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문제 정의
- 세계 각국은 경제 저성장, 저물가 기조 지속 등 경제침체를 극복하기 위해 그간 환경 분야에서 화두가 되던 지속가능한 발전 개념을 정책입안에 광범위하게 적용 발전시키고, 문화유산을 활용한 경제 활성화 등 다양한 정책을 연계하여 펼쳐나가고 있다. 또한, 문화유산 주변의 경관개선을 넘어 국토 전반적인 문화적 품격을 높이기 위해 경주하고 있으며, 특히 2008년 유네스코는 지정 세계문화유산 모니터링 과정에서 세계문화유산 주변 완충지역의 필요성을 제기, 완충지역 설정은 단순히 설정된 지역만을 보존하는 것이 아니라, 세계문화유산 지역 전체의 보편적 가치 보존을 목적으로 구체적이고 합리적인 역사문화 환경 보존방안을 제시하였다.
- 본 연구는 역사문화환경 보존지역내 이루어지는 각종 건축행위 등에 보다 능동적으로 대처 가능한 행정처리기준 개선방안 마련을 위한 기초연구로, 문화재위원회 중 현상변경 관련 5개 분과의 최근 5년간 회의록을 대상으로 안건 통합DB를 구축, 역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등에 관한 허가처리현황 을 분석, 처리결과의 유형분류 및 통계분석을 통해 시사점을 도출하였다.
- 분석결과는 유형별 허가조건과 불허사유를 확인하고, 건축행위 등에 관한 허용기준 초과정도, 경미한 건축행위 기준 초과정도를 확인함으로써 합리적인 역사문화환경에 영향을 미치는 행위의 행정처리방안을 도출하고자 하였다.
- 이에 본 연구는 역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등에 관한 허가제도의 대상과 행위, 범위, 문화재위원회 심의대상에 대한 이해를 바탕으로, 문화재위원회 회의록을 중심으로 역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등의 허가처리현황을 확인하고, 허가신청내용·처리결과의 유형분류 및 통계분석을 통해 허가조건, 불허사유 등의 시사점을 도출, 이를 반영한 건축행위 등에 관한 행정처리기준 개선방안을 검토하였다.
제안 방법
- 구체적으로 안건 4,364건(신규3,902건/변경462건)을 대상으로 안건유형·문화재유형·신청유형·허가조건별 허가처리 현황을 확인하고, 행위유형별·처리결과별·문화재 지정종별에 따른 특성분석을 실시하였다.
- 내용적 범위는 5개 분과의 심의안건을 주된 대상으로 하고, 검토·보고안건을 추가 검토하되, 문화재 지정·수리, 종합정비계획 등을 제외함으로써 역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등에 관한 허가신청현황을 종합적으로 분석을 실시하였다.
- 통합DB체계는 기본적으로 일반현황과 신청현황, 조사 및 심의현황으로 구성하고 이행점검 통계자료와 연계활용성을 고려하여 진행 및 점검현황을 추가함. 또한, 분과별 특성 및 관리효율성을 고려한 종합적인 기본틀을 구성함을 원칙으로 분과별로 중복되거나 불필요하다고 판단되는 사항은 통일 또는 삭제를 검토하였다.
- 신청현황에 해당하는 신청내용과 규모의 표기기준을 명확히 하고, 특히 신청지 현황을 표기함에 있어 이격거리 기준과 허용기준상의 고도제한 내용을 병기하도록 하여 문화재와의 이격거리, 신청규모와 허용기준과의 차를 확인할 수 있도록 하였다. 또한, 조사 및 심의현황 중 처리결과는 가결․조건부가결․보류․부결로 구분하고, 판단사유는 부결 또는 조건부가결 사유로 구분하여 허가조건을 분석함. 진행 및 점검현황은 이행점검상황과 더불어 점검결과에 따른 조치사항, 합동점검사유 등을 기술하도록 하였다.
- 신청현황에 해당하는 신청내용과 규모의 표기기준을 명확히 하고, 특히 신청지 현황을 표기함에 있어 이격거리 기준과 허용기준상의 고도제한 내용을 병기하도록 하여 문화재와의 이격거리, 신청규모와 허용기준과의 차를 확인할 수 있도록 하였다. 또한, 조사 및 심의현황 중 처리결과는 가결․조건부가결․보류․부결로 구분하고, 판단사유는 부결 또는 조건부가결 사유로 구분하여 허가조건을 분석함.
