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문제 정의
- 이는 교통SOC의 투자가 각 국의 재정여건과 투자정책, 그리고 교통스톡수준을 토대로 이루어졌기 때문에 하나의 방법론으로 적용하는 것이 현실적으로 어렵기 때문이다. 본 절에서는 이러한 점을 감안하여 최근 30년 동안 지속적인 교통투자가 이루어진 국내에서 그 동안 수행된 교통SOC투자규모 산정방법을 검토하도록 한다.
- 하지만, 각 방법의 경우 모두 장․단점이 있기 때문에 어느 한 방법을 적용하는 것이 타당하다고 제시하기에는 다소 무리가 있다. 이에 본 장에서는 우리나라의 여건에 부합하는 교통SOC 투자규모를 산정하기 위한 적절한 방법을 제시하도록 한다
- 이에, 본 연구에서는 중장기 투자전략수립에 가장 기본이 되는 교통SOC스톡 수준을 검토하고, 장래 적정 교통SOC투자규모 산정방안에 대해 다루고자 한다. 즉, 투자전략 마련의 근거가 되는 교통SOC 스톡수준을 OECD국가를 중심으로 살펴보고, 적정 교통 SOC투자규모 산정을 위한 방법론을 경험적 연구를 통해 제시하도록 한다.
제안 방법
- AHP기법은 정량적 지표와 정성적 지표 결과를 종합하여 의사결정을 지원하기위해 개발된 기법으로, 현재 예비타당성조사 등 공공투자사업에서 널리 사용하고 있다. AHP기법을 통해 항목별 가중치 산정과 항목별 평가를 통한 분석대안의 의사결정을 할 수 있으며, 본 연구에서는 항목별 가중치 산정만을 수행하였다.
- OECD국가의 경우 우리나라와 사회, 경제, 문화, 지리적으로 다른 국가들이 많으므로, 보다 유의미한 국제비교를 위해서는 우리나라와 사회경제 규모 및 교통여건이 유사한 국가들을 선정하여 비교하는 것이 바람직하다, 따라서 비교대상 유사국가를 선정하기 위해 한국교통연구원·한국개발연구원(2010)에서 활용한 유사국가 선정 지표 및 범위(Table 3)를 이용하여 사회경제지표와 도로교통지표를 기준으로 유사국가를 선정하고, 지표별로 비교분석하여 우리나라 교통 SOC 스톡의 상대적 규모를 파악하였다.
- Table 6에서 제시된 목표수준 도달을 위해 2013년 현재의 간선도로 및 철도 시설 스톡규모를 기준으로 재정투자규모를 추정하였다.
- Table 9에서 산정된 SOC 투자규모는 중앙정부 및 지방정부, 공기업 그리고 민간투자를 모두 포함한 것으로 본 연구에서는 이 중 중앙정부의 SOC 예산만을 따로 적용하였다. 중앙정부의 예산은 ｢2013-2017 국가재정운용계획｣에 따른 2004년부터 2012년까지의 투자부문별 SOC 투자 규모 실적을 적용하여 중앙정부의 투자 비중을 계산하고 이를 이용하여 장래 투자규모를 계상하였으며 이를 Table 10으로 정리하였다.
- 교통SOC 스톡규모의 3가지 산정방법을 이용하여 도출된 투자규모에 대하여 AHP기법을 이용하여 가중치를 산정하고, 이를 종합하여 적정 투자규모를 산정하였다. 가중치를 산정하기 위하여 공무원, 연구원, 학계 등 관련 전문가들에게 각 산정방법 간 쌍대비교를 요청하였으며, 이를 Expert Choice 소프트웨어를 이용하여 각 산정방법에 대한 가중치 도출하였다.
- 교통SOC 스톡규모의 3가지 산정방법을 이용하여 도출된 투자규모에 대하여 AHP기법을 이용하여 가중치를 산정하고, 이를 종합하여 적정 투자규모를 산정하였다. 가중치를 산정하기 위하여 공무원, 연구원, 학계 등 관련 전문가들에게 각 산정방법 간 쌍대비교를 요청하였으며, 이를 Expert Choice 소프트웨어를 이용하여 각 산정방법에 대한 가중치 도출하였다.
- 국내 투자여건과 각 수단별 포함여부 등을 고려하여 3개 시나리오를 설정하였으며, 시나리오별 가중치를 조사하여 분석에 적용하였다. 분석결과 2019년 기준으로 국가재정운용계획에 비해 약 4.
