[국내논문]갯벌복원의 함의와 복원추진체계 구축에 관한 연구 Multiple Implications of the Restoration of Coastal Wetland Ecosystem and the Establishment of a Strategic Restoration Framework원문보기
Korean society has been recently promoting the restoration of coastal wetlands. These efforts might become the basis of a policy framework that compensates for the limitations of a regulation-oriented policy such as the designation of Marine Protected Areas (MPAs). The shift in government policy cou...
Korean society has been recently promoting the restoration of coastal wetlands. These efforts might become the basis of a policy framework that compensates for the limitations of a regulation-oriented policy such as the designation of Marine Protected Areas (MPAs). The shift in government policy could contribute to strengthening the socioeconomic infrastructure of coastal development through the accumulation of ecological capital. Although our scientific efforts and social demands in regard to the ecological restoration of the coastal wetlands have increased during the past years, the bases for restoration in Korea requires that scientific, technological, financial, social and legal aspects be enhanced. The present study re-examined the concept and attitudes behind coastal wetland restoration in the light of changing circumstances in Korea. Herein, we first defined coastal wetland restoration as "An act of recovering the functions of the ecosystem of coastal wetlands to a state that resembles conditions prior to being damaged." Next, this study discussed the limitations and future directions of such restoration efforts based on the descriptive analyses of recent restoration practices from social, economic, and technological aspects. Finally, we suggest future policy directions regarding coastal wetland restoration on the basis of a PFST (Policy, Financial, Social, and Technological) analysis; 1) re-arranging legal mechanisms, 2) setting multi-dimensional restoration goals, 3) establishing a multi-discipline- and convergence based R&D system, 4) linking spatial management and local development to the restoration, 5) building restoration governance at the local level, 6) implementing an ecosystem service payment system, and 7) applying test-bed projects in accordance with proper directions.
Korean society has been recently promoting the restoration of coastal wetlands. These efforts might become the basis of a policy framework that compensates for the limitations of a regulation-oriented policy such as the designation of Marine Protected Areas (MPAs). The shift in government policy could contribute to strengthening the socioeconomic infrastructure of coastal development through the accumulation of ecological capital. Although our scientific efforts and social demands in regard to the ecological restoration of the coastal wetlands have increased during the past years, the bases for restoration in Korea requires that scientific, technological, financial, social and legal aspects be enhanced. The present study re-examined the concept and attitudes behind coastal wetland restoration in the light of changing circumstances in Korea. Herein, we first defined coastal wetland restoration as "An act of recovering the functions of the ecosystem of coastal wetlands to a state that resembles conditions prior to being damaged." Next, this study discussed the limitations and future directions of such restoration efforts based on the descriptive analyses of recent restoration practices from social, economic, and technological aspects. Finally, we suggest future policy directions regarding coastal wetland restoration on the basis of a PFST (Policy, Financial, Social, and Technological) analysis; 1) re-arranging legal mechanisms, 2) setting multi-dimensional restoration goals, 3) establishing a multi-discipline- and convergence based R&D system, 4) linking spatial management and local development to the restoration, 5) building restoration governance at the local level, 6) implementing an ecosystem service payment system, and 7) applying test-bed projects in accordance with proper directions.
* AI 자동 식별 결과로 적합하지 않은 문장이 있을 수 있으니, 이용에 유의하시기 바랍니다.
문제 정의
갯벌복원의 목표가 생태적 기능을 개선, 증진하는 것으로 설정되는 것은 타당하다. 따라서 갯벌복원은 갯벌의 생물학적, 물리학적, 화학적, 지질학적 상태의 변화를 함의한다. 그러나 갯벌 복원의 함의를 생태적 기능의 개선·증진으로만 한정하거나 이해될 경우 갯벌복원을 위한 의사결정, 복원과정, 복원 후 사후관리, 복원에 따른 편익의 배분을 포함한 일련의 과정이 고려되지 않을 가능성이 높다.
「연안관리법」은 갯벌복원을 갯벌의 건강성 증진의 관점이 아닌 개발사업의 영향을 상쇄하여 자연해안관리목표를 달성하는 관점에서만 접근하는 한계가 있다. 따라서 이 연구에서는 갯벌을 관리하는 「습지보전법」을 기초로 법제도 및 정책 여건을 아래와 같이 검토하였다.
