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문제 정의
- 따라서 이 연구에서는 건강도시사업 실시 후 평가를 하였던, 국내외 2개 건강도시의 평가주체, 평가방법, 평가에 대한 피드백 등을 상호비교 함으로써 향후 국내 건강도시의 사업평가 계획 수립을 위해 체계적이고 전략적인 방향 설정을 제시하는데 도움을 주고자 한다.
- 특히, 원주시는 수차례의 담당자와의 인터뷰와 전화 연락을 통해 평가방법과 의문사항에 대해서 파악하였고, 영국 리버풀시는 e-mail을 통해 담당자와 논의하였다. 또한 연구진 간에도 분석내용에 대해 확인하는 절차를 거침으로 정확하고 객관화된 비교 분석 연구를 수행하고자 하였다.
- 본 논의에서는 두 도시의 사업평가방법을 상호 비교한 결과를 바탕으로 효율적이고 효과적인 건강도시 사업 평가를 수행하기 위한 주요한 시사점을 요약하면 다음과 같다.
- 이 연구에서는 한국과 영국의 두 건강도시의 사업 평가체계를 비교하기 위하여 관련 문헌을 입수하여 내용분석을 실시하였다. 자료 분석은 영국의 리버풀시와 한국 원주시의 건강도시 사업 평가 방법을 비교하기 위하여 두 도시의 사업계 획서를 입수하여, 두 건강도시의 개요 및 범위, 사업 종류 등을 비교 분석하였다.
- 다만, 각 도시마다 필요에 따라 프로파일에 포함되는 영역은 매우 다양하다. 질적인 방법은 수치화로는 표현하지 못하는 실제적인 현상을 알아보고 건강도시 사업의 효과성을 측정하는 것이다. 구체적인 방법으로는 인터뷰, 포커스 그룹, 관찰, 사례연구 등이 있다.
제안 방법
- 각 도시의 평가 주체를 보면, 리버풀시는 Liverpool Locale Involvement Network (LINK)의 주도로 사업평가를 실시하였다. LINK는 2008년 제정된 『Government and Public Involvement in Health Act 2007』에 의해 설립된 것으로 영국내 150개가 있으며 리버풀시 LINK는 이 중 하나이다.
- 지표조사는 건강도시지표, 취약성 평가, 사업비, 의료비, 사망원인 등을 분석 하였다. 건강도시 지표는 건강도시 데이터베이스를 구성하는 7개 영역의 건강도시지표에 대한 연도별 분석 및 타 지역과의 비교분석을 통해 건강도시사업 수행에 따른 지표 수준의 변화 정도를 평가하였다. 지역별 취약성 분석은 원주시 건강생활, 보건관련 특성(보건의료자원, 취약계층, 전염병)의 지역 간 건강불평등 정도를 평가하였고, 건강도시 사업의 재원과 사업비 분석, 시민의 연도별 성 및 연령별 진료비 및 급여비 비교, 시민의 사망력 및 사망원인 구조 파악을 통한 사망원인의 7개 영역을 비교 하였다.
- 구체적인 자료 분석 절차는 1차적으로는 연구진이 문헌을 검토한 뒤 사업 및 평가 내용에 대하여 비교하였고, 그 후 각 건강도시사업 계획서 및 평가보고서를 검토 한 후 양국가의 담당자와 유선 및 e-mail교신을 통하여 내용을 명확하게 이해하는 과정을 거쳤다. 특히, 원주시는 수차례의 담당자와의 인터뷰와 전화 연락을 통해 평가방법과 의문사항에 대해서 파악하였고, 영국 리버풀시는 e-mail을 통해 담당자와 논의하였다.
- 두 도시의 평가체계 비교는 크게 질적평가 방법과 양적평가 방법으로 나누어 비교 분석하였다. 리버풀시는 문헌분석, 전문가 및 주민 인터뷰, 현장 방문을 통한 질적연구와 주민 설문조사를 통한 양적연구를 병행하고 있었다.
- 또한 광장 행사(Open Space Event)를 개최하여 리버풀 건강도시 사업평가에 대한 설명과 이해 과정을 통하여 지역차원의 현장에서 시민들의 의견을 수렴하여 건강도시 사업평가 결과를 분석 하였다.