- 이에 생업용 지하수 개발 허가범위는 관정 깊이 100m, 관정 지름 150㎜는 유지하되, 상부보호공에 대한 규모 및 재질에 대한 기준을 추가하는 방안을 검토할 수 있는데, 구체적으로 상부보호공은 경관에 미치는 영향을 최소화하기 위해 소규모(1.5m(W)×1.5m(H)×1.0m(D) 이하)로 조성되도록 유도하고, 노출부의 외관(재질)은 문화재 및 역사문화환경 보존지역의 경관적 특성과 조화를 고려하여 문화재의 재질과 동일한 재료 또는 유사한 자연재료를 사용하는 방안을 제안한다.
- 또한, 조사 및 심의현황 중 처리결과는 가결․조건부가결․보류․부결로 구분하고, 판단사유는 부결 또는 조건부가결 사유로 구분하여 허가조건을 분석함. 진행 및 점검현황은 이행점검상황과 더불어 점검결과에 따른 조치사항, 합동점검사유 등을 기술하도록 하였다.
- 허가현황 통계는 신청인별, 신청유형, 신청시기, 해당분과, 대상지 등 앞서 제시한 유형분류기준을 적용하여 통계분석을 실시하였다. 허가조건 분석은 가결 건을 대상으로 분석결과를 통해 유형별 허가조건을 도출하고, 허용기준 및 경미한 건축행위 기준의 초과정도를 확인함과 더불어 조건부 가결 시의 허가조건, 불허 시의 신청행위를 확인하여 처리결과에 따라 가결과 조건부 가결, 부결 등으로 1차 구분하고, 문화재유형(속성/규모/운집도)에 따라 2차 분석을 실시하였으며, 허가신청 유형 및 영향에 미치는 행위 유형과 설계요소를 교차 확인함으로써 체계적이고 종합적인 분석결과를 정리하였다.
- 허가현황은 신청인(개인·단체·자치단체(공공기관 포함), 신청유형(신규·변경), 신청시기(연도별·허용기준 마련 전·후), 문화재위원회 분과, 대상문화재유형, 대상지 위치(문화재(보호)구역 외곽경계와의 이격거리(50m 단위), 신청행위, 처리결과(가결·조건부가결·보류·부결) 등으로 구분하여 정리하였다.
대상 데이터
- 5개 분과 최근 5개년(2010~2014) 회의록을 통해 회의안건 전체 7,403건을 확인, 이를 대상으로 문화재위원회 안건 통합DB를 구축하였다. 통합DB는 회의록 기술내용의 주제별 특성에 따라 구성항목을 재배치하고, 동일 주제임에도 다양하게 표기된 항목의 통일 및 불필요한 항목은 제외함으로써 분석의 용이성을 고려하였다.
- 본 연구의 대상적 범위는 역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등에 관한 허가신청을 주로 조사·심의하는 문화재청 5개 분과(건축문화재·사적·천연기념물·근대문화재·민속문화재분과) 문화재위원회 회의록을 대상으로 설정, 동산문화재·매장문화재·세계유산분과와 함께 무형문화재문화재 보전 및 진흥에 관한 법률(법률 제13248호, 2015.03.27.)에 따라 무형문화재위원회로 재편된 무형문화재분과는 검토에서 제외하였다.
- 시간적 범위는 최근 5개년(2010~2014)으로 설정하여 문화재위원회 회의록을 수집하였고, 허가신청지의 공간적 특성에 문화재(보호)구역과 역사문화환경 보존지역으로 구분, 문화재위원회 안건의 통합DB를 구축·분석에 활용하였다.
- 조경공사는 수목식재 103건 중 세부 신청내용(사업면적, 수종 및 본수 등)이 확인되는 65건을 대상으로 분석을 실시하였는데, 문화재 유형적 특성 및 경관·지형적 특성 등은 처리결과에 미치는 영향이 미미한 것으로 나타났다.
데이터처리
- 허가현황 통계는 신청인별, 신청유형, 신청시기, 해당분과, 대상지 등 앞서 제시한 유형분류기준을 적용하여 통계분석을 실시하였다. 허가조건 분석은 가결 건을 대상으로 분석결과를 통해 유형별 허가조건을 도출하고, 허용기준 및 경미한 건축행위 기준의 초과정도를 확인함과 더불어 조건부 가결 시의 허가조건, 불허 시의 신청행위를 확인하여 처리결과에 따라 가결과 조건부 가결, 부결 등으로 1차 구분하고, 문화재유형(속성/규모/운집도)에 따라 2차 분석을 실시하였으며, 허가신청 유형 및 영향에 미치는 행위 유형과 설계요소를 교차 확인함으로써 체계적이고 종합적인 분석결과를 정리하였다.
성능/효과
- 4%)으로 확인되었다. 가결율은 국가민속문화재(78.0%), 천연기념물(75.0%), 보물(70.8%)이 70%를 상회, 사적은 61.5%로 상대적으로 낮은 것으로 확인되었고, 보류율은 국보(11.8%)가 가장 높고, 중민(3.3%)이 가장 낮은 것으로 확인되며, 부결율은 사적(30.3%)이 가장 높고, 천기(15.0%)가 가장 낮은 것으로 나타났다.
