 사례와 비교시 상업용지와 상업지역을 직접 비교하거나 비교기준을 명확히 밝히지 않는 경우도 있음을 확인할 수 있었다.
- 다만 아산배방의 경우 수도권 업무기능 분산수용 및 공공업무시설 확보를 목적으로, 도안의 경우 대전의 부도심기능 유치를 위해 상대적으로 상업·업무용지 비율이 높은 것으로 나타났다.
- 다섯째, 상업용지 추정결과에 대한 자의적 해석이 빈번한 점이다. 특히 2기 신도시의 경우 추정결과에 대해 과다(소)추정 가능성, 지역특성, 분양성 등을 고려하여 추정결과를 보정하는 경향이 많아진 반면 보정에 대한 명확한 논리적 근거 제시는 상대적으로 부족한 상태이다.
- 둘째, 상업용지의 입지와 위계 등을 고려한 세부적인 수요추정 노력이 다소 미흡하다는 점이다. 관점에 따라서는 추정 기법에 따른 한계로도 볼 수 있으나 분당과 평촌의 사례에서 보듯이 상권구매력이라는 동일한 추정기법을 사용한 경우라도 단순히 업종별 수요를 추정하는 것 보다는 업종과 상업용지의 위계 등을 복합적으로 고려하여 세분화된 수요를 추정하는 것이 바람직함을 알 수 있다.
- 사례조사 결과 수요추정 과정에서 비교사례, 원단위 등 계획지표 등의 관행적 적용 또는 오류, 추정결과의 정성적 보정 등으로 수요추정결과에 대한 신뢰도가 저하되고 검증이 불가능한 문제를 확인할 수 있었다.
- 셋째, 비교기준이 모호하거나 잘못된 비교군을 설정한 경우가 빈번하다는 점이다. 대표적으로 1기 신도시의 경우 기존도시를 비교대상으로 설정하는 과정에서 다양한 검토가 필요하다고 스스로 제시하고 있음에도 불구하고 실제로는 인구규모 하나만 고려하는 오류를 범하고 있다.
- 둘째, 비례법의 경우 비교군의 오류 또는 관련 지표의 일률적 적용, 적산법의 경우 상권범위, 상권흡수율 설정시 임의적 개입으로 인한 추정 오류 의 발생 가능성이 있다. 셋째, 추정결과에 대한 자의적 보정 사례가 빈번하여 신뢰도가 저하될 가능성이 있다.
- 이상의 과정을 통해 계획대상지에 필요한 상업시설의 총 연상면적은 소매시설 129,937평에 서비스시설 378,117평을 더해 508,054평(1,676,578m2)으로 추정하고, 최종적으로 상업용지의 용적률을 200%와 300%로 가정하여 필요한 상업용지 면적을 836,000m2와 559,000m2로 추정하여 제시하였다.
- 이상의 도시규모별, 이용인구, 종사자 원단위법은 통계자료를 활용한 수요추정으로 신뢰도를 높일 수 있는 장점이 있어 상권구매력, 비교유추법과 함께 실무적으로 활용도가 높다. 반면 도시조성 목적, 입지여건 등을 차별화하기 어려우며, 이용인구와 업종별 종자사수의 과다추정 또는 임의적 판단으로 추정결과의 신뢰가 저하될 수 있는 한계가 있다.
- 5m2/인 내외를 적정수준5)으로 판단하여 예상인구(계획인구) 396,000인 기준 990,000m2, 실제거주예상인구(상주인구) 410,000인 기준 1,025,000m2가 소요될 것으로 추정하였다. 이상의 상권구매력과 비교유추법에 의한 수요추정결과, 최종적인 수요추정은 상권구매력과 비교유추법에 의에 의해 추정된 각각의 최대값의 범위인 840,000～1,025,000m2으로 용지계획을 조정할 것을 권고하였다.
- 이상의 선행연구 결과와 같이 상업용지의 과다추정 또는 오류는 상업용지의 미매각의 주요 원인이며, 수요추정을 위한 도시특성과 다양한 변수들에 대한 검토가 필요함을 확인할 수 있다. 반면 선행연구에서는 수요추정기법의 오류 또는 개선의 필요성은 제기하고 있으나, 신도시 등의 사례에서 활용된 추정기법 특성 및 추정과정에 대한 세부적인 분석이 다소 미흡한 한계가 있다.
- 첫째, 상업용지와 업무용지에 대한 명확한 구분과 수요추 정이 이루어지지 못하고 있는 점이다. 이와 같은 문제는 특히 1기 신도시 사례에서 빈번히 나타나고 있는데, 상대적으로 2기 신도시 사례에서는 업무용지의 수요를 별도로 추정하거나 수요를 명확히 하고 있어 상당 부분 개선되고 있는 것으로 볼 수 있다.
- 첫째, 상업용지의 입지·위계를 고려한 세분화된 수요추정과 복합개발과 같은 토지이용의 변화에 대한 고려가 미흡한 것으로 나타났다.
후속연구
- 본 연구는 1·2기 신도시에 적용된 상업용지 수요추정기법의 특징과 적용례를 체계적으로 정리하고, 주요 수요추정기법의 특징과 추정절차를 분석하여 실무자들이 유사한 후속 계획 수립 시 수요추정기법을 합리적으로 선택하고 추정과정상의 오류와 문제점을 최소화 할 수 있는 방안을 제시하였다. 그러나 기존의 수요추정기법의 일반적 특징과 절차상의 오류를 검증하고 이에 대한 개선방안을 제시하였다는 점에서 의미가 있으나, 사례별 수요추정결과 및 적용된 원단위의 적정성 등에 대한 실증적 분석을 통해 검증하고 대안을 제시하는 데는 미흡한 한계가 있다. 따라서 대안적 수요추정기법을 적용한 기존 추정결과와의 편차 분석, 분양률과 공가율 등의 시계열적 관측을 통한 분석을 보완할 필요가 있다.