- 원주시는 건강도시사업 중기계획서와 결과 보고서 분석을 통해 계획한 사업의 추진 여부를 분석하고 이 결과를 바탕으로 계획한 사업이 추진되지 못한 이유를 담당부서와의 인터뷰를 통해 전문연구기관에서 확인하였다. 또한 구조화된 설문지를 개발하여 자문위원, 관련 기관 및 단체 관계자, 건강도시팀, 사업관련 부서 담당자를 대상으로 인터뷰를 실시하였다. 한편 건강도시연맹과 정부가 각각 우수 건강도시를 선정하는 기준인 SPIRIT 체크리스트 기준에 근거하여 평가하였다.
- 설문조사 내용은 리버풀시가 WHO 유럽 건강도시 연합의 소속되어 있음을 알고 있는지에 대한 여부, 2010년 리버풀 건강도시 목표를 알고 있는지여부, 시민이 생각하는 건강과 웰빙의 의미, 시민의견이 시정책에 반영되는지 여부, 건강서비스 자원의 정보 출처, 의료자원의 접근성, 노인친화도시(age friendly city)에 대한 의견, 리버풀시가 시민들의 웰빙과 행복에 미치는 영향의 8개 문항으로 구성되었다. 또한 다양한 인종, 성별, 종교 등 소수그룹의 건강불평등과 관련한 의견을 듣기 위한 설문조사를 추가로 실시하였다. 설문조사는 총 9문항으로 구성되어 있으며, 내용으로는 성 정체성, 지역사회의 융화 정도, 개인이 인지하는 장애 정도 등이 있으며, 설문조사 결과에서 노인 응답에 가중치를 두고 건강도시사업을 평가하여 제안하는 사항에 중점을 두었다.
- 평가위원들은 건강도시 4기 사업으로 실시한 노인의료와 정신건강사업에 대한 시민들의 의견 수렴을 위하여 3개 병원을 방문하여 외래, 입원, 퇴원 환자 및 가족에게 심층인터뷰를 수행하고 서비스 과정을 평가 하였다. 또한 지역주민 회의에 위원이 직접 참여 하였으며 회의참석 시 LINK 평가위원회에서 개발한 서식지를 이용하여 참관 평가위원들 간의 편향을 없애는 연구방식으로 시민들의 의견을 수렴하였다.
- 리버풀시는 양적연구 방법으로 지역사회 행사, 웹사이트, 이메일을 통해 설문조사를 실시하였고 121명의 응답내용을 분석 평가하였다. 설문조사 내용은 리버풀시가 WHO 유럽 건강도시 연합의 소속되어 있음을 알고 있는지에 대한 여부, 2010년 리버풀 건강도시 목표를 알고 있는지여부, 시민이 생각하는 건강과 웰빙의 의미, 시민의견이 시정책에 반영되는지 여부, 건강서비스 자원의 정보 출처, 의료자원의 접근성, 노인친화도시(age friendly city)에 대한 의견, 리버풀시가 시민들의 웰빙과 행복에 미치는 영향의 8개 문항으로 구성되었다.
- 반면에, 원주시는 평가워크샵, 문헌분석, SPIRIT체크리스트(Setting, Sustainability, Political Commitment, Policy & Community Participation, Information, Innovation, Resources and Research, Infra & Intersectoral, Training)을 이용한 과정평가, SWOT 분석, 언론자료 분석, 수상 내용 등을 분석하는 질적연구를 수행하였고, 도시의 각종 지표의 변화, 지역주민 및 전문가 설문조사를 통하여 양적연구를 병행하였다[Table 2].
- 리버풀시는 양적연구 방법으로 지역사회 행사, 웹사이트, 이메일을 통해 설문조사를 실시하였고 121명의 응답내용을 분석 평가하였다. 설문조사 내용은 리버풀시가 WHO 유럽 건강도시 연합의 소속되어 있음을 알고 있는지에 대한 여부, 2010년 리버풀 건강도시 목표를 알고 있는지여부, 시민이 생각하는 건강과 웰빙의 의미, 시민의견이 시정책에 반영되는지 여부, 건강서비스 자원의 정보 출처, 의료자원의 접근성, 노인친화도시(age friendly city)에 대한 의견, 리버풀시가 시민들의 웰빙과 행복에 미치는 영향의 8개 문항으로 구성되었다. 또한 다양한 인종, 성별, 종교 등 소수그룹의 건강불평등과 관련한 의견을 듣기 위한 설문조사를 추가로 실시하였다.
