첨단 의료산업분야 정책형성과정 연구 -첨단의료복합단지 조성정책을 중심으로- Formulation of Industrial Policy for Nurturing the Bio-medical Sector: A Case Study on the Construction the Bio-medical Complexes of Korea원문보기
본 연구는 대표적인 지식기반산업인 생명의료산업의 첨단의료복합단지 조성정책을 대상으로 하여 정책형성과정을 분석하고자 한다. 첨단의료복합단지는 다양한 분석요소와 속성들을 내포하고 있기 때문에 국내외 정치적 경제적 사회적 환경변화에 따른 정책형성과정을 Kingdon(1984, 1995, 2003)의 '정책흐름모형'을 적용하여 분석하였다. 2005년 8월 의료산업선진화위원회가 출범한 시기에서 2008년 3월 '첨단의료복합단지특별법'이 제정되기까지 정책형성 과정을 대상으로 하였다. 분석결과 첨단 의료산업분야의 정책형성 과정은 여러 요인들과 정책흐름들이 간여되어 있으며, 특히 정책의제가 정부의제로 공식화되는 법제화의 과정은 정책선도자 뿐만 아니라 다양한 이해관계자의 역동적인 역할에 의하여 진행된다는 점을 조명하였다.
본 연구는 대표적인 지식기반산업인 생명의료산업의 첨단의료복합단지 조성정책을 대상으로 하여 정책형성과정을 분석하고자 한다. 첨단의료복합단지는 다양한 분석요소와 속성들을 내포하고 있기 때문에 국내외 정치적 경제적 사회적 환경변화에 따른 정책형성과정을 Kingdon(1984, 1995, 2003)의 '정책흐름모형'을 적용하여 분석하였다. 2005년 8월 의료산업선진화위원회가 출범한 시기에서 2008년 3월 '첨단의료복합단지특별법'이 제정되기까지 정책형성 과정을 대상으로 하였다. 분석결과 첨단 의료산업분야의 정책형성 과정은 여러 요인들과 정책흐름들이 간여되어 있으며, 특히 정책의제가 정부의제로 공식화되는 법제화의 과정은 정책선도자 뿐만 아니라 다양한 이해관계자의 역동적인 역할에 의하여 진행된다는 점을 조명하였다.
Drawing on a case of the construction of high-tech medical complexes, this study demonstrates the process of policy formuation. Beause the construction of high-tech medical complexes involves various analytic elements, and changes of political, economic and social environment, Kingdon's Policy Strea...
Drawing on a case of the construction of high-tech medical complexes, this study demonstrates the process of policy formuation. Beause the construction of high-tech medical complexes involves various analytic elements, and changes of political, economic and social environment, Kingdon's Policy Stream Framework is employed for analysis. The analysis ranges from the embarkment of the Presidential Committee on Healthcare Industry Innovation (PCHII) in August, 2005, to the enactment of High-tech Medical Complex Special Act in March, 2008. The analysis illuminates that policy formulation from agenda setting to enactment in the area of biomedical industry involves multiple factors and policy streams. An enactment of policy agenda particularly depends on the roles of multiple stakeholders as welll as policy leaders.
Drawing on a case of the construction of high-tech medical complexes, this study demonstrates the process of policy formuation. Beause the construction of high-tech medical complexes involves various analytic elements, and changes of political, economic and social environment, Kingdon's Policy Stream Framework is employed for analysis. The analysis ranges from the embarkment of the Presidential Committee on Healthcare Industry Innovation (PCHII) in August, 2005, to the enactment of High-tech Medical Complex Special Act in March, 2008. The analysis illuminates that policy formulation from agenda setting to enactment in the area of biomedical industry involves multiple factors and policy streams. An enactment of policy agenda particularly depends on the roles of multiple stakeholders as welll as policy leaders.
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문제 정의
본 연구는 첨단의료복합단지(이후 ‘첨복단지’) 조성사업을 시간적 흐름에 따라 통시적인 관점에서 살펴보고, 첨단 의료산업 육성정책의 제도화과정을 살펴보았다.
의료산업은 인･허가 단계를 포함하는 장기간의 대규모 투자가 필요한 분야로서 신약개발의 경우, 평균 12～15년에 걸쳐 6～7천억 원의 투자가 필요하기 때문에 정부가 의료산업의 가치사슬 특성이 원활하게 연계될 수 있도록 지원할 필요성이 있다(DiMasia & Grabowski, 2007). 이에 정부는 선점효과가 지속되는 첨단산업의 세계시장 선점을 위해 적극적인 역할을 통한 의료산업의 발전 근거를 마련하고자 하였다. 특히 정부는 성공확률은 낮으나 성공시 고수익이 보장되는 의료산업분야의 연구개발과 제품화를 연계시켜 의료산업경쟁력을 제고하고자 적극적인 역할을 모색하였다(의료산업선진화위원회, 2007).
