DEA 및 Malmquist 지수를 이용한 물자원사업 민간위탁경영기관에 관한 효율성 분석 A Study on Efficiency of Local Water Supply Service Contracting by Data Envelopment Analysis and Malmquist Index원문보기
오늘날의 시대는 블랙골드(black gold)시대를 벗어나 이제 블루골드(blue gold)의 시대가 도래되었다고 할 수 있다. 물에 대한 중요성이 증가되는 가운데, 물 산업의 발전을 위한 지원 및 정책이 제시되고 있다. 물 산업은 공공서비스이지만, 불균형한 공급으로 인한 문제점들이 존재하며 이를 해결하기 위해서 공공서비스의 민영화라는 주제와 관련해 가장 민감하고 관심이 집중된 분야라고 할 수 있다. 우리나라도 이러한 물 산업의 민영화에 대한 주제가 언급되면서 현행 수도법에 근간한 민영화 운영방식 중 하나인 전문기관(한국수자원공사)에 의한 민간위탁이라는 방식으로 공공서비스의 효율성을 높이고자 사업을 진행 중에 있다. 따라서 본 연구에서는 지방상수도 민간위탁 운영을 실행 중인 18개 지역의 위탁사업소들을 대상으로, 2012년부터 2014년까지의 데이터를 바탕으로 하여 민간위탁운영에 대한 효율성 및 생산성 분석을 실시하고자 한다. 본 연구의 효율성 분석결과, 3개년 동안 18개의 위탁기관 중 10개 기관이 효율적인 기관으로 나타났으며 생산성 변화에 대한 분석을 실시한 결과, 1기(2012-2013년)에서 2기(2013-2014년)로 넘어가는 동안 생산성이 감소된 것을 확인할 수 있었다. 이러한 생산성에 영향을 미치는 원인은 누수율과 원수의 유효이용률로 선정하였고 누수율의 경우 생산성에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났고 원수의 유효이용률의 경우, 생산성에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 따라서 본 연구는 현 수도사업의 문제점을 해결하기 위한 해결책에 대한 효율성과 생산성을 분석하였다는 점에서 기존의 수도사업과 관련된 연구들이 제시하지 못한 시사점을 지니고 있다고 할 수 있다.
오늘날의 시대는 블랙골드(black gold)시대를 벗어나 이제 블루골드(blue gold)의 시대가 도래되었다고 할 수 있다. 물에 대한 중요성이 증가되는 가운데, 물 산업의 발전을 위한 지원 및 정책이 제시되고 있다. 물 산업은 공공서비스이지만, 불균형한 공급으로 인한 문제점들이 존재하며 이를 해결하기 위해서 공공서비스의 민영화라는 주제와 관련해 가장 민감하고 관심이 집중된 분야라고 할 수 있다. 우리나라도 이러한 물 산업의 민영화에 대한 주제가 언급되면서 현행 수도법에 근간한 민영화 운영방식 중 하나인 전문기관(한국수자원공사)에 의한 민간위탁이라는 방식으로 공공서비스의 효율성을 높이고자 사업을 진행 중에 있다. 따라서 본 연구에서는 지방상수도 민간위탁 운영을 실행 중인 18개 지역의 위탁사업소들을 대상으로, 2012년부터 2014년까지의 데이터를 바탕으로 하여 민간위탁운영에 대한 효율성 및 생산성 분석을 실시하고자 한다. 본 연구의 효율성 분석결과, 3개년 동안 18개의 위탁기관 중 10개 기관이 효율적인 기관으로 나타났으며 생산성 변화에 대한 분석을 실시한 결과, 1기(2012-2013년)에서 2기(2013-2014년)로 넘어가는 동안 생산성이 감소된 것을 확인할 수 있었다. 이러한 생산성에 영향을 미치는 원인은 누수율과 원수의 유효이용률로 선정하였고 누수율의 경우 생산성에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났고 원수의 유효이용률의 경우, 생산성에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 따라서 본 연구는 현 수도사업의 문제점을 해결하기 위한 해결책에 대한 효율성과 생산성을 분석하였다는 점에서 기존의 수도사업과 관련된 연구들이 제시하지 못한 시사점을 지니고 있다고 할 수 있다.
The era of today's day is that the era of the black gold age is now approaching the era of the blue gold age. As the importance of water increases, support and policies for the water industry are presented. The water industry is a public service industry but it faces the problem for unbalanced suppl...
The era of today's day is that the era of the black gold age is now approaching the era of the blue gold age. As the importance of water increases, support and policies for the water industry are presented. The water industry is a public service industry but it faces the problem for unbalanced supply between users. One of solutions for solving the problem at hand is the privatization of the public service and it is the most sensitive and focused subject to the issue. Korea is also coming up for the privatization of the water industry. So, one of the privatization operations based on the privatization of the current waterworks law is management contract by the specialized organization and it is in progress to enhance the efficiency of public services. Therefore, this study aims at finding out the local water supply services' efficiency by K-Water using DEA(Data Envelopment Analysis), and productivity analysis by malmquist index on 18 organizations of the implementation of local water supply management contract using the date from 2012 to 2014. According to the result of the DEA, 10 of the 18 organizations were the most efficient during 3 years and malmquist index for analysing the productivity was decreasing. That is because of the leakage ratio and utilization ratio of the raw water and both of them are significant to productivity. As a result, this study differs from the previous studies by analysing efficiency and productivity using DEA and malmquist index to the solution for the problem faced by current water industry.