- 하지만 앞서 추정된 연구 결과는 신규 건설에 대한 내용으로 기존의 철도 및 도로 분야의 확장과 개량을 위해 발생하는 비용을 포함하고 있지는 않다. 따라서 도로업무편람(2014)와 철도시설공단 사업설명자료(2014)를 토대로 신규 건설에 대한 사업비 대비 확장과 개량 사업비 비율을 적용하여, 기 추진 사업을 포함했을 경우와 포함 하지 않았을 경우를 추가로 산정하였다(Table 7참조).
- 255, 감가상각률(1%, 2%)을 각각 적용하였다. 또한 경제성장률은 2013년 실질 성장률인 3.0%와 국회예산정책처의 2015년 경제성장률 예측치인 3.8%, 그리고 한국은행과 기획재정부에서 전망하는 4.0%를 각각 적용하여 시나리오별로 GDP 대비 적정 투자비율을 산정하였다.
- 국제비교를 위해 5단계 절차를 걸쳐 OECD 30개 국가를 대상으로 분석을 수행하였으며, 국자재정여건 및 투자기조를 고려하기 위해 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣을 활용하였다. 또한, 내생적 경제성장모형을 적용하기 위해 공인된 기관에서 발표한 지표를 활용하여 분석을 수행하였다.
- 즉, 투자전략 마련의 근거가 되는 교통SOC 스톡수준을 OECD국가를 중심으로 살펴보고, 적정 교통 SOC투자규모 산정을 위한 방법론을 경험적 연구를 통해 제시하도록 한다. 또한, 이러한 방법론을 한국사례에 적용하여 한국의 장래 적정 투자규모를 산정하고, 시사점을 도출하도록 한다.
- 본 방법은 SOC 투자정책의 기조를 반영한 교통부문 투자규모를 검토하는 것으로, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에 따른 교통 SOC 예산규모를 검토하여 목표연도까지의 투자규모를 예측한다.
- 본 절에서는 SOC 투자 정책 기조를 반영한 교통 부문의 투자 규모를 검토하였으며, 2014년부터 2018년까지의 국가재정운용계획에 따른 교통 SOC의 예산규모는 Table 8과 같다.
- 0%를 적용하고 감가상각률(2%, 1%)에 따라 구분하여 시나리오를 설정하였다. 부문별 배분비율은 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣의 세부 부문별 투자 비율을 반영하였으며 전체 SOC 투자예산 대비 세부 부문별 비중을 연도별로 반영하여 산출하였다(Table 11참조).
- 산정된 가중치를 이용하여 적정 투자규모 산정 시 국제비교, SOC 재정여건 반영, 내생적 경제모형 등의 3가지 방법에 대해 시나리오를 산정하고, 이에 대한 적정 투자규모를 도출하였다.
- 시나리오 3은 교통SOC분야(모든 부문)의 적정 투자규모를 산정하되, SOC재정여건과 내생적 경제성장모형 가중치만을 고려하였으며, 앞서 산정된 각 산정방법별 가중치의 상대적 가중치를 산정하여 적용하였다. 시나리오 1과 2의 경우 국제비교 방법에서 기 투자비용의 포함을 기본으로 분석하였으며, 기 투자비용 제외시 시나리오를 별도(1-1, 2-1)로 설정하였다(Table 13참조).
- 적정 투자규모는 시나리오를 3개로 구분하여 분석하였다. 시나리오 1은 (도로+철도)의 적정 투자규모를 산정하되, 국제비교와 내생적 경제성장모형 가중치만을 고려하였으며, 앞서 산정된 각 산정방법별 가중치의 상대적 가중치를 산정하여 적용하였다. 시나리오 2는 (도로+철도)의 적정 투자규모를 산정하되, 3가지 산정방법의 가중치를 모두 적용하였다.
- 시나리오 1은 (도로+철도)의 적정 투자규모를 산정하되, 국제비교와 내생적 경제성장모형 가중치만을 고려하였으며, 앞서 산정된 각 산정방법별 가중치의 상대적 가중치를 산정하여 적용하였다. 시나리오 2는 (도로+철도)의 적정 투자규모를 산정하되, 3가지 산정방법의 가중치를 모두 적용하였다. 시나리오 3은 교통SOC분야(모든 부문)의 적정 투자규모를 산정하되, SOC재정여건과 내생적 경제성장모형 가중치만을 고려하였으며, 앞서 산정된 각 산정방법별 가중치의 상대적 가중치를 산정하여 적용하였다.
