이 논문은 지난 10여 년간 우리나라가 채택한 산업클러스터 정책의 평가에 기초하여, 이 정책이 창조경제 실현을 목표로 하는 시대에서도 유효한 정책이 될 수 있을 것인지를 검토하고 향후 정책방향을 제시하기 위한 목적으로 작성되었다. 그동안의 산업클러스터 정책은 산 학 연 네트워킹의 개선과 혁신기반의 강화로 생산성 증가에 기여했지만, 정부 주도의 인위적 클러스터 만들기 정책으로 인해 개방적이고 유연한 클러스터의 발전이 이루어지지 못한 문제가 있었다. 산업클러스터는 창의성에 의한 혁신 유발과 가치창출이라는 창조경제의 선순환에 기여할 것으로 보았다. 그 효과를 극대화하기 위한 향후 정책방향으로서 지리적 집중과 상호 연계라는 클러스터의 본질에 충실할 것, 창조성이 보장되는 클러스터를 만들 것, 국지적-세계적 전략을 결합한 다중 스케일의 산업클러스터를 지향할 것, 지역정책과 산업정책 부문 간의 정합성을 확보할 것 등이 제안된다.
이 논문은 지난 10여 년간 우리나라가 채택한 산업클러스터 정책의 평가에 기초하여, 이 정책이 창조경제 실현을 목표로 하는 시대에서도 유효한 정책이 될 수 있을 것인지를 검토하고 향후 정책방향을 제시하기 위한 목적으로 작성되었다. 그동안의 산업클러스터 정책은 산 학 연 네트워킹의 개선과 혁신기반의 강화로 생산성 증가에 기여했지만, 정부 주도의 인위적 클러스터 만들기 정책으로 인해 개방적이고 유연한 클러스터의 발전이 이루어지지 못한 문제가 있었다. 산업클러스터는 창의성에 의한 혁신 유발과 가치창출이라는 창조경제의 선순환에 기여할 것으로 보았다. 그 효과를 극대화하기 위한 향후 정책방향으로서 지리적 집중과 상호 연계라는 클러스터의 본질에 충실할 것, 창조성이 보장되는 클러스터를 만들 것, 국지적-세계적 전략을 결합한 다중 스케일의 산업클러스터를 지향할 것, 지역정책과 산업정책 부문 간의 정합성을 확보할 것 등이 제안된다.
This study aims to evaluate the industrial cluster policy implemented in Korea during the last decade or so, examine whether it can still be a valid policy measure in the creative economy regime, and propose policy directions for the future. It is evaluated that the cluster policy has contributed to...
This study aims to evaluate the industrial cluster policy implemented in Korea during the last decade or so, examine whether it can still be a valid policy measure in the creative economy regime, and propose policy directions for the future. It is evaluated that the cluster policy has contributed to increasing productivity by improving networks between companies, universities and research centers and thus strengthening innovation infrastructure. The policy, however, by its characteristics of government-domination, failed to develop open-ended and flexible spontaneous clusters. Industrial clusters have the capability to contribute to the virtuous circle of creative economy by enhancing creativity and innovativeness, and subsequently by increasing value-added. In order to maximize these positive effects, a few suggestions are made, including being faithful to the very nature of clusters, e.g. geographical proximity and connectedness, intending clusters with creativity well maintained, orienting toward multi-scalar clusters with a mixture of local and global perspectives, and matching regional and industrial policies with regards to clusters.
This study aims to evaluate the industrial cluster policy implemented in Korea during the last decade or so, examine whether it can still be a valid policy measure in the creative economy regime, and propose policy directions for the future. It is evaluated that the cluster policy has contributed to increasing productivity by improving networks between companies, universities and research centers and thus strengthening innovation infrastructure. The policy, however, by its characteristics of government-domination, failed to develop open-ended and flexible spontaneous clusters. Industrial clusters have the capability to contribute to the virtuous circle of creative economy by enhancing creativity and innovativeness, and subsequently by increasing value-added. In order to maximize these positive effects, a few suggestions are made, including being faithful to the very nature of clusters, e.g. geographical proximity and connectedness, intending clusters with creativity well maintained, orienting toward multi-scalar clusters with a mixture of local and global perspectives, and matching regional and industrial policies with regards to clusters.