- 지역별 취약성 분석은 원주시 건강생활, 보건관련 특성(보건의료자원, 취약계층, 전염병)의 지역 간 건강불평등 정도를 평가하였고, 건강도시 사업의 재원과 사업비 분석, 시민의 연도별 성 및 연령별 진료비 및 급여비 비교, 시민의 사망력 및 사망원인 구조 파악을 통한 사망원인의 7개 영역을 비교 하였다. 설문조사 문항은 중장기 건강도시 사업에 대한 주민의 인지도, 만족도조사 분석, 우선순위 결정 및 기존에 개발된 건강도시 사업 이외에 추가로 개발할 필요가 있는 사업에 대해 조사하였다. 조사는 일반시민과 전문가로 구분하여 실시하였다.
- 또한 다양한 인종, 성별, 종교 등 소수그룹의 건강불평등과 관련한 의견을 듣기 위한 설문조사를 추가로 실시하였다. 설문조사는 총 9문항으로 구성되어 있으며, 내용으로는 성 정체성, 지역사회의 융화 정도, 개인이 인지하는 장애 정도 등이 있으며, 설문조사 결과에서 노인 응답에 가중치를 두고 건강도시사업을 평가하여 제안하는 사항에 중점을 두었다.
- 자료 분석은 영국의 리버풀시와 한국 원주시의 건강도시 사업 평가 방법을 비교하기 위하여 두 도시의 사업계 획서를 입수하여, 두 건강도시의 개요 및 범위, 사업 종류 등을 비교 분석하였다. 아울러, 평가보고서 내용을 토대로 평가 주체, 방법, 평가 결과에 대한 피드백을 비교 분석하였다.
- 원주시는 건강도시사업 중기계획서와 결과 보고서 분석을 통해 계획한 사업의 추진 여부를 분석하고 이 결과를 바탕으로 계획한 사업이 추진되지 못한 이유를 담당부서와의 인터뷰를 통해 전문연구기관에서 확인하였다. 또한 구조화된 설문지를 개발하여 자문위원, 관련 기관 및 단체 관계자, 건강도시팀, 사업관련 부서 담당자를 대상으로 인터뷰를 실시하였다.
- 이 연구에서는 체계적인 건강도시 계획에 의해 사업을 수행하고 평가를 시행한 영국 리버풀시와 한국 원주시의 건강도시사업 평가체계와 내용을 비교 분석하였다. 두 건강도시는 사업 진행과 평가 방법에서 몇 가지 차이를 보이고 있다.
- LINK는 주로 개인 또는 자원봉사자, 지역 종교 그룹과 함께 시가 어떻게 건강과 성인, 사회복지 서비스를 수행하는지 감시, 평가하는 기구이며, 특별한 법적 권한으로 LINK에서 작성된 보고서 또는 제안서가 시의회에 전달되면 시의회는 LINK 보고서의 내용을 검토 한 후 20일내로 피드백을 하도록 되어있다. 이번 리버풀시 건강도시 사업을 평가하기 위해 리버풀시 LINK는 LINK의 핵심 위원들과 건강도시와 관련된 정부, 학계, 일반시민들로 구성된 Task and Finish그룹을 구성하여 6개월간(2010년 10월 완료) 건강도시 사업 평가를 수행하였다.
- 이 연구에서는 한국과 영국의 두 건강도시의 사업 평가체계를 비교하기 위하여 관련 문헌을 입수하여 내용분석을 실시하였다. 자료 분석은 영국의 리버풀시와 한국 원주시의 건강도시 사업 평가 방법을 비교하기 위하여 두 도시의 사업계 획서를 입수하여, 두 건강도시의 개요 및 범위, 사업 종류 등을 비교 분석하였다. 아울러, 평가보고서 내용을 토대로 평가 주체, 방법, 평가 결과에 대한 피드백을 비교 분석하였다.