- 가결율은 천기·명승(81.8%), 중민(78.6%)이 국보·보물(69.6%), 사적(53.9%)에 비해 높고, 사적 주변의 ‘산업 등 시설군, 부지조성(토목)’ 가결율이 낮으며, 천기·명승 주변은 상대적으로 가결율이 높은 것으로 나타났다.
- 건축공사 중 문화재(보호)구역 인접지역의 행위는 원지형 훼손 최소화 및 문화재와의 조화를 사유로 다수가 부결된 반면, 이격거리 200m 또는 300m 외곽지역의 건축행위는 가결율이 높게 나타났다. 토목공사의 경우에는 지형적 특성 보존, 유구조사 선행, 차폐식재 등의 조건부 가결이 많았고, 설비공사·조경공사는 관계전문가 자문, 유구조사 선행, 차폐식재 등의 조건부 가결이 다수를 이루고 있는 것으로 나타났다.
- 건축물 용도의 경우, 단독주택·아파트·공장은 이격거리·건축면적이 처리결과에 미치는 영향이 크고, 근린생활시설은 처리결과가 다양하며, 창고는 이격거리보다 건축면적이 처리결과에 미치는 영향이 더 큰 것으로 확인되었다.
- 2%로 나타났다. 검토안건은 문화재 정비계획, 문화재지정, 보호구역지정, 가치평가 등이 대다수이며, 사적분과 4건과 민속문화재분과 3건이 공사행위로 확인, 분석대상 4,363건에 포함되었고, 행위유형으로는 토목공사 2건, 설비공사 2건, 조경공사 3건으로 확인되었다.
- 결과적으로 건축공사(2,352건)의 경우, 국보·보물·사적·국가민속문화재에서는 이격거리 200m 외곽에서 가결율이 높고, 명승·천연기념물은 이격거리 300m 이내에 허가신청이 집중되어있으며, 대체로 기 조성된 마을 내 신축은 가결되고 있는 것이 확인되었는데.
- 공장, 위험물저장 및 처리시설, 자원순환 관련 시설, 부지조성(토목), 기타 광산, 발굴 행위 등으로 문화재 인접지역은 대체로 부결, 조건부 가결은 매장문화재 유존(출토가능)지역의 유구조사 선행 및 소음진동 유발 저감방안 마련 조건 등으로 나타나 문화재(보호)구역과의 이격거리, 매장문화재 보존을 중시하는 것으로 확인되었다. 가결율은 천기·명승(81.
- 사적은 이격거리 200m 이내는 다양한 처리결과가 나타나고 있는 반면, 200m 외곽에서는 원안 가결율이 높았다. 국가민속문화재는 이격거리 200m 이내는 건축면적 500㎡이상이 다수 부결되었고, 200m 외곽은 면적에 관계없이 가결율이 높게 나타났다.
- 국가민속문화재의 경우는 조건부 가결 4건을 포함하여 대부분 가결되었고, 그 외 지정종별의 가결율은 사적 81.5%, 천기·명승 62.5%, 국보·보물 58.5%로 확인되었는데, 해당 행위에 있어 상대적으로 중민과 사적의 가결율이 여타 종별에 비해 높게 나타났다.
- 국보·보물·국가민속문화재는 이격거리와 건축물 최고높이가 처리결과에 미치는 영향이 크고, 사적은 최고높이 25m 이상의 다수가 부결되는 등 여타 종별에 비해 상대적으로 건축물 최고높이가 처리결과에 미치는 영향이 큰 것으로 확인되었다.
- 근린생활시설은 이격거리 및 건축면적에 관계없이 처리결과 다양하게 나타나나, 400m 외곽에서 500㎡ 미만의 다수가 가결되었고, 이격거리 100m 이내의 공장은 건축면적과 관계없이 다수가 부결되었으며, 100m 외곽은 건축면적 1,000㎡미만 다수가 가결되었다.
- 농지조성 목적의 성토 허가신청 45건 중 세부 신청내용(성토높이, 성토면적 등)이 확인되는 32건을 대상으로 분석한 결과, 원안 가결은 대체로 성토높이 1m 이하, 성토면적 5,000㎡ 이하였으며, 조건부 가결은 매장문화재 유존지역(출토가능지역)에 해당, 매장문화재의 보존 조치에 해당되었다. 부결 10건의 신청규모는 평균 성토높이 2.
- 이격거리를 기준으로 살펴보면, 부결된 9건이 100m 이내로 확인, 가결 건에 비해 상대적으로 문화재에 인접도가 높아 처리결과에 영향을 미친 것으로 판단된다. 다만, 원안 가결 9건의 이격거리가 50m 이내로 확인됨에 따라, 이격거리를 제외하고 면적과 높이 범위만을 제시하는 현행 성토의 허가기준을 유지하는 것이 적정한 것으로 판단된다.