따라서 이 연구의 목적은 사회적, 정책적 현안으로 부각된 갯벌생태계 복원을 효과적으로 추진하기 위한 방향을 제시하는데 있다. 연구목적을 달성하기 위해 국내 갯벌생태계 복원사업의 추진현황을 살펴보았고, 갯벌생태계복원을 위한 여건을 제도·기술·재원·사회적 관점에서 고찰하였다.
이 연구는 현재 우리나라 갯벌정책이 습지보호지역 지정 중심의 규제정책에서 현명한 이용을 통한 사회경제적편익창출에 필요한 기반을 제공하는 조장정책으로 전환하기 위해 향후 추진해야할 사항을 제시하였다. 갯벌복원 정책과 보호지역 지정 정책은 상반되거나 별개의 분리된 개별 정책이 아니다.
제안 방법
셋째, 갯벌복원사업을 추진하기 위한 국내의 여건을 PEST를 변용한 PFST 분석(Policy, Financial, Social, and Technological analysis)을 활용하여 고찰했다.2) 마지막으로 갯벌생태계 복원과 관련한 여건분석 결과를 토대로 복원추진방향을 정책제언 형태로 도출했다.
이 연구의 목적을 달성하기 위해 먼저, 갯벌복원에 관한 개념적 틀을 ‘복원 개념 및 복원의 함의’를 통해 제시했다. 다음으로 갯벌복원의 개념적 틀에 기초하여 2009년 이후 현재까지 중앙부처 또는 지방자치단체가 시행한 갯벌복원사업의 사례를 검토하였다. 복원사례의 분석은 현재 우리나라 갯벌복원의 수준을 함축적으로 보여주기 때문이다.
복원사례의 분석은 현재 우리나라 갯벌복원의 수준을 함축적으로 보여주기 때문이다. 셋째, 갯벌복원사업을 추진하기 위한 국내의 여건을 PEST를 변용한 PFST 분석(Policy, Financial, Social, and Technological analysis)을 활용하여 고찰했다.2) 마지막으로 갯벌생태계 복원과 관련한 여건분석 결과를 토대로 복원추진방향을 정책제언 형태로 도출했다.
연구목적을 달성하기 위해 국내 갯벌생태계 복원사업의 추진현황을 살펴보았고, 갯벌생태계복원을 위한 여건을 제도·기술·재원·사회적 관점에서 고찰하였다.
이 연구의 목적을 달성하기 위해 먼저, 갯벌복원에 관한 개념적 틀을 ‘복원 개념 및 복원의 함의’를 통해 제시했다.
제도주의 특성이 강한 우리나라의 정책시행체계에 비추어 볼 때 정부의 갯벌복원을 위한 정책의지를 제도화하고, 이를 토대로 기술개발, 지역공동체 및 지역사업과 연계, 재원확보, 시범사업 추진 등을 통합적으로 지원해야 한다. 이 장에서는 3장에서 기술한 갯벌복원을 위한 PFST 분석결과를 토대로 갯벌복원 추진체계를 구축하기 위한 전략적 방향을 정책제언 형태로 제시하였다.
따라서 갯벌복원 사업은 인력, 재원, 기술개발과 함께 이를 안정적으로 추진할 정책 및 사회적 지지를 필요로 한다. 이 장에서는 우리나라의 갯벌복원사업을 시행하는데 필요한 여건을 PEST를 변용한 PFST를 이용하여 분석하였다.
연구목적을 달성하기 위해 국내 갯벌생태계 복원사업의 추진현황을 살펴보았고, 갯벌생태계복원을 위한 여건을 제도·기술·재원·사회적 관점에서 고찰하였다. 이를 토대로 우리나라 갯벌생태계 복원을 효과적으로 추진하기 위한 방향을 정책제언 형태로 제시하였다.
대상 데이터
갯벌 훼손의 유형, 규모, 지리적 여건 등을 고려하여 선정한 우선 복원 대상지역 17개소 중 복원성공가능성, 지역주민의 의지, 대상지역의 보호지역 인접여부, 지역별·복원유형별 안배 등을 종합적으로 검토하여 고창, 사천, 순천의 3개소를 복원 시범사업 지역으로 선정하였다(Table 1).