- 리버풀시는 건강도시 평가내용을 바탕으로 보고서를 작성하고 이를 시의회와 리버풀 LINK에 제출하였다. 제안서의 내용은 WHO 건강도시 프로젝트의 주요 5가지 영역으로 지속적인 정치적 관심과 책임, GP 연합 리버풀 의회 NHS 독립적 제3의 지불자등의 역할, 사회적 자본 환경의 구조적 자본축적, 계획에 의거한 지역사회와의 파트너십, 건강도시 브랜드화 노인을 위한 하우징 선택 매뉴얼 작성들의 혁신적인 프로젝트 개발 권고 등을 제안하였다. 특히 정신건강과 노인건강에 초점을 두어 리버풀시가 얼마나 목표를 달성했는지 여부와 이에 대한 제안에 중점을 둔 특징이 있다.
- 설문조사 문항은 중장기 건강도시 사업에 대한 주민의 인지도, 만족도조사 분석, 우선순위 결정 및 기존에 개발된 건강도시 사업 이외에 추가로 개발할 필요가 있는 사업에 대해 조사하였다. 조사는 일반시민과 전문가로 구분하여 실시하였다. 조사대상으로 시민은 20세 이상 성인 인구의 0.
- 건강도시 지표는 건강도시 데이터베이스를 구성하는 7개 영역의 건강도시지표에 대한 연도별 분석 및 타 지역과의 비교분석을 통해 건강도시사업 수행에 따른 지표 수준의 변화 정도를 평가하였다. 지역별 취약성 분석은 원주시 건강생활, 보건관련 특성(보건의료자원, 취약계층, 전염병)의 지역 간 건강불평등 정도를 평가하였고, 건강도시 사업의 재원과 사업비 분석, 시민의 연도별 성 및 연령별 진료비 및 급여비 비교, 시민의 사망력 및 사망원인 구조 파악을 통한 사망원인의 7개 영역을 비교 하였다. 설문조사 문항은 중장기 건강도시 사업에 대한 주민의 인지도, 만족도조사 분석, 우선순위 결정 및 기존에 개발된 건강도시 사업 이외에 추가로 개발할 필요가 있는 사업에 대해 조사하였다.
- 원주시에서는 건강도시 평가시 양적연구 방법으로 지표조사와 설문조사를 병행 실시하였다. 지표조사는 건강도시지표, 취약성 평가, 사업비, 의료비, 사망원인 등을 분석 하였다. 건강도시 지표는 건강도시 데이터베이스를 구성하는 7개 영역의 건강도시지표에 대한 연도별 분석 및 타 지역과의 비교분석을 통해 건강도시사업 수행에 따른 지표 수준의 변화 정도를 평가하였다.
- 구체적인 자료 분석 절차는 1차적으로는 연구진이 문헌을 검토한 뒤 사업 및 평가 내용에 대하여 비교하였고, 그 후 각 건강도시사업 계획서 및 평가보고서를 검토 한 후 양국가의 담당자와 유선 및 e-mail교신을 통하여 내용을 명확하게 이해하는 과정을 거쳤다. 특히, 원주시는 수차례의 담당자와의 인터뷰와 전화 연락을 통해 평가방법과 의문사항에 대해서 파악하였고, 영국 리버풀시는 e-mail을 통해 담당자와 논의하였다. 또한 연구진 간에도 분석내용에 대해 확인하는 절차를 거침으로 정확하고 객관화된 비교 분석 연구를 수행하고자 하였다.
- 평가방법의 비교 도구로는 양적인(quantitative) 방법과 질적인(qualitative) 방법으로 나누어 항목비교를 하였다. 양적인 방법은 주로 통계학적 방법이 사용된 수치화된 지표를 의미하며, 질적인 방법은 수치화로는 표현하지 못하는 실제적인 현상을 알아보고 건강도시 사업의 효과성을 측정하는 방법으로 인터뷰, 포커스 그룹, 관찰, 사례연구 등이 있다.
- 리버풀시 건강도시 평가는 주로 질적연구 방법으로 건강도시와 관계된 문서와 보고서, 뉴스기사를 통해 건강도시사업의 진행과 성과, 개선사항을 평가하였다. 평가위원들은 건강도시 4기 사업으로 실시한 노인의료와 정신건강사업에 대한 시민들의 의견 수렴을 위하여 3개 병원을 방문하여 외래, 입원, 퇴원 환자 및 가족에게 심층인터뷰를 수행하고 서비스 과정을 평가 하였다. 또한 지역주민 회의에 위원이 직접 참여 하였으며 회의참석 시 LINK 평가위원회에서 개발한 서식지를 이용하여 참관 평가위원들 간의 편향을 없애는 연구방식으로 시민들의 의견을 수렴하였다.
