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문제 정의
- 본고는 더반 총회의 주요 협상쟁점과 주요 합의사항을 평가한 후, 향후 국제기후체제에 미치는 영향과 우리나라 기후변화대응정책에 미치는 시사점을 살펴보고자 한다.
- 향후 협상 방향과 국제 기후체제의 설립이 우리나라의 기후변화대응정책에 미칠 시사점에 관해 논하고자 한다.
제안 방법
- 6) 또한 각국의 감축목표는 총회 차원에서 합의된 수치가 아닌 각 국가가 일방적으로 선언한 목표를 자발적으로 발표하고 후에 이행수준을 검토하는 ‘pledge and review’ 방식을 사실상 도입하였다.
- 동 합의문은 외관상 두 트랙이 통합된 일원화된 문서의 형식을 취했다. 다만 감축 분야의 이원화 체제를 주장하였던 개도국의 입장이 관철되어 부속서 I국가는 정량화된 국가 감축목표(quantified economy‐wide emissions targets)를, 비부속서 I국가는 감축행동(mitigation actions)를 각각 부록 I(Appendix I), 부록 II(Appendix II)에 기재하도록 하였다.6) 또한 각국의 감축목표는 총회 차원에서 합의된 수치가 아닌 각 국가가 일방적으로 선언한 목표를 자발적으로 발표하고 후에 이행수준을 검토하는 ‘pledge and review’ 방식을 사실상 도입하였다.
- 더반회의 직전 10월 파나마에서 열린 실무 협상회의에서 EU는 타협안으로 교토의 정서 2차 공약기간(2013~2020년) 설정을 지지하며, 그 조건으로 2020년 이후에는 선진국뿐 아니라 주요 배출국도 의무감축체제에 참여하는 단일의정서 체제의 채택을 주장 하였다. 단일의정서 채택을 위해 더반회의에서 새 의정서 채택 협상 출범에 필요한 협상완료 시기, 새 의정서 채택 시기, 의정서 기본 요소를 결정할 위임서(Mandate)를 채택할 것을 제안하였다.11) 개도국이 가장 중요하게 생각하는 교토의정서의 존속과 선진국이 가장 중요하게 생각하는 전지구적인 참여가 보장되는 일원화된 기후체제를 모두 전제하는 EU의 제안은 여러 국가에게 매력적인 제안이었으며, 특히 개도국 중에서도 강력한 범지구적 기후체제 도입을 원하는 군소도서국과 최빈개도국이 동조하면서 EU의 타결안은 더반회의의 뜨거운 이슈로 등장하게 되었다.
성능/효과
- 이는 선진국이 지속적으로 제기한 일부 개도국의 감축의무 참여의 가능성을 연 획기적인 변화였다. 둘째, 발리행동계획 결정문에서 각각 선진국의 감축과 개도국의 감축 내용을 포함하는 제1(b)(i)항과 제1(b)(ii)항2)의 내용과 단어선택이 상당히 유사하여 일부 선진국에만 감축의무를 부과한 기존 교토의정서와 비교하여 선진국과 개도국의 감축 분야의 차별성을 좁혔다. 셋째, 개도국에는 명목상의 감축 노력을 촉구했던 기존의 협약과 교토의정서와는 달리 제1b(ii)항에서 국가별 상황에 따른 개도국의 감축 행동(Nationally Appropriate Mitigation Action, NAMA) 의무를 명시했다는 점에서 발리행동계획은 선진국의 주장이 반영된 결과였다.
- 단일의정서 채택을 위해 더반회의에서 새 의정서 채택 협상 출범에 필요한 협상완료 시기, 새 의정서 채택 시기, 의정서 기본 요소를 결정할 위임서(Mandate)를 채택할 것을 제안하였다.11) 개도국이 가장 중요하게 생각하는 교토의정서의 존속과 선진국이 가장 중요하게 생각하는 전지구적인 참여가 보장되는 일원화된 기후체제를 모두 전제하는 EU의 제안은 여러 국가에게 매력적인 제안이었으며, 특히 개도국 중에서도 강력한 범지구적 기후체제 도입을 원하는 군소도서국과 최빈개도국이 동조하면서 EU의 타결안은 더반회의의 뜨거운 이슈로 등장하게 되었다.