The era of today's day is that the era of the black gold age is now approaching the era of the blue gold age. As the importance of water increases, support and policies for the water industry are presented. The water industry is a public service industry but it faces the problem for unbalanced supply between users. One of solutions for solving the problem at hand is the privatization of the public service and it is the most sensitive and focused subject to the issue. Korea is also coming up for the privatization of the water industry. So, one of the privatization operations based on the privatization of the current waterworks law is management contract by the specialized organization and it is in progress to enhance the efficiency of public services. Therefore, this study aims at finding out the local water supply services' efficiency by K-Water using DEA(Data Envelopment Analysis), and productivity analysis by malmquist index on 18 organizations of the implementation of local water supply management contract using the date from 2012 to 2014. According to the result of the DEA, 10 of the 18 organizations were the most efficient during 3 years and malmquist index for analysing the productivity was decreasing. That is because of the leakage ratio and utilization ratio of the raw water and both of them are significant to productivity. As a result, this study differs from the previous studies by analysing efficiency and productivity using DEA and malmquist index to the solution for the problem faced by current water industry.
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문제 정의
하지만 본 연구는 다음과 같은 의의를 가지고 있다. 기존에 진행되었던 수도관련 연구는 수도 사업 자체에 대한 성과측면의 분석과 특정지역의 기존의 상수도 효율성분석에 국한되었지만, 본 연구는 현재 수도 사업이 직면하고 있는 문제점을 해결하기 위한 해결책으로써 진행 중인 민간위탁운영사업에 대한 효율성을 분석하고 생산성에 영향을 미치는 원인들을 검증해냈으며 수자원공사의 단일 관리감독이 이루어지고 있는 상황에서 특정 지역의 관리감독 쏠림현상과 단일감독으로 인해 발견할 수 없었던 비효율적 부분과 원인들을 실증분석을 통해 검증하였다는 것에 의의를 가질 수 있다. 본 연구에서 도출하지 못한 결과는 향후에 각 지역별 특정 상황 혹은 운영배경 등 특수성을 고려하여 효율성에 대한 원인을 더 명확하게 파악하고자 한다.
본 연구에서는 효율성뿐만 아니라 지방상수도 민간위탁운영에 대한 생산성 변화를 파악하고 이에 영향을 미치는 요인을 파악함으로써 기존 연구에서 제시하지 못한 효율성과 생산성의 관계에 대해서도 파악하고자 한다. 본 연구에서는 첫 번째, 상수도 효율화 사업의 일환인 민간위탁 운영기관들의 효율성은 어떠하며 민간위탁운영이 필요한 기관이 선정되었는가? 두 번째, 위탁기관의 생산성 변화는 시간흐름에 따라 어떻게 변화하는가? 세 번째, 생산성 변화에 영향을 미치는 요인들은 무엇이며 어떠한 영향을 미치는지? 등에 초점을 맞춰 향후에 상수도 서비스의 공급불균형 해소와 경영효율성을 향상시킬 수 있는 개선방안을 제공하고자 한다.
상기의 연구배경을 바탕으로 하여 수도서비스에서 발생하는 문제점과 비효율성을 극복하기 위해 시행 중인 상수도 효율화 사업소들을 선정하여 지방상수도 위탁운영 사업소의 효율성과 생산성 측면을 실증분석할 필요가 있다. 따라서 본 연구에서는 전국 단위나 특정 지역에만 국한되어 왔던 연구대상을 민간위탁 운영되고 있는 기관들 총 22개 중 18개의 위탁기관을 선정하여 상수도 효율화 사업의 성과를 DEA분석을 통해 실무적 및 학술적 시사점을 제공하고자 한다. 연구의 목적을 달성하기 위해 DEA와 Malmquist 생산성 지수를 이용하여 각 기관의 효율성과 시간흐름에 따라 변화하는 기술적 패러다임을 파악하고자 한다.
또한 지방상수도 사업을 대상으로 실증분석을 통해 수자원의 효율성 자체가 상수도 시설 운영에 미치는 영향을 파악하고 지방상수도의 아웃소싱을 실시하여 효율성에 미치는 영향 등에 대하여 연구를 진행하였다(Carvalho & Marques, 2011; González-Gómez, 2013). 따라서 본 연구에서는 지방상수도 사업의 전문기관 민간위탁에 따른 효율성 분석을 실시하고 시사점을 도출하고자 하였으며 기존의 연구에서는 진행되지 않았던 시간의 흐름에 따른 생산성 분석을 추가적으로 실행하여 효율성 측면과 생산성 측면을 비교해보고 또한 어떠한 원인이 위탁경영의 생산성 측면에 영향을 미치는지를 파악함으로써 타 연구와의 차별화를 시도하고자 하였다.