- 시나리오 2는 (도로+철도)의 적정 투자규모를 산정하되, 3가지 산정방법의 가중치를 모두 적용하였다. 시나리오 3은 교통SOC분야(모든 부문)의 적정 투자규모를 산정하되, SOC재정여건과 내생적 경제성장모형 가중치만을 고려하였으며, 앞서 산정된 각 산정방법별 가중치의 상대적 가중치를 산정하여 적용하였다. 시나리오 1과 2의 경우 국제비교 방법에서 기 투자비용의 포함을 기본으로 분석하였으며, 기 투자비용 제외시 시나리오를 별도(1-1, 2-1)로 설정하였다(Table 13참조).
- 이 모형을 적용하기 위해서는 SOC 시설의 산출탄력성, 감가상각률 및 장기 경제성장률 값을 가정해야 하는데, 본 연구에서는 한국교통연구원·한국개발연구원(2010), 국회예산정책처(2011), 류덕현(2012) 등의 선행연구를 참조하여 SOC 스톡의 산출탄력성 0.255, 감가상각률(1%, 2%)을 각각 적용하였다.
- 선정된 국가의 경우 합리적인 규모산정을 위해 어느 정도 국토면적, 인구(밀도), 그리고 경제규모 등에서 유사한 국가를 선정하는 과정이 중요하다. 이러한 비교지표를 토대로 비교국가들의 수준을 비교하여 대상국가를 선정하고, 각 지표별 SOC스톡 수준을 분석한 후, 실제 비교를 위한 평균값을 계산한다. 국제비교에 의한 산정방법을 단계별로 정리하면 Table 2와 같다.
- 이에 본 연구에서는 대내·외적 여건을 고려한 합리적인 투자규모 산정을 위해 국내·외 문헌검토를 통해 선정된 국제비교, SOC 투자정책기조, 그리고 내생적 경제성장모형 등 3가지 방법을 통해 도출된 결과를 AHP기법으로 종합하는 방법론을 제안하였다.
- 적정 투자규모는 시나리오를 3개로 구분하여 분석하였다. 시나리오 1은 (도로+철도)의 적정 투자규모를 산정하되, 국제비교와 내생적 경제성장모형 가중치만을 고려하였으며, 앞서 산정된 각 산정방법별 가중치의 상대적 가중치를 산정하여 적용하였다.
- 이에, 본 연구에서는 중장기 투자전략수립에 가장 기본이 되는 교통SOC스톡 수준을 검토하고, 장래 적정 교통SOC투자규모 산정방안에 대해 다루고자 한다. 즉, 투자전략 마련의 근거가 되는 교통SOC 스톡수준을 OECD국가를 중심으로 살펴보고, 적정 교통 SOC투자규모 산정을 위한 방법론을 경험적 연구를 통해 제시하도록 한다. 또한, 이러한 방법론을 한국사례에 적용하여 한국의 장래 적정 투자규모를 산정하고, 시사점을 도출하도록 한다.
- 한국교통연구원·한국개발연구원(2010)의 연구에서는 유사국가 평균 산출 시 우리나라를 포함하여 산정하였으나, 우리나라의 지표값이 평균에 영향을 미치게 되므로 본 연구에서는 우리나라를 제외한 나머지 유사국가의 평균을 산출하여 분석을 수행하였다(Table 3참조).
대상 데이터
- 2011년을 기준으로 World Development Indicators (World Bank) 자료를 활용하여 한국을 포함한 30개 국가를 비교하였다. 앞서 제시한 국제비교 분석방법을 적용하여 도로 및 철도 스톡규모에 대해 인구규모, 인구밀도, 평지인구밀도, 국토면적, 1인당 GDP, 차량보유대수, 도로수송실적, 철도수송실적 등 8개 항목을 비교한 결과 간선도로 연장, 철도연장, 철도밀도가 비교국가 평균치 이하로 분석되어, 국제수준에 미달되는 것으로 나타났다.
- AHP 설문대상은 학계, 연구계, 관계부처 공무원 등 교통투자와 관련된 연구 또는 업무를 장기적으로 수행한 9명을 선발하여 설문조사를 수행하였으며, 분석결과 Table 12와 같이 가중치가 분석되었다.