- 3) 대체로 선진국은 포스트 2012 기후체제가 두 협상 트랙이 통합·연계되어 교토의정서를 대체하는 새로운 국제법, 혹은 단일한 법적 문서(one single legal instrument)로 합의되는 것을 선호한 반면, 대부분 개도국은 선진국에만 감축의무를 부과하는 현행 국제법인 교토의정서를 존속시키고, 개도국의 온실가스 감축은 별도의 구속력 없이 자발적인 노력으로 진행하는 이원화된 체제를 선호하였다.
- EU 주장에 따르면 공개적으로 교토의정서 제2차 공약 기간의 불참을 선언한 캐나다, 일본, 러시아의 탈퇴로 2차 공약기간에 참여하는 국가들의 세계 온실가스 비중은 약 15%이하로 떨어졌다.34) 이는 2020년 이후 새로운 국제체제로 출범하기 전까지 교토의정서에 의해 규제되는 온실가스가 세계 15%도 안 된다는 것을 의미한다. 최근 SEI(Stockhom Environment Institute)의 연구에 따르면, 칸쿤 회의에서 발표한 각국의 감축목표수치를 분석한 결과, 선진국(부속서 I 국가)의 감축 총량보다 오히려 개도국(비부속서 I 국가)의 감축 총량이 더 크다는 결과가 발표되었다.
- 최근 SEI(Stockhom Environment Institute)의 연구에 따르면, 칸쿤 회의에서 발표한 각국의 감축목표수치를 분석한 결과, 선진국(부속서 I 국가)의 감축 총량보다 오히려 개도국(비부속서 I 국가)의 감축 총량이 더 크다는 결과가 발표되었다.35) 선진국(부속서 I 국가)은 역사적 책임(75% 이상의 책임)과 경제적 능력(세계경제의 3/4을 차지)이 있으며 실질적인 온실가스 소비 주체(전 세계 온실가스 소비량 60% 차지)임을 감안할 때 보다 적극적인 감축 노력으로 개도국을 이끌어야 한다는 것이다.36) 따라서 2차 공약기간 불참 등 일부 선진국들이 보이고 있는 소극적 행동은 협상 진전에 커다란 장애요인으로 작용하고 있다.
- 7) 칸쿤 합의문은 코펜하겐 합의문의 내용을 상당부분 포함하고 있어 정치적 타결안 수준의 문서에 총회 결정문이라는 유엔 공식문서의 법적 성격을 갖추게 한 것으로 평가할 수 있다. 또한 외관상 이원화된 체제를 유지하여 선진국과 개도국의 주장을 절충한 합리적인 것으로 평가할 수 있다.
- 다만 엄밀한 의미에서 당사국총회 결정문은 국제법상 해당 당사국에서 법적 구속력을 미치지 않는 문서로 여겨지는바, 향후 기후체제가 선진국과 개도국 간의 차이가 유지되는 이원화 체제로 지속될 것인지에 대해 단정할 수는 없었다.8) 또한 칸쿤 합의문은 향후 기후변화협상이 궁극적으로 구속력 있는 법적 의무를 도출할 수 있을 것인지, 교토의정서는 연장될 것인지에 관해서 함묵하고 있어 향후 포스트 2012 기후체제의 법적 성격에 관해 구체적인 시그널을 보여주지 않았다.9)
- 동시에 더반회의는 기후변화 협상의 근본적인 어려움과 새로운 기후체제 태동까지 해결해야 할 숙제가 아직 많다는 것을 보여주었다.