한국에서도 1997년 금융경제위기 이후 작고 효율적인 정부의 역할과 기능에 대한 다양한 논의와 함께 정부조직의 조정과 혁신이 병행되었다. 정부, 시장 그리고 시민간의 역할과 관계를 재정립하고 참여와 협력을 통해 과거 일방적, 중앙집권적인 정책과정과는 다른 새로운 접근방법을 도입하고자 하였다. 이러한 일련의 대내외적인 상황에서 2003년 8월 정부는 ‘FTA 추진 로드맵’을 마련하고 2005년 2월 한미 FTA 사전실무점검 1차 회의를 개최하면서 한미 FTA 체결에 대한 논의를 시작하였다.
하지만 현대 자본주의 체제에서 정부의 역할은 여전히 중요하다. 정부는 글로벌 금융재정위기와 첨단 기술개발을 둘러싼 첨예한 경쟁에 대응하기 위하여 미래 신성장산업을 발굴, 육성하여 국가산업경쟁력을 강화하고자 한다. 차세대 성장동력산업으로 주목받는 생명의료기술은 고령화, 삶의 질 향상, 그리고 고위험･고부가가치로 인해 장기투자가 필요한 분야이다.
정책의제 설정 및 정책결정을 포함하는 정책형성과정에는 다양한 조직과 집단이 개입하여 영향력을 행사하고자 한다. 특정 분야에 대한 정책의제 설정 및 정책결정에 관한 사례연구를 통해 해당 분야의 고유한 특성, 환경, 주요 영향요인 및 행위자의 역할을 규명할 수 있다.
제안 방법
본 연구에서 정책형성을 다룬 여러 모형 중 PSF모형을 첨복단지 조성정책 형성과정에 적용해보려는 이유를 Sabatier(1988)의 ACF모형과 비교 검토하여 그 근거를 공동 적용사항과 차별적용사항으로 대별하여 살펴보면 다음과 같다. PSF모형 및 ACF모형에 모두 공동으로 적용될 만한 사항을 검토하면 우선, 국가의 경제적 발전과 정치적 민주화가 진전되면서 생명의료 산업정책, 지역산업정책 등의 거시적 경제발전 및 지역개발 환경과 제도가 복합적으로 얽혀있는 사례분석이기 때문에 PSF모형 및 ACF모형 모두 분석 적용이 가능하다.
하지만 본 연구사례의 대상기간, 첨복단지 조정정책 형성과정은 의료산업선진화위원회가 발족한 2005년 8월부터 근거 법률이 제정된 2008년 3월까지 3년여에 불과하다. 이렇듯 첨복단지 조성정책 형성과정은 비교적 단기간동안에 이루어진 사례이기 때문에 ACF모형보다는 PSF 모형이 보다 적합한 분석모형이므로 이를 기반으로 분석을 진행하였다.
그럼에도 불구하고 선행연구 검토에 드러난 바와 같이 교육, 보건, 복지 등 국민과 직접적으로 관련된 여타의 정책들은 비교적 그 과정이 공개되어, 관련 이슈와 여론이 정부의 공식적인 의제로 채택되는 과정이 여러 연구를 통하여 분석된 선행 사례가 있었다. 이에 본 연구는 첨단 산업정책의 형성과정을 첨복단지 조성정책을 대상으로 하여 대표적인 정책과정모형 중 하나인 PSF으로 분석하였다. 분석결과 첨단산업 정책형성 과정도 여러 요인들과 정책흐름들이 간여되어 있으며, 특히 정책의제가 정부의제로 공식화되는 법제화의 과정은 정책선도자 뿐만 아니라 다양한 이해관계자의 역동적인 역할에 의하여 진행된다는 점을 조명하였다.
본 연구는 21세기 지식기반사회에서 차세대 성장동력산업으로 각광받고 있는 첨복단지 조성정책을 대상사례로 하였다. 첨복단지 조성 정책형성과정에 영향을 미친 주요 요인을 PSF를 적용하여 분석하였다. 연구함의를 이론적, 방법론적 및 정책적 측면으로 나누어 살펴보면 다음과 같다.