- 단독주택·아파트·공장은 이격거리와 건축면적에 따라 가결·부결 추세가 일부 확인되는 반면, 근린생활시설은 처리결과가 다양하고, 창고는 이격거리보다 건축면적이 처리결과에 영향을 미치는 것으로 확인되었다.
- 대수선의 가결율은 93.2%(조건부 포함)로 매우 높게 나타났는데, 조건부의 경우 대체로 국보·보물의 부대시설의 조화도를 높일 수 잇는 조치가 주된 것으로 확인되었다.
- 또한, 건축물 최고높이는 대체로 7～8m 미만에서 가결율이 높은 것으로 확인되었다.
- 또한, 국보·보물·국가민속문화재는 이격거리와 건축물 최고 높이가 처리결과에 미치는 영향이 크고, 사적은 여타 종별에 비해 건축물 최고높이가 처리결과에 미치는 영향이 큰 것으로 확인되었다.
- 먼저 허가처리현황의 분석 용이성을 위해 제시한 안건 통합DB체계는 문화재위원회의 각 분과위원회 특성과 관리효율성을 종합 고려, 동일주제임에도 분과별로 다양하게 표기되고 있는 현행 분과별 안건처리 현황 표기방식을 개선하고, 나아가 문화재위원회 분과별 안건처리 현황 통합관리가 가능할 것으로 판단된다.
- 면단위 문화재가 2,626건(60.2%), 점단위 문화재가 1,738건(39.8%)으로 확인되었고, 원안 가결율 및 조건부 가결율은 면단위 문화재가 점단위 문화재에 비해 낮고, 보류율은 유사한 것으로 나타났다. 부결율은 면단위 문화재(29.
- 문화재 속성은 문화유산이 3,994건(91.5%), 자연유산이 370건(8.5%)으로 확인되었는데, 원안 가결율은 자연유산(53.8%)이 문화유산(41.4%)에 비해 높았고, 조건부 가결은 문화유산(24.5%)이 자연유산(15.1%)에 비해 높게 나타났다. 보류와 부결은 문화유산과 자연유산이 비슷한 비율로 확인되었는데, 보류는 7% 내외, 부결은 25% 내외로 나타났다.
- 문화재 지정종별로는 사적(47.9%), 보물(41.7%), 국보(6.6%), 국가민속문화재(2.0%), 천연기념물(1.6%), 명승(0.3%) 순으로 확인, 변경신청의 89.6%가 사적·보물에 집중된 것으로 분석되었으며, 원안 가결율은 중민(85.7%)이 가장 높았고, 명승(50.0%)이 가장 낮은 것으로 나타났다.
- 문화재 지정종별로는 사적(53.7%), 보물(27.2%), 중민(6.9%), 명승(5.3%), 국보(4.1%), 천기(2.7%) 순으로 확인, 사적·보물이 전체의 80.9%에 해당하고, 처리결과로는 원안 가결 1,854건(42.5%), 조건부 가결 1,034건(23.7%), 보류 322건(7.4%), 부결 1,154건(26.4%)으로 확인되었다.
- 문화재(보호)구역 외곽경계로부터 일정거리 이상 이격된 저층 단독주택 건축공사는 대체로 가결되고 있고, 조건부 가결은 주로 지형 및 수림대 보존, 주변 건축물과의 조화 고려 등으로 조건으로 하고 있는 것이 확인되었다.
- 6%)이 높게 나타났다. 반면, 수계와 인접한 경우 다수가 부결되었고, 문화재(보호)구역과의 이격거리는 심의결과에 미치는 영향은 상대적으로 미미한 것으로 확인되었다.
- 이격거리 및 건축면적별 처리결과를 지정종별로 살펴보면, 국보는 이격거리 150m～200m 외곽에서 원안 가결이 집중되고, 조건부 가결율 대체로 200m 이내에 분포하고 있는 것으로 나타났다. 보물은 이격거리 200m 외곽에서 원안 가결율이 높았고, 300m～400m 구간에서 다수 부결되고 있었으며, 400m 외곽에서의 가결율이 높게 나타났다. 사적은 이격거리 200m 이내는 다양한 처리결과가 나타나고 있는 반면, 200m 외곽에서는 원안 가결율이 높았다.
- 이격거리 및 건축물 최고높이별 처리결과를 지정종별로 살 펴보면, 국보는 이격거리 100m 이내에서 건축물 최고높이 15m 미만 다수가 조건부로 가결되었고, 150m 외곽은 15m 미만인 경우 대부분 원안 가결되었다. 보물은 이격거리 200m 이내 건축물 최고높이 10m 미만의 다수가 조건부 가결 또는 부결되었고, 200m 외곽은 최고높이 10m 미만의 원안 가결율이 높았다.