대상 데이터
- 리버풀시는 WHO 유럽지역사무소가 실시한 첫 번째 건강도시 프로젝트에 참여한 도시이고, 원주시 또한 2004년 서태평양지역 건강도시연맹의 창립회원으로 가입한 이후 지금까지 한국에서 건강도시사업을 지속적으로 추진 중에 있다. 원주시와 리버풀시의 건강도시 평가 내용 분석을 위한 자료는 리버풀시의 사업계획서(1996년)(Liverpool City, 1996)와 사업평가서(2010년)(Liverpool City, 2010), 원주시의 사업계획서(WHO 건강도시원주 발전 5개년 계획(2006-2010년)(Wonju City, 2006)와 사업평가서(2010년)(Wonju City, 2010)를 각 건강도시의 담당자 협조를 통하여 자료를 수집하였다. 분석자료 수집시 연구진이 두 도시의 담당자에게 연구의 취지를 밝히고 연구결과를 서로 공유할 것에 대한 동의를 한 후 연구기간 동안 연구를 위한 의사소통을 하였다.
- 이 연구를 위한 건강도시 선정은 국내외 건강도시 중 체계적인 건강도시 계획을 수립하고, 문서화하여 보유하고 있으며, 건강도시 사업 후 평가를 완료하여 평가보고서가 작성된 도시인 영국의 리버풀시와 한국의 원주시를 선정하였다. 리버풀시는 WHO 유럽지역사무소가 실시한 첫 번째 건강도시 프로젝트에 참여한 도시이고, 원주시 또한 2004년 서태평양지역 건강도시연맹의 창립회원으로 가입한 이후 지금까지 한국에서 건강도시사업을 지속적으로 추진 중에 있다.
- 조사는 일반시민과 전문가로 구분하여 실시하였다. 조사대상으로 시민은 20세 이상 성인 인구의 0.5%인 1,261명(2010년)이었고, 전문가는 건강도시 관련 학자와 건강도 시자문위원을 대상으로 하여 각각 건강도시 사업 평가 설문조사를 실시하였다[Table 4].
이론/모형
- 또한 구조화된 설문지를 개발하여 자문위원, 관련 기관 및 단체 관계자, 건강도시팀, 사업관련 부서 담당자를 대상으로 인터뷰를 실시하였다. 한편 건강도시연맹과 정부가 각각 우수 건강도시를 선정하는 기준인 SPIRIT 체크리스트 기준에 근거하여 평가하였다. 이 체크리스트는 건강도시사업을 추진하는 과정이 건강증진 접근법에 근거하여 건강도시 인프라, 사업체계(정치적 지원, 정보, 자원, 협력, 역량강화, 지속가능성, 연구) 평가 및 환류 체계 등을 평가하는 도구이다.
성능/효과
- 건강도시들은 사업평가 시 양적 평가를 수행한 사례가 많다. 본 연구에서도 원주시 평가 방법은 리버풀시와 비교했을 때 질적 평가보다 양적 평가에 집중한 경향이 있었다. 많은 도시가 양적 평가에 집중하는 이유는 지속적인 사업의 근거를 마련하기 위하여 과거 건강도시의 단기적인 사업성과를 계량화하고 그 효과를 입증하는 일이 필요하기 때문이다.
- 첫째, 건강도시사업의 평가는 건강도시의 지속적인 발전과 활성화를 위한 종합적인 시각에서의 전략이 필요할 것이다. 이를 위해서는 사업 계획과 평가가 분리된 것이 아닌 계획에서부터 고려된 평가가 이루어져야 한다.
- 원주시는 건강도시 평가 내용을 바탕으로 2010년부터 2020년까지의 건강도시원주 10개년 계획서를 작성하였다. 평가 결과에 기초하여 원주시 건강도시사업은 8개 영역의 총 56개 세부과제가 도출되었고, 이 중 우선순위 사업 선정을 위해 BPRS(Basic Priority Rating)기법을 사용해서 54개 우선순위 사업을 선정하여 추진한 특징이 있다.