또한 정책결정 외부의 옹호 및 반대의견 뿐만 아니라 정책 자체의 특성에 따라 그 정부의제(법제화)가 판가름 날 수도 있다. 특히 본 연구에서는 PSF모형은 정책이 형성되는 과정에서 제각각이었던 정책문제, 정책대안 그리고 정치의 흐름이 어떠한 요인에 의하여 결합되거나 파기되는가를 살펴보기에 매우 적합한 모형이라는 측면을 구체적으로 살펴보았다. 본 연구의 사례인 첨복단지 조성정책이 2005년 8월 의료산업선진화위원회 발족에서 2008년 3월 관련 특별법 제정까지 3년여의 단기간에 법제화되는 역동적인 흐름과 요인을 분석하였기 때문에 장기간 대립 갈등하는 상황에 적합한 옹호연합모형보다는 PSF모형이 보다 유의미한 분석모형이 될 수 있다는 함의를 도출할 수 있었다.
대상 데이터
본 연구는 21세기 지식기반사회에서 차세대 성장동력산업으로 각광받고 있는 첨복단지 조성정책을 대상사례로 하였다. 첨복단지 조성 정책형성과정에 영향을 미친 주요 요인을 PSF를 적용하여 분석하였다.
이론/모형
첨복단지의 조성정책은 다양한 분석요소와 속성을 내포하고 있기 때문에 국내외 정치적･경제적･사회적 환경변화에 따른 정책형성과정을 Kingdon(1984, 1995, 2011)의 ‘정책흐름모형(Policy Stream Framework, 이하 PSF모형)’을 적용하여 어떠한 과정과 영향요인에 의하여 결정되었는가를 분석하고자 한다.
성능/효과
다음으로, 방법론적인 측면에서 살펴보면 본 연구에서 적용한 PSF모형은 정책의제가 발굴되어 공식적인 정부의제가 되고 나아가 법제화되는 역동적인 상황을 다양한 관점에서 살펴볼 수 있는 유효한 특성을 가지고 있다는 점을 확인하였다. 최근 다양한 이해관계집단의 입장을 개별적으로 파악하여 각각의 입장과 주장을 비교 분석하여 논쟁적인 논점을 중심으로 정책형성과정을 분석하는 연구가 증가하고 있다.
둘째, ACF모형은 옹호연합의 결성에 있어 정책신념(policy belief)체제를 중시하고 이들의 변화가 결국 정책변동으로 이어진다고 설명한다. 특히 정책신념이 변화하기 위해서는 장기간에 걸친 정보의 축적과 함께 점증적인 정책학습(policy learning)이 필요하다(Munro, 1993:124).
마지막으로, 정책적인 측면에서 살펴보면 한국의 첨단산업 정책형성과정은 여전히 정책선도자로서 정부와 최고 정책결정자인 대통령이 주도적인 역할을 하고 있는 것으로 분석되었다. 이러한 측면에서 첨복단지 조성정책 형성과정을 살펴보면 참여정부 집권 초기, 대통령을 비롯한 핵심 정책행위자들에 의해서 의욕적으로 출발하였다.
특히 본 연구에서는 PSF모형은 정책이 형성되는 과정에서 제각각이었던 정책문제, 정책대안 그리고 정치의 흐름이 어떠한 요인에 의하여 결합되거나 파기되는가를 살펴보기에 매우 적합한 모형이라는 측면을 구체적으로 살펴보았다. 본 연구의 사례인 첨복단지 조성정책이 2005년 8월 의료산업선진화위원회 발족에서 2008년 3월 관련 특별법 제정까지 3년여의 단기간에 법제화되는 역동적인 흐름과 요인을 분석하였기 때문에 장기간 대립 갈등하는 상황에 적합한 옹호연합모형보다는 PSF모형이 보다 유의미한 분석모형이 될 수 있다는 함의를 도출할 수 있었다.
이에 본 연구는 첨단 산업정책의 형성과정을 첨복단지 조성정책을 대상으로 하여 대표적인 정책과정모형 중 하나인 PSF으로 분석하였다. 분석결과 첨단산업 정책형성 과정도 여러 요인들과 정책흐름들이 간여되어 있으며, 특히 정책의제가 정부의제로 공식화되는 법제화의 과정은 정책선도자 뿐만 아니라 다양한 이해관계자의 역동적인 역할에 의하여 진행된다는 점을 조명하였다.
셋째, ACF모형은 정책중재자(policy broker)의 역할을 강조하지만 PSF모형에서는 정책선도자를 강조하는데, 본 연구의 대상사례인 첨복단지 정책형성에는 정부를 비롯하여 산학연정 다양한 정책행위자들이 영향을 주었지만 정책선도자인 의료산업선진화위원회가 주도적 역할을 수행하였기 때문에 중재자가 개입할 여지가 없었다.
우선, 이론적 측면에서 살펴보면 선행연구 및 이론적 검토에서 살펴본 바와 같이 PSF모형을 첨단산업 육성정책의 형성과정 전반에 적용하여 분석한 정책연구는 국내외에 매우 드문 것으로 나타났다. 이는 시간적 흐름에 따라 역동적으로 전개되면서, 그 세부적인 상황이 외부에 매우 제한적으로 공개되는 내밀한 정책형성과정의 특성을 반영한 결과이다.