- 국제비교를 위해 5단계 절차를 걸쳐 OECD 30개 국가를 대상으로 분석을 수행하였으며, 국자재정여건 및 투자기조를 고려하기 위해 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣을 활용하였다. 또한, 내생적 경제성장모형을 적용하기 위해 공인된 기관에서 발표한 지표를 활용하여 분석을 수행하였다.
- 본 연구는 이러한 비현실적 수치에 대해 한국교통연구원·한국개발연구원(2010)에서 국제비교를 통해 제시한 5,350km를 목표연도 적정 철도스톡규모로 설정하였다(Table 6참조).
- 본 절에서는 World Development Indicators (World Bank)의 2011년 자료를 토대로, 30개 국가의 교통부문별 세부지표에 대해 조사하였다2).
이론/모형
- 본 연구에서는 3가지 산정방법의 가중치를 도출하기 위하여 공공투자사업에서 활용하고 있는 AHP (Analytic Hierachy Process)기법을 이용하였다. AHP기법은 정량적 지표와 정성적 지표 결과를 종합하여 의사결정을 지원하기위해 개발된 기법으로, 현재 예비타당성조사 등 공공투자사업에서 널리 사용하고 있다.
- 앞서 제시한 Barro and Sala-i-Martin (1996), Aschauer(2000), Kamps (2005)의 내생적 경제성장 모형에 따라 SOC 스톡의 산출탄력성 0.255, 감가상각률(1%, 2%), 경제성장률(3.0%, 3.8%, 4.0%)를 각각 적용하여 GDP 대비 SOC 적정 투자규모를 산출하였다(Table 9참조).
성능/효과
- 경제성장률 4.0%로 감가상각률 1%로 가정했을 때에 2015 및 201년의 중앙정부의 투자 예산은 적정할 것으로 분석되나 국가재정운용계획 상 투자규모는 점차 감소하고 있으며 본 모형을 적용하여 산출된 투자규모는 점차 증가하고 있으므로 2017년 이후에는 그 격차가 크게 벌어지는 것으로 나타났다.
- 26조원이 높은 수준으로 산정되었다. 다만, 분석의 객관성 제고를 위해 공신력있는 기관(한국은행 및 기획재정부)에서 발표한 경제성장률 4.0%를 적용하였으나, 장래 경제성장률이 떨어질 경우 AHP기법에서 가장 높은 가중치를 나타낸 내생적 경제성장모형에서의 도출된 투자규모가 낮아져, 적정투자규모가 줄어들 수 있다. 또한, AHP기법을 이용한 가중치산정 시 교통투자 관련 전문가 또는 공무원을 대상으로 설문조사를 수행하였으나, 설문응답자가 달라질 경우 가중치가 달라질 수 있는 한계점을 내포하고 있다.
- 부족한 스톡에 대한 부분을 모두 신설로 확충한다고 가정하였을 때의 투자규모는 국비 및 지방비를 모두 포함하고 있으므로 국비만을 따로 계상하였다, 산정결과 도로부문에 대한 적정한 투자 금액투입은 총 46.6조원(연간 약 6.7조원), 철도 부문은 총 67.9조원(연간 약 9.7조원) 정도가 필요할 것으로 분석되었다.
- 한국개발연구원(2004)은 모드별 및 국가별 교통 SOC와 사회경제변수와의 관계를 분석하는 일변수 및 다변수 회귀분석 모형을 구축하여 한국의 교통 SOC 충족율 모형을 분석하였다. 분석결과,일변수 회귀분석에 의할 때 한국의 교통 SOC 스톡수준은 추세선 아래에 존재하고 있지만 95% 추세선 범위 안에 존재하고 있음을 밝혔다. 또한 다변수 회귀분석에 의할 때 2003년 기준 도로는국제추세치 기준 약 84% 수준이고 철도는 국제추세치의 약 2/3 수준으로 나타났다.
- 따라서 현재 추진중인 사업들 중에 목표연도 2020년까지 완공이 예정되는 사업들에 대하여 2013년 기준으로 기 투입된 비용을 다시 비율로 환산하여 반영할 필요가 있으며 기 추진 사업을 반영하여 재산정하였다. 산정 결과, 2014년부터 2020년까지 7년동안의 도로부문에 대한 적정한 투자 금액 투입은 총 31.1조원(연간 약 4.4조원), 철도부문의 경우 총 48.5조원(연간 약 6.9조원)이필요한 것으로 분석되었다.