후속연구
- 본 연구의 결과는 국내의 건강도시 평가방법은 지역의 사업 특성을 반영하고 지역의 주요 이해관계자가 참여하여 합의를 이루는 과정인 질적 평가가 필요함을 시사한다. 건강도시 계획수립과 평가의 모든 과정에 합의과정을 포함하고 이 자체를 사업의 평가방법으로 이해하고 성과로 측정하는 작업이 필요하며, 도시의 잠재된 요소들 특히 건강도시 사업과 관련된 모든 인적자원 이해관계자를 적극 활용하여 사업의 효율성을 높이는데 주력해야 할 것이다. 또한 학계에서는 활발한 건강도시 평가사례 연구를 통해 건강f; 도시 전문가와 사업 전담가가 새로운 평가방법을 적용할 수 있는 근거를 창출하는 다양한 노력이 필요할 것이다.
- 건강도시사업 평가의 질적방법은 참여자들이 건강도시의 실효성을 규명하고 관련 정보를 얻는 과정에서 스스로의 활동 역량을 키울 수 있는 “4세대 평가(fourth generation evaluation)”(WHO-EURO, 1997)의 개념이며, 외부적으로 정의되거나 고안된 평가 방법이 아닌 지역의 주요 이해관계자가 참여하여 합의된 정치적인 노력을 포함하는 것을 의미한다(O’Neill & Simard, 2006). 따라서 질적방법을 활용하여 평가계획 수립부터 시민과 지역사회가 함께 한다면 모든 건강도시들이 더욱 효율적이고 효과적으로 지역사회의 자원을 이용하여 건강을 향상 시키는 목적을 달성할 수 있을 것이다. 셋째, 국가차원의 건강도시네트워크 조직을 통한 건강도시 계획 개발 및 평가가 필요할 것이다.
- 건강도시 계획수립과 평가의 모든 과정에 합의과정을 포함하고 이 자체를 사업의 평가방법으로 이해하고 성과로 측정하는 작업이 필요하며, 도시의 잠재된 요소들 특히 건강도시 사업과 관련된 모든 인적자원 이해관계자를 적극 활용하여 사업의 효율성을 높이는데 주력해야 할 것이다. 또한 학계에서는 활발한 건강도시 평가사례 연구를 통해 건강f; 도시 전문가와 사업 전담가가 새로운 평가방법을 적용할 수 있는 근거를 창출하는 다양한 노력이 필요할 것이다.
- 본 연구의 결과는 국내의 건강도시 평가방법은 지역의 사업 특성을 반영하고 지역의 주요 이해관계자가 참여하여 합의를 이루는 과정인 질적 평가가 필요함을 시사한다. 건강도시 계획수립과 평가의 모든 과정에 합의과정을 포함하고 이 자체를 사업의 평가방법으로 이해하고 성과로 측정하는 작업이 필요하며, 도시의 잠재된 요소들 특히 건강도시 사업과 관련된 모든 인적자원 이해관계자를 적극 활용하여 사업의 효율성을 높이는데 주력해야 할 것이다.
- 따라서 질적방법을 활용하여 평가계획 수립부터 시민과 지역사회가 함께 한다면 모든 건강도시들이 더욱 효율적이고 효과적으로 지역사회의 자원을 이용하여 건강을 향상 시키는 목적을 달성할 수 있을 것이다. 셋째, 국가차원의 건강도시네트워크 조직을 통한 건강도시 계획 개발 및 평가가 필요할 것이다. 이러한 측면에서 볼 때에는 현재, WHO 서태평양지역에서 구상하고 있는 건강도시 가이드라인에 제시되어 있는 평가지표(Park, 2013)들이 유용하게 사용될 수 있을 것이고, 건강도시의 양적인 성장뿐 아니라 질적인 성장을 촉진할 수 있을 것이다.
- 셋째, 국가차원의 건강도시네트워크 조직을 통한 건강도시 계획 개발 및 평가가 필요할 것이다. 이러한 측면에서 볼 때에는 현재, WHO 서태평양지역에서 구상하고 있는 건강도시 가이드라인에 제시되어 있는 평가지표(Park, 2013)들이 유용하게 사용될 수 있을 것이고, 건강도시의 양적인 성장뿐 아니라 질적인 성장을 촉진할 수 있을 것이다.
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