- 그러나 기존의 수요추정기법의 일반적 특징과 절차상의 오류를 검증하고 이에 대한 개선방안을 제시하였다는 점에서 의미가 있으나, 사례별 수요추정결과 및 적용된 원단위의 적정성 등에 대한 실증적 분석을 통해 검증하고 대안을 제시하는 데는 미흡한 한계가 있다. 따라서 대안적 수요추정기법을 적용한 기존 추정결과와의 편차 분석, 분양률과 공가율 등의 시계열적 관측을 통한 분석을 보완할 필요가 있다. 또한 업무시설, 오피스텔, 주상복합 등의 비상업시설 및 주거시설이 점유하는 수준 등을 고려한 분석이 보완될 필요가 있다.
- 비례법은 계획대상지의 조성목적, 입지조건, 규모 및 인구 등의 특징이 유사하지 않은 비교대상군 설정으로 인한 추정 결과의 오류 가능성이 크며, 일반적 계획기준 또는 선행연구 결과의 적용시 계획대상지의 계획수준을 높게 설정할 경우에도 과다 추정될 가능성이 있다. 따라서 비례법을 적용할 때는 동일한 성격과 위계를 가진 신도시급의 도시를 비교대상으로 선정하되, 부득이하게 기존 도시와 비교할 경우에는 상업지역 등의 면적 비교를 지양하고 상업시설 총연면적 등의 직접적인 지표를 비교하는 방식으로 개선할 필요가 있다. 이를 위해서는 인구, 입지, 모도시와의 관계, 광역상권 특성 등을 종합적으로 고려하여 유사한 도시특성을 가진 신도시를 비교대상으로 선정하도록 한다.
- 특히 신도시와 같은 대규모 개발사업의 경우 사업의 목적, 규모, 입지여건 등이 상이하고 상권특성, 정책적 고려 등의 다양한 변수들이 존재해 상업용지의 적정규모를 추정하거나 이를 검증하는 것이 쉽지 않은 것이 현실이다. 따라서 상업용지 적정규모 산정이라는 문제 해결에 앞서, 기존 국내 신도시에 적용된 상업용지 수요추정기법의 특징과 추정과정의 문제점을 분석하여 논리적 오류를 최소화하고 추정결과에 대한 합리적인 판단과 활용을 위한 개선방안을 우선 모색할 필요가 있다.
- 이를 위해서는 인구, 입지, 모도시와의 관계, 광역상권 특성 등을 종합적으로 고려하여 유사한 도시특성을 가진 신도시를 비교대상으로 선정하도록 한다. 또한 사례도시의 특성을 충분히 파악하여 상업지역 추정결과에 대한 오류 가능성을 검토하여 계획적 시사점을 파악할 필요가 있으며, 비교결과에 대한 자의적 해석과 정성적 보정을 지양하여 해석 결과에 대한 신뢰도를 향상시킬 필요가 있다. 다만, 불가피하게 보정이 필요한 경우 비교 대상 중 과다·과소한 용지배분 사례의 제척 또는 산출결과의 구체적 보정 기준을 제시할 필요가 있다.
- 따라서 대안적 수요추정기법을 적용한 기존 추정결과와의 편차 분석, 분양률과 공가율 등의 시계열적 관측을 통한 분석을 보완할 필요가 있다. 또한 업무시설, 오피스텔, 주상복합 등의 비상업시설 및 주거시설이 점유하는 수준 등을 고려한 분석이 보완될 필요가 있다. 이를 통해 수요추정과정에서 사용된 원단위 등을 검증 개선하고, 도시규모와 입지특성 등을 고려한 수요추정결과의 해석 및 조정방안을 보다 구체화할 수 있다면 향후 추진될 신도시 상업용지의 합리적 수요추정을 위한 자료로서 활용될 수 있을 것이다.
- 다음으로 적산법 계열의 추정기법은 상권범위, 상권흡수율 등의 과도한 추정이나 자의적 보정을 지양하고, 관련 변수들에 대한 검토와 검증을 통해 신뢰도를 향상시킬 필요가 있다. 또한 통계자료의 활용 및 해석을 통해 지역적 특성을 반영하되 보정근거에 대한 객관적 판단근거를 함께 제시하여 추정 결과의 수정 및 보완 시 활용토록 할 필요가 있다.
- 또한 업무시설, 오피스텔, 주상복합 등의 비상업시설 및 주거시설이 점유하는 수준 등을 고려한 분석이 보완될 필요가 있다. 이를 통해 수요추정과정에서 사용된 원단위 등을 검증 개선하고, 도시규모와 입지특성 등을 고려한 수요추정결과의 해석 및 조정방안을 보다 구체화할 수 있다면 향후 추진될 신도시 상업용지의 합리적 수요추정을 위한 자료로서 활용될 수 있을 것이다.
- 또한 최근의 글로벌 경제·재정위기의 여파로 인한 부동산시장의 침체 및 수급상황의 급변으로 인해 적어도 단기적으로는 2기 신도시의 상업용지 분양여건이 다소 악화될 가능성이 있어 과거 1기 신도시개발 당시 불거진 상업용지 과잉공급 논란이 재연될 가능성도 있다. 이와 같이 상업용지 수요추정결과의 파급이 크고 사업여건 또한 불확실성이 큰 점을 감안할 때, 향후 개발될 신도시에서의 상업용지 수요에 대한 합리적 추정을 위해서는 무엇보다 기존 상업용지 수요추정의 문제점을 분석하고 합리적 개선방향을 모색할 필요가 있다.
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