- 부결율은 다가구주택(47.9%)이 가장 높은 반면, 기숙사(18.2%)는 가장 낮게 나타났으며, 창고의 가결율(원안, 조건부)은 공장에 비해 상대적으로 높은 반면, 부결율은 공장이 14% 이상 높은 것으로 확인되었다.
- 부결율은 보물의 허가자변경(25.0%)과 사적의 높이변경(19.0%)이 가장 높았고, 천연기념물은 원안 가결 62.5%, 조건부 가결 37.5%, 보류·부결은 없는 것으로 확인되었다.
- 분과별로는 건축문화재분과는 감소 추세, 사적분과는 증가 추세로 나타났으며, 천연기념물분과는 10%대로 낮은 반면, 근대문화재분과는 상대적으로 높았고, 민속문화재분과는 연차별로 편차가 크게 나타나고 있다.
- 분과별로는 건축분과가 2014년에 크게 상승하였고, 사적분과는 평균유지, 천연기념물분과는 2012년에 크게 감소 후 다시 증가하였으며, 민속문화재분과는 지속적으로 감소하는 추세인 것으로 확인되었다.
- 분과별로는 건축분과가 상대적으로 적은 폭으로 감소한 반면, 사적분과의 감소폭은 컸으며, 천연기념물분과와 민속문화재분과는 감소와 증가가 반복되고 있다.
- 천연기념물분과, 민속문화재분과의 원안 가결율은 타 분과에 비해 높은 반면, 사적분과는 상대적으로 낮은 것으로 확인되었다. 분과별로는 민속문화재분과의 경우, 설비공사가 76.5%의 원안 가결율이 높은 반면, 사적분과의 건축공사(29.6%)와 근대문화재분과의 건축공사(26.7%)는 비교적 원안 가결율이 낮은 것으로 분석되었다.
- 분석결과를 살펴보면, 건축공사는 신규신청 3,902건의 약 60.3%를 차지, 용도별로는 주거업무시설(43.2%)·문화집회시설(15.8%)·근린생활시설(14.0%) 등 주민 생활·편의에 밀접한 용도가 전체의 73.1%에 해당하는 것으로 확인되었으며, 대체로 국보·보물·사적·국가민속문화재를 중심으로 이격거리 200m 외곽에서 가결율이 높고, 명승·천연기념물은 마을 등 기 개발이 이루어진 지역을 중심으로 가결율이 높은 것으로 확인되었다.
- 분석대상 4,364건 중 문화재(보호)구역 외곽경계로부터 이격거리가 확인되는 4,089건을 대상으로 이격거리를 확인한 결과, 200m 초과(29.6%), 50m 이하(23.4%), 100m 이하(15.7%)가 전체의 68.7%를 차지, 그 외 문화재(보호)구역경계(12.5%), 150m 이하(10.2%), 200m 이하(8.6%) 순으로 확인되었다.
- 분석대상 4,364건 중 변경신청은 462건으로 변경내용이 2가지 이상의 신청유형(허가자변경/기간연장/용도변경/면적변경/위치변경/구조변경 등)을 포함하는 허가처리건은 216건(161개 사업)이었다, 변경신청의 신청유형 누적 건수는 678건에 해당하였는데, 이 가운데 면적변경(228건), 높이변경(107건), 기간연장(102건)이 전체의 64.4% 차지하는 것으로 나타났다.
-
4) 원안 가결 이외의 안건 사유분석
분석대상 4,364건 중 원안 가결 1,854건을 제외한 2,520건을 대상으로 사유를 확인한 결과, 경관저해가 1,006건(40.0%)로 가장 높았고, 조사선행 387건(15.4%), 전문가 자문 349건(13.9%), 설계변경 341건(13.6%), 문화재훼손 우려 68건(2.7%), 자료보완 68건(2.7%), 현지조사 의견반영 57건(2.3%), 허용기준 준수 52건(2.1%) 순으로 나타났다. 조건부 가결 사유는 관계전문가 자문(33.
- 분석대상 4,364건 중 전체의 79.4%에 해당하는 3,465건에 해당, 신청내용 및 심의결과가 다양하여 특정분과·지정종별 등에 따른 유형별 특성은 확인하기 어려우나, 대체로 200m 이내는 부결율이 높고, 200m 외곽에서 가결율이 높아지는 추세가 확인되었다.