성능/효과
5개 중분류기술을 구성하는 하위 47개 소분류 기술 중 국내 최고 수준 기술은 오염도·위해도 진단, 최저 수준 기술은 복원가치평가, 효과성평가로 조사되었다.
넷째, 경제적 측면에서 복원은 연안지역 발전에 필요한 해양생태자본을 사회간접자본 형태로 축적하는 효과가 있다. 즉 상업적으로 유용한 수산물의 생산과 관련이 있는 공급서비스(provisioning service)와 해양생물다양성·경관가치 증대를 통한 관광잠재력과 관련이 있는 문화서비스(cultural service)를 높여 지역경제에 기여하기 때문이다.
다섯째, 경제적 함의는 복원사업을 진행하는 과정에서 일자리가 창출된다는데 있다. 특히 일자리 창출효과는 전통적인 다른 산업에 비해 3배 이상 높다는 연구결과도 있는바, 갯벌생태계 복원은 해양생태산업의 규모를 확대하고 새로운 성장동력을 발굴한다는 데 의의가 있다(RAE 2011; 국토해양부 2012a).
둘째, 「습지보전법」은 ‘복원’이라는 정책행위를 직접 규율하고 있지 않고, 시행령 제2조에 따른 환경부장관이 수립하는 ‘습지보전기본계획’에 포함될 사항의 하나로 제시되어 있다.
둘째, 갯벌복원을 국가가 법률에 의해 시행하는 어촌종합개발사업, 어항개발사업, 연안정비사업, 해양환경개선사업, 도서개발 촉진사업 등을 연계시켜야 한다. 연안지역주민의 정주여건 개선과 경제기반 강화를 목적으로 투자하는 이러한 사업들이 갯벌생태계에 미치는 부정적 영향을 최소화하는 소극적인 연계 정책도 필요하다.
둘째, 복원에 관한 다른 사회적 함의는 해양생태계의 서비스에 의존했던 지역공동체를 활성화하는데 기여할 수 있다는 점이다. 훼손된 갯벌생태계는 생산성이 저하되어 이 생태계가 제공하는 서비스가 줄어들고, 이는 연안지역공동체의 약화를 야기하기도 한다.
5개 중분류기술을 구성하는 하위 47개 소분류 기술 중 국내 최고 수준 기술은 오염도·위해도 진단, 최저 수준 기술은 복원가치평가, 효과성평가로 조사되었다. 복원을 위한 다양한 요소 기술 중 설계 및 관리 분야 기술수준이 가장 취약한 것으로 확인되었다. 이는 국내 복원사업의 역사가 선진국에 비해 짧고 현재까지 진행된 복원사업의 규모가 작고 사업경험이 많지 않기 때문이다.
갯벌복원과 관련한 법률은 1999년에 제정한 「습지보전법」 및 과 「연안관리법」, 2006년에 제정한 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘해양생태계보전법’)이 있다. 세 법률 중 갯벌의 복원에 관한 사항을 직접 다루는 법률은 「습지보전법」이지만, 갯벌이 해양생태계의 일부라는 점에서 「해양생태계보전법」이나 포괄적의미에서 자연해안이 갯벌을 포함하고 있어서 「연안관리법」도 갯벌복원사업을 추진할 수 있는 법적 근거를 확보하고 있다고 할 수 있다. 이 세 법률은 법률의 위계구조에서 동일한 위상을 갖고 있고, 갯벌에 대한 특화된 법률이 「습지보전법」이므로, 「해양생태계보전법」이나 「연안관리법」은 엄밀한 의미에서 갯벌의 복원에 관한 사항을 직접 규율하고 있다고 보기 어렵다.
셋째, 성공적인 복원에 대한 사회적 관점의 함의는 복원과정에서 진행되는 일련의 의사결정 및 시행과정에서 이해당사자의 참여와 협력을 필요로 한다는 점에서 찾을 수 있다. 이해당사자의 참여와 협력은 복원대상 지역의 이해당사자가 복원의 규모, 복원추진방식, 복원 후 관리에 이르는 전 과정에서 지역의 역량을 결집시키는 장점이 있다.
셋째, 연안습지를 관리하는 해양수산부 장관의 관할사항인 갯벌의 복원에 관한 사항은 법 제8조에 따라 해양수산부장관이 지정하는 갯벌 습지보호지역에 집중되어있다.