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문제 정의
이러한 맥락에서 이 논문에서는 지난 10여 년간 우리나라가 채택한 산업클러스터 정책을 평가하고, 이 정책이 ‘창조경제’를 핵심 기조로 하는 시대에서도 여전히 유효한 정책이 될 수 있을 것인지를 검토하고자 한다. 아울러 2013년 출범한 정부의 산업정책과 지역정책의 맥락에서 산업클러스터 정책을 어떻게 수행해 가야 하는지를 논의하고자 한다.
여기서는 향후 우리나라 산업클러스터 정책이 지향해야 할 방향을 논의하기에 앞서 이와 관련된 현 정부의 정책 현황을 검토하고자 한다. 이것은 새로운 국정 방향으로 도입된 창조경제의 개념과 수단, 그리고 지역정책, 산업정책에 나타난 산업클러스터 관련 요소들이다.
이 시점에서 ‘창조경제’를 핵심 국정기조로 하는 시대에 산업클러스터가 여전히 유효한 정책이 될 수 있을 것인지를 검토하고 그렇게 되기 위해서는 어떤 방향성을 가져야 하는지를 논의하는 것이 이 논문의 목적이었다.
이 정책은 기존 산업단지에서 대학, 연구기관, 기업이 정보와 지식을 공유하여 혁신을 창출하고 기업의 생산성을 증진하고 경쟁력을 강화하는 것을 기본 방향으로 설정한다. 이를 위해 각 주체들의 혁신역량을 결집하는 개방형 추진체계를 만들고 산·학·연 간에 기술, 지식, 정보를 공유할 수 있는 네트워크 기반을 조성하며, 연구개발 역량을 강화하기 위한 특화센터 설립, 공동 연구개발 활성화 등의 사업을 전개했다.
이러한 개념적인 문제의 해결과 추가적인 논의에 의한 학술적, 정책적 정교화의 필요성을 남겨둔 상태에서 정부가 말하는 창조경제의 내용을 살펴보자. 정부는 창조경제를 “창의적 아이디어가 성장엔진이 되는 경제”로 정의하고 있다7).
이러한 맥락에서 이 논문에서는 지난 10여 년간 우리나라가 채택한 산업클러스터 정책을 평가하고, 이 정책이 ‘창조경제’를 핵심 기조로 하는 시대에서도 여전히 유효한 정책이 될 수 있을 것인지를 검토하고자 한다.
기존에 시행되고 있는 도시첨단산업단지를 확대하고 산·학·연 집적과 복합화가 가능한 도시 첨단복합단지로 개편하는 것도 포함되어 있다. 지식, 문화, 정보통신 등을 중심으로 하는 첨단산업과 연구, 교육시설을 복합적으로 입주하게 하여 양호한 기업환경과 정주여건을 제공하는 것을 목적으로 한다.
산업클러스터 정책은 “클러스터가 출현하고 형성되며 성장할 수 있도록 지원하고 촉진하기 위한 일련의 정책적 조치(Boekholt and Thuriaux, 1999)”로 정의된다. 클러스터 정책은 생산성 개선과 경쟁력 증진을 목적으로 하여, 클러스터의 발전과 업그레이드, 장애 제거, 제약 해소, 비효율성 감소 등을 추진하고자 했다. 산업클러스터를 육성함으로써 고급화, 특화된 요인의 개발, 경제정보의 수집과 배포, 과학기술정책 강화, 외국인직접투자 촉진, 규제 개혁, 수출 촉진 등의 동반효과(Porter, 2000)를 누리고자 했던 것이다.