-
3. 신청유형별 현황분석
분석대상 4,364건을 신청유형별로 구분하면, 신규신청이 3,902건(89.4%), 변경신청이 462건(10.6%)으로 원안 가결율은 변경신청(75.8%)이 신규신청(38.5%)에 비해 높게 나타났고, 변경신청은 기 허가받은 사항을 변경하는 내용으로 조건부 가결율이 낮게 나타났으며, 부결율은 신규신청(28.7%)이 변경신청(7.8%)에 비해 높은 것으로 나타났다.
- 사적은 상대적으로 처리결과가 다양하게 나타나나, 최고높이 25m 이상은 이격거리와 관계없이 다수가 조건부 가결 또는 부결되었으며, 국가민속문화재는 이격거리 100m 이내에서 최고높이 10m 미만 다수가 부결되었고, 100m 외곽은 최고높이 10m 이내 다수가 가결된 것으로 나타났다.
- 설비공사는 35.1%의 높은 조건부 가결율을 보이고 있는데, 조건으로는 시굴조사 선행 및 터파기 시 관계전문가 입회 등이 주된 사유로 확인되었으며, 설비공사 중 매장문화재 유존지역 및 천연기념물의 서식환경과 긴밀한 관련이 있는 지역에서의 행위는 매장문화재 보존조치 및 공사 후 식생환경 복원방안 등을 제시하는 방식으로 가결율 제고가 가능할 것으로 판단된다.
- 신규신청 3,902건의 행위유형은 건축(60.3%), 토목(14.0%), 조경(12.2%), 설비(8.1%), 기타(5.4%) 순으로 건축공사가 신규신청 전체의 60.3%에 해당하는 2,352건으로 나타났다.
- 아파트는 이격거리 200m 이내에서 최고높이 관계없이 다수가 조건부 가결 또는 부결되었고, 200m 외곽은 최고높이 50m 미만 다수가 가결되었다.
- 1%에 해당되는 것으로 확인되었다. 원안 가결율은 가설건축물(59.4%)이 가장 높게 나타났고, 다세대주택(16.1%)이 가장 낮은 것으로 확인되었다.
- 원안 가결은 기타(지하수개발·성토·형질변경·재해복구 등)가 60.4%로 가장 높게 나타났고, 건축공사는 33.1%로 가장 낮았으며, 그 밖에 보류는 토목공사가 11.9%, 부결은 건축공사가 36.9%로 가장 높은 것으로 확인되었다.
- 이격거리 및 건축면적별 처리결과를 건축물 용도별로 살펴보면, 건축면적 500㎡ 이상의 단독주택은 이격거리와 관계없이 다수가 부결되었고, 이격거리 200m 외곽은 원안 가결율이 높았다.
- 이격거리 및 건축면적별 처리결과를 지정종별로 살펴보면, 국보는 이격거리 150m～200m 외곽에서 원안 가결이 집중되고, 조건부 가결율 대체로 200m 이내에 분포하고 있는 것으로 나타났다. 보물은 이격거리 200m 외곽에서 원안 가결율이 높았고, 300m～400m 구간에서 다수 부결되고 있었으며, 400m 외곽에서의 가결율이 높게 나타났다.
- 이격거리 및 건축물 최고높이별 처리결과를 건축물 용도별로 살펴보면, 단독주택은 이격거리·최고높이 관계없이 처리결과가 다양하게 나타나나, 400m 외곽에서의 최고높이 12m 미만의 단독주택은 다수가 가결되었다.
- 이격거리 및 건축물 최고높이별 처리결과를 지정종별로 살 펴보면, 국보는 이격거리 100m 이내에서 건축물 최고높이 15m 미만 다수가 조건부로 가결되었고, 150m 외곽은 15m 미만인 경우 대부분 원안 가결되었다.
- 이격거리별 처리결과는 원안 가결율이 200m 초과(51.1%)지역에서 가장 높게 나타났고, 이격거리가 멀어질수록 원안 가결율이 높은 것으로 확인되었다.
- 조건부 가결 건수는 매년 증가하지만 조건부 가결율은 20% 중반대로 일정하게 유지되고 있는 것으로 조사되었다.
- 1%) 순으로 나타났다. 조건부 가결 사유는 관계전문가 자문(33.0%), 보류 사유는 조사선행(59.6%), 부결 사유는 경관저해(84.7%)가 가장 많은 것으로 확인되었다.
- 조건부 가결율은 기타(분묘변경·식재변경·지목변경 등)가 가장 높았고(22.2%), 보류·부결은 허가자변경이 각각 13.3%, 20.0%로 높은 것으로 확인되었다.
- 주거업무시설이 1,020건(43.2%)으로 가장 많은 것으로 나타났고, 문화집회시설(372건), 근린생활시설(330건) 순으로 주민 생활·편의에 밀접한 용도가 전체의 73.1%에 해당되는 것으로 확인되었다.