여러 연구결과를 종합할 때 적어도 갯벌복원은 “갯벌 생태계의 기능을 현재 상태보다 증진·개선함으로써 훼손되기 전 상태에 근접하게 회복하는 것”으로 정의할 수 있다.
1990년대 중반 이전까지만 하더라도 갯벌에 대한 사회적, 정책적 인식은 과소평가되었다. 육상의 토지공간에 비해 그 용도가 수산업에 한정된 것으로 인식되어 토지에 비해 그 가치와 생산성은 낮은 것으로 평가되었다. 그러나 90년대 중후반의 시화호, 새만금 지역 등의 대규모 간척으로 인한 갯벌의 훼손과 오염, 그리고 씨프린스 호 기름유출사고와 연이은 연안지역의 대규모 유해성 적조로 경제적 피해가 가시화되면서 해양환경 보전에 관한 사회적, 정책적 인식은 변하였다.
실제로 훼손된 면적을 복원하는 것은 인공서식지를 조성하는 것으로 재원의 한계, 서식지 조성 지역 선정의 어려움 때문에 용이하지 않은 특성이 있다. 즉 복원 정책의 효율성과 효과성 측면에서 물리적으로 갯벌의 형상을 띠고 있으나 건강성이 약화된 갯벌의 생태적 기능을 증진하는 것이 적절할 것으로 판단한다. 또한 이는 물리적 구조변경에 의존하고 있는 현재의 갯벌복원 사업의 틀을 훼손하지 않는다는 장점도 있다.
첫째, 「습지보전법」은 ‘복원’개념을 법률적으로 정의하고 있지 않다.
첫째, 복원된 생태계는 사적 소유물이 아닌 공유재이고, 복원의 성과물이 가시적·직접적 형태로 시장경제 체제에서 사적 이익으로 바로 전환되지 않는 특징이 있다.
현재까지 진행된 9개의 복원사업의 면적은 모두 1 km2이하이며 무안군 현경면 일원의 폐그물 제거 및 염생식물식재 사업은 0.01 km2로 나타났다. 갯벌복원 사업 규모가 작다는 것은 갯벌복원으로 인한 직접적 파급효과의 범위가 소규모 지역으로 한정된다는 것을 의미한다.
후속연구
「해양생태계보전법」이나 「연안관리법」도 법률에 ‘복원’을 정의하고 있지 않다. 복원에 관한 정책적, 사회적 관심이 제고되는 상황에서 복원이라는 정책행위에 대한 법률적 정의가 부재한 것은 향후 복원정책의 개발과 시행에서 일관된 방향을 유지하는데 한계요인이 될 것으로 판단된다.
이 연구를 통해 제기한 갯벌복원을 위한 정책추진방향에 부합하고, 장기적으로 갯벌복원사업의 확산 및 다른 해양생태계 복원을 위한 타당성을 확보하기 위해서는 복원사업의 효과를 극대화할 수 있는 지역을 대상으로 시범사업을 실시해야 한다. 물리적 구조변경에서 벗어나 생태계의 기능을 증진하고 그 성과가 지역사회 발전과 연계될 수 있는 3세대 복원을 실현하기 위한 시범사업지역은 i)규모가 작아 예산투입에 따른 효과성과 성공가능성이 높고, ii) 지역이해관계자의 인식수준이 상대적으로 높아 복원과정 및 사후관리가 용이하고, iii) 연안지역 발전 지원사업이 진행 또는 계획되어 있어 연계를 통한 시너지 창출이 가능하며, iv) 복원사업의 상징성과 확장성을 확보할 수 있는 대표성이 있어야 하며, v) 상대적으로 축적된 자료가 많고 융복합적 기술을 적용할 수 있는 지역이어야 한다.
먼저, 연안공간관리와 관련하여 갯벌복원을 「연안관리법」 제32조의 자연해안관리목표제와 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제27조의 공유수면매립기본계획의 변경 및 제28조의 공유수면매립면허의 발급과 연계시킬 수 있다. 즉, 공유수면의 매립으로 갯벌의 물리적 형상의 훼손 또는 주변 갯벌지역의 기능약화를 보완할 수 있는 장치로서 자연해안관리목표제에 따른 인공해안의 자연해안으로 복원 및 주변 갯벌생태계 기능 증진을 위한 복원사업 시행에 관한 규정을 입법화하는 것을 검토해야 한다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
갯벌에 대한 국가의 정책의 한계는?