- 산정결과 도로, 철도 부문에서 국제비교와 내생적 경제성장모형 방법만을 고려한 시나리오 1, 1-1의 경우 각각 2015년 19.47조원~2019년 20.73조원, 2015년 17.16조원~2019년 18.42조원으로 도출되었으며, 도로, 철도 부문에서 국제비교와 SOC 재정여건, 내생적 경제성장모형 방법을 모두 고려한 시나리오 2, 2-1의 경우 각각 2015년 18.26조원~2019년 17.35조원, 2015년 16.80조원~2019년 15.89조원으로 도출되었다. 모든 부문에서 SOC 재정여건과 내생적 경제성장모형 방법만을 고려한 시나리오 3의 투자규모 도출결과 2015년 19.
- 2011년을 기준으로 World Development Indicators (World Bank) 자료를 활용하여 한국을 포함한 30개 국가를 비교하였다. 앞서 제시한 국제비교 분석방법을 적용하여 도로 및 철도 스톡규모에 대해 인구규모, 인구밀도, 평지인구밀도, 국토면적, 1인당 GDP, 차량보유대수, 도로수송실적, 철도수송실적 등 8개 항목을 비교한 결과 간선도로 연장, 철도연장, 철도밀도가 비교국가 평균치 이하로 분석되어, 국제수준에 미달되는 것으로 나타났다.
- Kim (2013)의 연구에서는 1인당 소득 대비 금전적 교통 스톡 수준을 다른 국가와 비교하기도 하였다. 우리나라와 일본의 1인당 GDP 대비 금전적 교통스톡 비중을 비교하였는데 1인당 소득 대비 금전적 교통스톡이 일본에 비해 낮은 수준임을 제시하였다.
- . 이 연구에서는 OECD 국가들 중 우리나라와 국토계수가 유사한 4개국(그리스, 포르투갈, 스웨덴, 영국)의 1인당 GDP 10,000달러 도달 시점의 국토계수당 유효도로 보급률과 유효철도 보급률을 산정한 결과, 우리나라의 유효도로 보급률은 4개국의 약 63% 수준이며 유효철도 보급률은 약 53% 수준에 머물러 한국의 도로 및 철도의 스톡이 부족하다는 결론을 제시하였다.
- 최종 적용한 가중치는 9명의 분석결과의 평균은 각각 국제비교 0.1901, SOC 정책기조 반영 0.3666, 그리고 내생적 경제성장모형이 0.4433으로 산정되었으며, 대답에 대한 일관성 지수는 모두 0.1이하로 일관성 있는 응답을 한 것으로 나타났다
- 해운·항만 부문의 투자규모 또한 점차 감소하나 SOC내의 비중은 조금씩 증가하는 경향을 보이며, 항공·공항부문에서는 2014년 약 0.1조원에서 2018년에는 두 배 이상 증가한 0.2조원으로 투자규모를 증가할 계획으로 보이며 연평균 증가율 20.3%에 따라 투자추세를 연장할 경우에는 그 투자규모와 비중 또한 매우 크게 증가할 것으로 나타났다.
- 확장 및 개량비용을 추가로 반영하여 산정한 결과 기 추진사업을 포함한 경우 도로는 연간 11.5조원, 철도는 연간 16.8조원의 투자가 필요하며, 기 추진사업을 제외할 경우 도로는 연간 8.6조원, 철도는 12.0조원의 투입이 필요한 것으로 분석되었다. 2015년 도로 및 철도부문 예산과 비교할 경우 전체적으로 4~8조원이 증액되어야 하는 것으로 분석되었다
후속연구
- 즉, 중기교통시설투자계획에서는 단일 사업에 대한 경제성 위주의 평가와 이를 통한 투자우선순위에 의해 예산이 배정되고 사업이 추진되어 왔으나, 앞으로는 경제성 외에도 연계성, 형평성, 지속가능성을 복합적으로 평가할 수 있는 정책모형(가칭 국가투자정책모형)을 개발하여 적용해야 할 것이다. 일례로 적정 교통투자규모와 수단별 배분비율 등은 독립적으로 산정하였으나, 적정 투자규모 및 수단별 배분비율을 통합하여 산정하고, 교통SOC 투자에 영향을 받는 공간적 요소(토지이용)을 고려한 통합모형 개발이 필요하며, 지속가능성(탄소배출량) 및 지역형평성(교통스톡의 불균등도)을 고려한 국가투자정책 모형 개발이 시급한 것으로 판단된다.
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