- 마지막으로 세계경제 상황, 특히 유럽의 경제위기 배경에서도 코펜하겐과 칸쿤에서 합의되었던 단기 및 중장기 재정 기금 형성에 대한 합의가 재확인되었으며, 기금 운영을 위한 기초적인 가이드라인이 합의되었다는 점 또한 긍정적으로 평가할 수 있다. 선진국의 개도국 재정 지원은 현재 기후변화 협상에서 고착된 선․개도국 간의 불신과 대립의 악순환을 끊을 수 있는 가장 중요한 이슈라는 점에서 향후 새로운 협약 도출 실현 가능성을 좌우한다고 해도 과언이 아니다.
- 한편 일본은 최근 원전사고 이후 원자력 이용을 줄이고 화석에너지로 대체하는 에너지 비상사태를 겪고 있다. 이상의 4개국 모두가 2020년 새로운 기후체제 출범에 합의했다는 점은 중장기적 관점에서 기후변화대응을 위한 새로운 국제공조 필요성에 모두 공감하고 있다는 것을 뜻한다. 또한 교토의정서 상의 의무감축 여부를 떠나 많은 국가가 온실가스 감축 및 새로운 대체에너지 개발에 고민하고 있는 것이 현실이다.
- 첫째, 현재까지 발표된 각국의 감축 서약(pledges)과 과학적으로 요구되는 산업화 혁명 이전 대비 지구온난화 수준을 섭씨 2도 이하로 동결하는 목표 간의 큰 격차가 있다는 것을 인정하고 더반 플랫폼 결정문을 통해 전 세계적인 감축 의욕 상향에 합의했다는 점은 의미 있는 진전이다. 이를 위해 당사국들과 관련 국제기구, NGO 등은 2012년 2월 28일까지 감축목표를 상향할 수 있는 방법에 관한 제안을 사무국에 제출하고, 2012년 상반기 개시되는 새로운 협상 트랙에서 감축 목표 상향을 위한 워크샵을 개최하기로 합의하였다.
후속연구
- 또한 교토의정서 연장을 위한 개정이 2012년 총회에서 채택되더라도 개정안이 발효되기까지 상당한 시간이 소요될 것으로 예상되기 때문에 1차와 2차 공약기간 사이에 법적 공백이 불가피해졌다. 교토의정서가 체결되고 각 회원국의 국내 비준을 통해 발효되기까지 근 8년의 시기가 소요되었다는 점을 생각할 때, 향후 빠른 시기 내에 공백을 해소할 수 있는 획기적인 정치적 합의가 이루어지지 않는다면 개정의 효과가 길게는 2차 공약기간이 끝날 시점까지 미루어질 수 도 있을 것으로 우려된다.
- 39) 코펜하겐에서 마지막 협상을 주도했던 미국 오마바 대통령의 입지에 밀려 기후변화 리더로서 자존심에 상처를 입은 EU는 2년 후 더반회의에서 협상 타결의 견인차 역할을 하였으며, 미국, 일본, 캐나다 등 국제공조에 소극적인 여타 선진국들과 비교해 책임감 있는 선진국 리더십을 발휘했다. 이처럼 다변화하는 협상 구도가 향후 어떻게 발전되어갈 것인지 면밀히 살펴볼 필요가 있을 것이다.
- 개도국은 재정 지원 없이 참여의사가 없으며, 선진국은 막대한 비용을 자국의 세금으로만 충당할 수 없으며 다양한 국제 탄소 시장을 통해 민간자원을 흡수하고자 한다. 향후 기후체제에서 핵심 협상쟁점이 될 재정과 탄소시장에 대해 우리나라의 역할을 고민해야 한다.
- 현 국제법의 유지 및 새로운 국제법의 탄생은 개별국의 정책 결정자들과 투자자들에게 향후 정책 방향에 대한 분명한 시그널을 제공함으로써 장기적인 R&D 투자와 글로벌 탄소시장 확산에 긍정적인 영향을 끼칠 것으로 기대된다.
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