그러나 갯벌에 대한 국가의 정책은 보호지역 지정과 행위제한 중심의 ‘지정 및 규제’ 위주의 정책에 한정되어 있다. 그나마 지정된 습지보호지역도 현재의 이용행위를 수용하는 소극적 규제에 한정되어 있어 지정정책의 효과가 그리 크지 않는 것이 현실이다.
갯벌에 대한 사회적, 정책적 인식은 어떻게 변화하였는가?
1990년대 중반 이전까지만 하더라도 갯벌에 대한 사회적, 정책적 인식은 과소평가되었다. 육상의 토지공간에 비해 그 용도가 수산업에 한정된 것으로 인식되어 토지에 비해 그 가치와 생산성은 낮은 것으로 평가되었다. 그러나 90년대 중후반의 시화호, 새만금 지역 등의 대규모 간척으로 인한 갯벌의 훼손과 오염, 그리고 씨프린스 호 기름유출사고와 연이은 연안지역의 대규모 유해성 적조로 경제적 피해가 가시화되면서 해양환경 보전에 관한 사회적, 정책적 인식은 변하였다.
습지보전법은 무슨 제도인가?
이후 우리나라 해양환경보전 정책에서 갯벌매립 및 이에 따른 해양생태계 훼손이 현안으로 등장하면서 체계적 보전을 위한 제도정비의 필요성이 제기되었다. 이에 따라 연안습지인 갯벌과 내륙습지를 보호하기 위한 제도적 장치로 1999년 「습지보전법」이 제정되었고, 이 법률에 근거하여 2001년 무안갯벌을 시작으로 현재까지 12개소218.96 km2의 연안습지보호지역이 지정되었다.
참고문헌 (28)
국토해양부 (2008) 갯벌복원을 위한 현황조사 및 중장기 계획연구. 한국해양수산기술진흥원, 878 p (Ministry of Land, Transport and Marine Affairs (2008) Mid and long term promotion plan for restoration of tidal flat. Korea Institute of Marine Science & Technology Promotion, 878 p (in Korean))
국토해양부 (2009a) 해양생태계 보전.관리 기본계획(2009-2018). 국토해양부, 326 p (Ministry of Land, Transport and Marine Affairs (2009a) Marine ecosystem conservation and management plan (2009-2018). Ministry of Land, Transport and Marine Affairs of Republic of Korea, 326 p (in Korean))
국토해양부 (2009b) 2008 연안습지 기초조사(기본조사). 국토해양부, 383 p (Ministry of Land, Transport and Marine Affairs (2009b) 2008 National survey of coastal wetland (basic investigation). Ministry of Land, Transport and Marine Affairs of Republic of Korea, 383 p (in Korean))
국토해양부 (2010) 2009 연안습지 기초조사(기본조사). 국토해양부, 791 p (Ministry of Land, Transport and Marine Affairs (2010) 2009 National survey of coastal wetland (basic investigation). Ministry of Land, Transport and Marine Affairs of Republic of Korea, 791 p (in Korean))
국토해양부 (2011a) 제2차 연안통합관리계획(2011-2021). 국토해양부, 337 p Ministry of Land, Transport and Marine Affairs (2011a) The second integrated coastal management plan. Ministry of Land, Transport and Marine Affairs of Republic of Korea, 337 p (in Korean) (Ministry of Land, Transport and Marine Affairs (2011a) The second integrated coastal management plan. Ministry of Land, Transport and Marine Affairs of Republic of Korea, 337 p (in Korean))
국토해양부 (2011b) 2010 연안습지 기초조사(기본조사). 국토해양부, 686 p (Ministry of Land, Transport and Marine Affairs (2011b) 2010 National survey of coastal wetland (basic investigation). Ministry of Land, Transport and Marine Affairs of Republic of Korea, 686 p (in Korean))
국토해양부 (2012a) 해양생태산업(Marine Eco-Industry)체제 구축방안 최종보고서. 국토해양부, 294 p (Ministry of Land, Transport and Marine Affairs (2012a) Building plan for marine eco-industry system-final report. Ministry of Land, Transport and Marine Affairs of Republic of Korea, 294 p (in Korean))
국토해양부 (2012b) 2011 연안습지 기초조사(기본조사). 국토해양부, 792 p (Ministry of Land, Transport and Marine Affairs (2012b) 2011 National survey of coastal wetland (basic investigation). Ministry of Land, Transport and Marine Affairs of Republic of Korea, 792 p (in Korean))