후속연구
특히 첨복단지 조성정책을 교체된 정부 간에 함께 추진하였다는 표현이 모든 정책이념과 지향을 함께 한다는 의미가 될 수 없기 때문에 두 정부 간 특성에 대한 보다 심층적인 비교 분석이 포함되지 못한 아쉬움이 있다. 아울러 핵심적인 정책선도자로서 역할을 수행한 대통령의 리더쉽에 관한 논의가 포함되었더라면 보다 풍성한 사례연구의 결과를 도출할 수 있었을 것이다.
이상에서 살펴본 본 연구의 함의에도 불구하고 향후 보완이 필요한 연구과제는 다음가 같다. 우선 본 연구의 대상사례인 첨복단지 조성정책과 관련하여 편향성 등 단일 사례연구의 한계를 넘어서 연구결과의 일반화를 도모하기 위하여 첨단 산업 정책형성에 대한 유사 사례들에 대한 추가 연구를 통하여 연구의 타당성을 제고할 수 있을 것이다. 다음으로, 본 연구의 첨복단지 조성정책 형성과정에서 지역혁신산업정책과 관련된 논의와 입지선정 부분이 지면상의 한계로 인하여 현재의 연구에서 제외되었다.
다음으로, 본 연구의 첨복단지 조성정책 형성과정에서 지역혁신산업정책과 관련된 논의와 입지선정 부분이 지면상의 한계로 인하여 현재의 연구에서 제외되었다. 향후 첨복단지 조성정책이 지역혁신산업정책 측면에 갖는 함의와 함께 입지선정 및 현재 추진 경과 등을 반영한 후속연구가 진행된다면 보다 종합적인 연구 결과를 도출할 수 있을 것이다. 마지막으로, 의료산업선진화와 첨복단지 조성 정책이 정권교체에도 불구하고 추진될 수 있었던 근거로 ‘정권이 교체된 정부 간에 해당 정책에 대한 신자유주의적 정책가치를 공유하였다’는 분석을 뒷받침할 수 있는 근거를 보다 면밀히 살펴볼 필요성이 있다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
국가산업경쟁력을 강화하기 위한 첨단산업 육성이 대도시 지향성을 가지는 이유는 무엇인가?
차세대 성장동력산업으로 주목받는 생명의료기술은 고령화, 삶의 질 향상, 그리고 고위험･고부가가치로 인해 장기투자가 필요한 분야이다. 국가산업경쟁력을 강화하기 위한 첨단산업 육성은 정치적 권위에 의존, 비공식정보취득 가능성 증대, 법률･금융서비스의 접근성, 전문인력 획득 및 산학연 연계 용이성 등으로 대도시 지향이 강하게 나타난다(Nijkamp et al., 1994).
생명의료기술이 장기투자가 필요한 분야인 이유는 무엇인가?
정부는 글로벌 금융재정위기와 첨단 기술개발을 둘러싼 첨예한 경쟁에 대응하기 위하여 미래 신성장산업을 발굴, 육성하여 국가산업경쟁력을 강화하고자 한다. 차세대 성장동력산업으로 주목받는 생명의료기술은 고령화, 삶의 질 향상, 그리고 고위험･고부가가치로 인해 장기투자가 필요한 분야이다. 국가산업경쟁력을 강화하기 위한 첨단산업 육성은 정치적 권위에 의존, 비공식정보취득 가능성 증대, 법률･금융서비스의 접근성, 전문인력 획득 및 산학연 연계 용이성 등으로 대도시 지향이 강하게 나타난다(Nijkamp et al.
정책형성과정을 분석하는 주요 모형중 하나인 PSF모형은 어떠한 과정을 설명하는가?
공공정책의 의제형성단계(agenda setting phase)에 대한 연구에서 Kingdon은 PSF에서 문제의 흐름, 정책대안의 흐름 그리고 정치의 흐름 등이 서로 연결되어 있다는 분석결과를 제시하였다. PSF모형은 정책의제 형성과정에 기존의 쓰레기통 모형을 수정하여 적용한 모델로서, 다양한 영향 요인과 흐름들을 살펴보고 그 흐름들이 결합하는 과정을 설명한다(Kingdon, 2011).1) 정책의제로 제기되는 문제의 흐름, 그 문제들이 결정의제로 만들어지는 대안의 흐름들, 그 외연을 둘러싼 정치사회적 흐름들이 맞물리는 상황을 다각적인 측면에서 살펴볼 수 있다.
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