제안 방법
여섯째, 산업단지 내 입주 기업의 높은 기업 기술 흡수역량으로 정부 연구개발 투자지원을 통한 민간투자 유인효과가 있었다. 일곱째, 테마클러스터 사업을 통해 구축한 기업 간 네트워크를 바탕으로한 공동 기술개발 등을 통해 주력기업과 중소기업 간에 동반성장의 토대를 구축했다. 여덟째, 기업주치의센터와 같은 플랫폼 방식의 현장밀착형 비즈니스 컨설팅서비스를 통해 기업역량을 강화하고 맞춤형 중견기업 성장지원을 가능하게 했다.
클러스터에 참여한 기업들이 자율 기획한 협업형 과제를 ‘묶음형 예산’으로 지원하는 것을 내용으로 한다.
대상 데이터
「문화산업진흥기본법」에 근거하여 첨단문화산업단지 조성계획이 수립되었고, 각 지자체의 신청을 받아 문화산업단지를 지정하게 된다. 2001년 1차로 대전(게임), 부천(만화, 애니메이션), 춘천(애니메이션), 청주(게임, 교육)의 4개 단지, 2차로 광주(캐릭터), 전주(HD 콘텐츠), 경주(가상현실)의 3개 단지가 선정되었다. 이후 2003년 경주가 신청을 철회하고, 2004년 대구(게임, 모바일콘텐츠)와 부산(미디어, 영화콘텐츠)이 합류함으로써 8개의 문화산업단지가 가동되었다.
성능/효과
셋째, 산업단지 내 입주기업의 연구개발 투자를 통한 기술경쟁력이 지속적으로 증가했다. 넷째, 업종, 기술 분야별 70여개 소규모 미니클러스터 구성을 통해 클러스터 특화 및 경쟁력 강화를 위한 혁신기반이 구축되었다. 다섯째, 기업 스스로의 혁신활동 지원을 통해 사업효과를 창출함으로써 클러스터의 자생적 지속가능성을 제고했다.
넷째, 특정 특화산업의 집적을 중시하다보니 산업생산의 가치사슬에 있는 소재, 부품, 서비스 등을 포괄하는 관점이 충분하지 못했다. 각 부문의 연구개발을 유도하기 위한 지원은 많이 있었으나, 소프트웨어, 엔지니어링, 출판, 전문디자인 등의 지식서비스산업이 동반 입지할 수 있는 인센티브는 부족했다.
셋째, 클러스터가 발전하면서 기존 산업에 활기를 불어넣을 뿐 아니라 과학기술과 혁신에 바탕을 둔 새로운 산업을 창출함으로써 성장동력을 창출하고, 여기서 생산되는 미래유망 신제품은 새로운 시장을 목표로 진출할 수 있을 것이다. 넷째, 혁신역량은 대학, 연구소, 기업이 함께 만들어가는 연구환경을 제공하는 클러스터에서 키워져 갈 수 있으며, 이러한 혁신역량은 다시 지역경제를 활성화 시키는 데에 누적적으로 작용할 수 있다.
넷째, 업종, 기술 분야별 70여개 소규모 미니클러스터 구성을 통해 클러스터 특화 및 경쟁력 강화를 위한 혁신기반이 구축되었다. 다섯째, 기업 스스로의 혁신활동 지원을 통해 사업효과를 창출함으로써 클러스터의 자생적 지속가능성을 제고했다. 여섯째, 산업단지 내 입주 기업의 높은 기업 기술 흡수역량으로 정부 연구개발 투자지원을 통한 민간투자 유인효과가 있었다.
대규모 투자의 결과, 산·학·연의 네트워킹이 개선되고 혁신기반이 강화됨에 따라 생산, 수출, 고용, 투자, 생산성, 성장능력 등이 증가했다.
첫째, 전국 948개 산업단지, 7만 3천 개의 입주기업에 대한 전 주기 사업관리지원이 이루어졌다. 둘째, 생산, 수출, 고용이 증대하는 실질 경제효과가 있었다. 셋째, 산업단지 내 입주기업의 연구개발 투자를 통한 기술경쟁력이 지속적으로 증가했다.