- 주로 항만, 간척매립, 관개수로, 제방, 댐, 저수지, 지하수개발, 농업용 배수로 설치 행위가 이에 해당되었는데, 평균적으로 가결율(72.6%)이 높게 나타났다. 반면, 수계와 인접한 경우 다수가 부결되었고, 문화재(보호)구역과의 이격거리는 심의결과에 미치는 영향은 상대적으로 미미한 것으로 확인되었다.
- 지하수 개발 총 64건 중 세부 신청내용(관정깊이, 관정지름 등)이 확인되는 45건을 대상으로 분석한 결과, 가결된 36건은 대체로 관정깊이 200m 이하, 지름 200㎜ 이하이고, 상부보호공은 1.5m(W)×1.5m(H)×1.0m(D) 이하 규모인 것으로 확인되었다.
- 처리결과는 원안 가결 1,504건(38.5%), 조건부 가결 983건(25.2%), 보류 297건(7.6%), 부결 1,118건(28.7%)으로 확인되었으며, 행위유형별로는 토목(73.0%), 설비(80.3%), 조경(77.8%), 기타(77.4%)의 가결율이 70%를 상회하는 반면, 건축공사는 55.3%로 상대적으로 낮은 나타났다. 원안 가결은 기타(지하수개발·성토·형질변경·재해복구 등)가 60.
- 천연기념물 서식지 등에 직접적인 영향을 미칠 우려가 있는 체취 및 손상 행위는 적극 부결처리 된 것으로 확인되었다.
- 3%(382건)으로 증가 확인되는 등 원안 가결 건수 및 원안 가결율은 매년 증가 추세로 나타났다. 천연기념물분과, 민속문화재분과의 원안 가결율은 타 분과에 비해 높은 반면, 사적분과는 상대적으로 낮은 것으로 확인되었다. 분과별로는 민속문화재분과의 경우, 설비공사가 76.
- 총 4,364건 가운데 심의안건은 3,321건(76.1%), 검토안건은 7건(0.2%), 보고안건은 1,036건(23.7%)으로 확인되었는데, 원안 가결은 보고안건이 82.0%, 심의안건이 30.1%, 조건부 가결은 심의안건이 25.7%, 보고안건이 17.2%로 나타났다.
- 토목공사는 원지형 훼손 최소화를 주된 사유로 판단하고 있었고, 차폐식재·경계식재 등의 조건부 가결이 일부 확인되었으며, 설비공사·조경공사는 관계전문가 자문, 현지조사의견을 주된 조건으로 적용하고 있는 것으로 확인되었다.
- 토목공사는 현지조사 후 재심의 조건이 보류율이 여타 공사의 두 배에 해당하는 11.9%로 확인, 토목공사 중 사회기반시설(도로·교량·항만·하천 등) 공사에 대한 사전 현지조사 실시를 통해 가결율 제고가 필요할 것으로 판단된다.
- 토목공사의 경우에는 지형적 특성 보존, 유구조사 선행, 차폐식재 등의 조건부 가결이 많았고, 설비공사·조경공사는 관계전문가 자문, 유구조사 선행, 차폐식재 등의 조건부 가결이 다수를 이루고 있는 것으로 나타났다.
- 통합DB 안건을 공간적 특성에 따라 구분하면, 문화재(보호)구역은 3,039건, 분석대상에 해당하는 역사문화환경 보존지역은 4,364건으로 확인되었으며, 연도별로는 2014년 1,812건, 2013년 1,599건, 2012년 1,424건, 2011년 1,338건, 2010년 1,230건이 확인되었다.
- 주로 대체로 국보·보물, 사적의 문화재(보호)구역 인접지역 또는 관련 매장문화재 유존지역에서 이루어지는 행위가 이에 해당되었는데, 국보·보물은 연결유적지 훼손 최소화를 위해 현지조사 의견 및 관계전문가 자문 반영, 유구조사 선행, 차폐식재 등을 조건부로 가결되었다. 특히, 사적은 유구조사 선행 등 매장문화재 보존조치를 전제한 안건처리가 다수를 확인되었다.
- 행위유형별로 사적분과의 건축공사가 42.0%로 부결율이 가장 높게 나타난 반면, 민속문화재분과의 설비공사는 5.9%로 부결율이 가장 낮은 것으로 조사되었다.
- 형질변경은 주로 지목변경과 성토, 절토 행위 등으로 안건수가 적어 유형별 특성을 기술하기는 어려우나, 지목변경은 ‘전,답’ 상호간의 변경, ‘과’의 ‘전’ 또는 ‘답’으로의 변경 등 농경지 등 경작을 위한 지목변경은 대체로 가결율이 높았다.