남정호 (2014) 갯벌생태계 복원 법제도 현황 및 개선 방향. In: 해양생태계 복원 심포지엄 Program & Abstract Book, 부경대학교, 부산, 2014년 12월 11일, pp 1-3 (Nam J (2014) Improving legal and institutional mechanisms for restoration of tidal flat ecosystem. Improving legal and institutional mechanisms for restoration of tidal flat ecosystem. In: Proceedings of the symposium on restoration of marine ecosystems, Pukyong National University, Busan, 11 Dec 2014, pp 1-3 (in Korean))
서경석 (2009) 해양생태계 복원 연구개발 추진 방향: 갯벌을 중심으로. 해양국토 21(4):17-35 (Seo KS (2009) Future research directions for restoration of marine ecosystem: focus on tidal flat. Ocean Territory Research 21(4):17-35 (in Korean))
손규희 (2014) 갯벌 복원 사업 현황 및 정책 방향. In: 해양생태계 복원 심포지엄 Program & Abstract Book, 부경대학교, 부산, 2014년 12월 11일, pp 4-5 (Son K-H (2014) Policy directions and status for the restoration projects. In: Proceedings of the symposium on restoration of marine ecosystems, Pukyong National University, Busan, 11 Dec 2014, pp 4-5 (in Korean))
해양수산부 (2013a) 해양생태계 복원기술개발 기획연구 최종보고서. 해양수산부, 해양수산부 R&D 2012-0196, 296 p (Ministry of Oceans and Fisheries (2013a) A planning study on the research and development of the marine ecosystem restoration. Ministry of Oceans and Fisheries of Republic of Korea 2012-0196, 296 p (in Korean))
해양수산부 (2013b) 2012 연안습지 기초조사(기본조사). 해양수산부, 683 p (Ministry of Oceans and Fisheries (2013b) 2012 National survey of coastal wetland (basic investigation). Ministry of Oceans and Fisheries of Republic of Korea, 683 p (in Korean))
DOI (2011) The department of the Interior's economic contributions, June 21, 2011. US Department of the Interior, Scientific Investigations Report 2011-5043, 146 p
Edgar GJ, Stuart-Smith RD, Willis TJ, Kininmonth S, Baker SC, Banks S, Barrett NS, Becerro MA, Bernard AT, Berkhout J, Buxton CD, Campbell SJ, Cooper AT, Davey M, Edgar SC, Forsterra G, Galvan DE, Irigoyen AJ, Kushner DJ, Moura R, Parnell PE, Shears NT, Soler G, Strain EM, Thomson RJ (2014) Global conservation outcomes depend on marine protected areas with five key features. Nature 506:216-220
Elliott M, Burdon D, Hemingway KL, Apitz SE (2007) Estuarine, coastal and marine ecosystem restoration: confusing management and science-a revision of concepts. Estuar Coast Shelf S 74:349-366
Matz-Luck N, Fuchs J (2014) The impact of OSPAR on protected area management beyond national jurisdiction: effective regional cooperation or a network of paper parks? Mar Policy 49:155-166
Patrick D, Griffin MB, Sullivan Jr. RK, Tim P (2012) The economic impacts of ecological restoration in massachusetts. http://www.mass.gov/eea/agencies/dfg/der/publications Accessed on 6 June 2015
RAE (2011) Jobs & dollars-big returns from coastal habitat restoration. Restore America's Estuaries. http://www.habitat.noaa.gov/pdf/RAE_Restoration_Jobs.pdf Accessed on 2 Nov 2011
Stolton S, Dudley N (1999) A preliminary survey of management status and threats in forest protected areas. Parks 9:27-33
Weinerman M, Buckley M, Reich S (2012) Socioeconomic benefits of the fischer slough restoration project. ECONorthwest, Oregon, 33 p
※ AI-Helper는 부적절한 답변을 할 수 있습니다.