둘째, 클러스터 정책을 추진하는 데 있어 정부와 공공부문의 역할이 매우 강했다. 자생적으로 형성되는 클러스터의 성장을 돕고 장애요인을 해결하는 데에 주력하는 클러스터 고유의 특성에 충실한 정책을 뛰어넘어, 공공 부문이 클러스터 주체 간의 네트워킹을 증대시키고 연구개발 기능의 입지를 주도하는 모습으로 진행된 것이다.
둘째, 클러스터는 벤처·중소기업이 활동할 수 있는 국지적인 장소를 제공할 수 있으며, 이들은 넓은 공간에서 글로벌 생산체계와 연결되는 다중 스케일의(multi-scalar) 기반으로 성장할 수 있다.
둘째, 생산, 수출, 고용이 증대하는 실질 경제효과가 있었다. 셋째, 산업단지 내 입주기업의 연구개발 투자를 통한 기술경쟁력이 지속적으로 증가했다. 넷째, 업종, 기술 분야별 70여개 소규모 미니클러스터 구성을 통해 클러스터 특화 및 경쟁력 강화를 위한 혁신기반이 구축되었다.
일곱째, 테마클러스터 사업을 통해 구축한 기업 간 네트워크를 바탕으로한 공동 기술개발 등을 통해 주력기업과 중소기업 간에 동반성장의 토대를 구축했다. 여덟째, 기업주치의센터와 같은 플랫폼 방식의 현장밀착형 비즈니스 컨설팅서비스를 통해 기업역량을 강화하고 맞춤형 중견기업 성장지원을 가능하게 했다.
다섯째, 기업 스스로의 혁신활동 지원을 통해 사업효과를 창출함으로써 클러스터의 자생적 지속가능성을 제고했다. 여섯째, 산업단지 내 입주 기업의 높은 기업 기술 흡수역량으로 정부 연구개발 투자지원을 통한 민간투자 유인효과가 있었다. 일곱째, 테마클러스터 사업을 통해 구축한 기업 간 네트워크를 바탕으로한 공동 기술개발 등을 통해 주력기업과 중소기업 간에 동반성장의 토대를 구축했다.
. 첫째, 전국 948개 산업단지, 7만 3천 개의 입주기업에 대한 전 주기 사업관리지원이 이루어졌다. 둘째, 생산, 수출, 고용이 증대하는 실질 경제효과가 있었다.
첫째, 클러스터 육성을 위해 상당한 투자가 일관되게 이루어져 생산성 증가에 기여했다. 세 가지 중요한 사업, 즉 산업단지의 혁신클러스터화 사업, 문화산업단지 조성, 식품클러스터 건설에 총 1조 5천억 원이 투자되었거나 투자될 예정이다.
후속연구
정책적으로 이를 시도하는 것은 쉽지 않을 것이지만, 각 계층의 인력들에게 자아성취와 자기계발의 동기를 부여하는 노력을 지속해야 할 것이다. 기존 클러스터의 인력을 재교육, 재훈련하는 프로그램을 개발하고 지원하며 우수한 인력이 새롭게 들어올 수 있도록 인력지원센터를 공동으로 운영하는 방안을 도입할 수 있을 것이다. 인력 양성은 기업과 대학이 함께 해야 할 일이기 때문에 상호 교류 프로그램을 개발하는 것이 중요하다.
셋째, 클러스터가 발전하면서 기존 산업에 활기를 불어넣을 뿐 아니라 과학기술과 혁신에 바탕을 둔 새로운 산업을 창출함으로써 성장동력을 창출하고, 여기서 생산되는 미래유망 신제품은 새로운 시장을 목표로 진출할 수 있을 것이다. 넷째, 혁신역량은 대학, 연구소, 기업이 함께 만들어가는 연구환경을 제공하는 클러스터에서 키워져 갈 수 있으며, 이러한 혁신역량은 다시 지역경제를 활성화 시키는 데에 누적적으로 작용할 수 있다.