후속연구
- 그 외 조경공사의 피해목 제거, 경작을 위한 경미한 형질변경(지목 상 ‘전·답’ 상호간의 변경, ‘과’의 ‘전, 답’으로의 변경), 생업용 지하수 개발 시 상부보호공 규모 및 권장재질, 기존 건축물의 개·재축, 대수선 행위 등은 ‘경미한 건축행위 기준’에 추가를 검토함으로써, 행정효율성 및 허가예측성 제고에 따른 사회경제적 지출 최소화로 국민불편 경감효과를 기대한다.
- 또한, 고사목 제거와 더불어 입목벌채로 토사유출·산사태 등의 재해발생이 우려되지 아니하는 지역에서의 병해충·산불피해·풍설해 또는 자연적인 재해로 인하여 넘어지거나 줄기가 부러진 피해목 제거를 경미한 행위로 조정함으로써, 문화재의 보존 및 탐방객의 안전 등 재난사고에 적극적인 대응이 가능하도록 하는 방안이 검토되어야 하겠다.
- 또한, 실태조사 분석결과를 토대로 역사문화환경 보존지역 내 경미한 건축행위를 규정하는 ‘경미한 건축행위 기준’ 과 문화재위원회 허가심의대상을 규정하는 ‘문화재위원회 운영 지침’을 대상으로 실제적인 제도개선이 가능할 것으로 판단된다.
- 또한, 조건부 가결의 경우는 매장문화재 유존지역(출토가능지역)에 해당하여 매장문화재의 보존 조치를 선행하도록 하고 있는데, 매장문화재 유존지역은 문화재 보존 영향 검토대상임을 전제로, 실제 경작지로 이용되는 지목 상 ‘전·답’ 상호간의 변경, ‘과’의 ‘전, 답’으로의 변경을 경미한 건축행위 기준으로 추가하는 방안이 검토될 수 있을 것으로 판단된다.
- 설비공사의 경우, 매장문화재 유존(출토가능)지역 및 천연기념물의 서식과 긴밀한 관련이 있는 지역에서의 행위는 매장문화재 보존조치 및 식생·생태환경 영향 검토보고서, 공사 후 식생환경 복원방안 등을 사전에 제시하도록 제도적 장치를 보완함으로써 가결율 제고를 기대한다.
- 다만, 문화재 유형적 특성 및 입지여건, 이에 따른 다양한 요소가 안건 처리결과에 영향을 미침에도 불구하고 허가처리결과를 대상으로 유형분류 및 통계분석을 통해 시사점을 도출하고, 이를 적용한 행정처리기준의 개선방안을 검토하는 것은 급속하게 변모하는 사회적·경제적 환경에 탄력적 대응을 통해 국민적 공감대를 높여가는 것은 문화재 관리행정에 대한 만족도 제고를 위한 필수적 과제라 하겠다. 이러한 관점에서 허가처리 현황의 정기적・장기적인 통계분석을 통한 허가제도 개선을 위한 기초자료 확보 및 이를 반영한 행정처리기준의 정기적 검토를 위한 제도적 기반 마련이 필요한 시점이며, 향후 문화재 및 역사문화환경 관련 통계분석의 고도화방안 연구를 통해 보다 체계적이고 실증적인 분석기법을 개발함으로써 대국민 행정 만족도를 제고하는 전기를 마련하여야 한다.
- 이를 통해, 단기적으로는 역사문화환경 보존지역 내 문화재 보존에 영향을 미칠 우려가 없는 행위와 문화재위원회 심의대상을 규정하는 경미한 건축행위 기준·문화재위원회 운영 지침의 보완과 더불어 제도개선 기초자료 확보하는 한편, 역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등의 허가제도 개선을 통한 행정효율성 제고 및 허가·심의에 필요한 사회경제적 지출 최소화로 국민불편 경감효과가 제고되기를 기대한다.
- 이에 경미한 건축행위 기준에서 규정하고 있는 전통수종에 한해 1,500㎡ 이하의 수목식재는 유지하되, 허용기준 작성범위를 초과하는 지역에서의 수목식재는 5000㎡ 이하의 전통수종에 한해 관계전문가 자문을 통해 문화재청장 자체 허가처리대상으로 검토하고, 문화재청장 자체 허가처리대상을 초과하는 일정규모 이상 행위에 대해서는 소위원회의 심의사항으로 토하는 방안을 제안한다.
- 토목공사의 경우, 현지조사 후 재심의 조건이 여타 공사에 비해 두배를 넘는 것을 확인됨에 따라 가결율을 제고하기 위해서는 사회기반시설(도로·교량·항만·하천 등)공사에 대한 현지 조사를 문화재위원회 심의 전 소위원회를 중심으로 실시, 현지 조사에 참여한 문화재위원이 문화재위원회 본 회의 시 의견을 제시함으로써 원활한 의결절차를 기대한다.
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