이 목적을 달성하기 위해 특화된 클러스터의 정보를 공유하고 투자의 인센티브를 제공하며 인프라의 공급을 지원함으로써 클러스터의 크기를 키우는 일, 공동 연구프로젝트 개발, 분리신설기업의 창출, 지식교환 네트워크의 형성 등을 통해 클러스터의 활동주체 간에 협력을 고취하는 일 등을 할 수 있을 것이다. 여기서 OECD(2009, 223-230)가 제안하는 산업클러스터 정책의 기본방향을 살펴보는 것은 의미 있다.
셋째, 창조적 클러스터를 움직이는 원동력이 되는 창조적 인력을 양성하기 위한 시각을 가져야 한다. 정책적으로 이를 시도하는 것은 쉽지 않을 것이지만, 각 계층의 인력들에게 자아성취와 자기계발의 동기를 부여하는 노력을 지속해야 할 것이다. 기존 클러스터의 인력을 재교육, 재훈련하는 프로그램을 개발하고 지원하며 우수한 인력이 새롭게 들어올 수 있도록 인력지원센터를 공동으로 운영하는 방안을 도입할 수 있을 것이다.
문제는 이를 실천하는 구체적인 방법인데, 네 가지 전략에서 산업클러스터 정책이 직접적으로 기여할 수 있는 부분이 있을 것으로 보인다. 첫째, 창의성에 근거한 창업이 쉽게 이루어지는 생태계를 클러스터가 제공할 수 있을 것이다. 지역산업생태계를 클러스터의 발전된 모습으로 보는 시각(김영수, 2012)도 있지만, 연구개발의 토양 가운데 창의적 아이디어에 의해 새로운 기업이 탄생하는 생태계를 제공하는 것은 이상적인 클러스터의 특성이라 하겠다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
산업클러스트가 도입된 지 얼마 되지 않아 클러스터 개념의 혼동에 대한 지적과 정책의 만병통치약이 될 수 없다는 비판적 관점이 생기게 된 이유는 무엇인가?
기업 간 협력과 상호작용을 강화하고 클러스터 내에 있는 기업 공통의 문제 해결을 중심으로 하는 산업클러스터 정책은 유럽, 북미, 아시아 여러 국가의 중앙과 지방 정부에 매력적으로 다가왔고 우리나라도 예외가 아니었다. 그러나 산업클러스터에 관한 다양한 부문의 사례연구에도 불구하고, 이 개념의 정책적 활용에 대해서는 충분한 검증이 없었다. 각 세부 개념을 정책으로 옮기기 위한 구체적 수단이 준비되지 못했고, 정책실행에 대한 사전, 사후 평가의 방법도 정립되지 않았다. 이러한 이유로 정책이 도입된 지 얼마 되지 않아 클러스터 개념의 혼동에 대한 지적과 정책의 만병통치약이 될 수 없다는 비판적 관점(Martin and Sunley, 2003)이 등장하였고, 클러스터 정책의 실패 사례도 보고(남기범, 2004)되었다.
산업클러스터 정책의 시작이 되는 전제는 무엇인가?
산업클러스터 정책은 공공 부문의 개입으로 인해 특정 공간에서 기업 간 협력이 보다 효율적으로 발생하며 긍정적인 시너지효과를 일으킨다는 전제에서 시작한다. 여러 기업이 함께 움직여야 하는 클러스터 고유의 특성에 의해 나타나는 불확실성과 기업 간 외부경제효과를 최대한 활용하지 못하는 시장의 실패를 극복할 수 있는 수단을 정책이 제공해줄 수 있다는 것이다.
지난 10여 년간 우리나라 지역산업정책의 키워드로 무엇이 있었는가?
지난 10여 년간 우리나라 지역산업정책의 키워드는 지역전략산업, 산업클러스터, 지역혁신체계, 광역경제권 선도산업 등이었다. 이 중에서 혁신을 창출하는 산업클러스터는 특정 지역을 지향하여 형성되고 그 지역의 경제발전을 위한 주도적 역할을 할 수 있다는 매력적인 특성으로 인해 산업정책 뿐 아니라 지역정책의 중요한 수단으로 채택되었다.
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