따라서 본 연구에서는 현재 수도사업의 문제점을 보완하기 위한 해결책의 한 가지로, 지방상수도 민간위탁 운영기관들을 대상으로 효율성분석을 실시하고자 하였으며 이를 바탕으로 생산성에 영향을 미치는 요인들을 발견하고자 하였다. 본 연구의 목적에 따른 효율성분석 결과와 시사점은 다음과 같다.
하지만 지리적 여건이나 각 지방자치단체가 처해있는 특정 상황들에 대한 정보가 부족하여 각 지자체의 특수성을 충분히 고려하지 못한 한계점을 배제할 수 없었다. 또한 1차적인 산출물 지표를 이용하여 효율성을 측정하였기에 본 연구에서 사용한 지표들로 인해 효율성이 판명되었다고 하여도 지방자치단체의 각 사업장이 궁극적인 목표에 달성할 수 있는지에 대한 여부는 의문으로 제기될 수 있다. 효율성 분석은 수치적인 분석을 바탕으로 한 것이기에 품질에 대한 고려가 부족한 부분이 있으며 효율적인 기관으로 분류되었다고 하여도 산출물의 품질이 우수하다고 결론짓기에는 어려움이 존재한다.
본 연구는 DEA와 Malmquist 생산성 지수를 이용하여 한국수자원공사와 환경부에서 제공하는 2012년부터 2014년도에 걸친 3개년 패널데이터를 바탕으로 지방상수도 민간위탁 운영에 대한 효율성 분석을 실시하고 개선방향을 제시하는 것을 목적으로 하였다. 극심한 가뭄으로 인하여 물 산업의 중요성이 부각됨에 따라 기존 물 산업 분야에 부족한 기반을 육성하고 해외진출을 제고하기 위한 역발상과 이를 구체화할 수 있는 발전전략의 필요성을 강조하고 있다.
본 연구는 지방상수도의 효율화 사업으로 시행중에 있는 지방상수도 민간위탁 운영기관들에 대한 효율성 및 생산성 분석을 실시하였으며 비효율적인 기관들의 비효율성 원인, 생산성 감소에 영향을 미치는 원인 등을 검증하고자 하였다. 하지만 지리적 여건이나 각 지방자치단체가 처해있는 특정 상황들에 대한 정보가 부족하여 각 지자체의 특수성을 충분히 고려하지 못한 한계점을 배제할 수 없었다.
본 연구에서는 효율성뿐만 아니라 지방상수도 민간위탁운영에 대한 생산성 변화를 파악하고 이에 영향을 미치는 요인을 파악함으로써 기존 연구에서 제시하지 못한 효율성과 생산성의 관계에 대해서도 파악하고자 한다. 본 연구에서는 첫 번째, 상수도 효율화 사업의 일환인 민간위탁 운영기관들의 효율성은 어떠하며 민간위탁운영이 필요한 기관이 선정되었는가? 두 번째, 위탁기관의 생산성 변화는 시간흐름에 따라 어떻게 변화하는가? 세 번째, 생산성 변화에 영향을 미치는 요인들은 무엇이며 어떠한 영향을 미치는지? 등에 초점을 맞춰 향후에 상수도 서비스의 공급불균형 해소와 경영효율성을 향상시킬 수 있는 개선방안을 제공하고자 한다.
본 연구에서는 한국수자원공사의 지방상수도 효율화 사업으로 지방상수도 민간위탁운영을 과 같이 22개의 지자체 중에서 봉화, 진도, 완도, 장흥 4개 지역을 제외한 18개의 위탁기관을 대상으로 효율성을 측정하고 위탁기관의 생산성 지수 및 생산성에 영향을 미치는 원인분석을 실시하고자 한다.
기존에 지방상수도 민간위탁운영 사업과 관련된 연구에서는 효율성 측면만을 분석하여 시사점을 제공한 연구가 많았기 때문에 Malmquist지수를 이용하여 시간흐름에 따른 기술적 변화를 파악한 연구는 미비하였다. 본 연구에서는 효율성뿐만 아니라 지방상수도 민간위탁운영에 대한 생산성 변화를 파악하고 이에 영향을 미치는 요인을 파악함으로써 기존 연구에서 제시하지 못한 효율성과 생산성의 관계에 대해서도 파악하고자 한다. 본 연구에서는 첫 번째, 상수도 효율화 사업의 일환인 민간위탁 운영기관들의 효율성은 어떠하며 민간위탁운영이 필요한 기관이 선정되었는가? 두 번째, 위탁기관의 생산성 변화는 시간흐름에 따라 어떻게 변화하는가? 세 번째, 생산성 변화에 영향을 미치는 요인들은 무엇이며 어떠한 영향을 미치는지? 등에 초점을 맞춰 향후에 상수도 서비스의 공급불균형 해소와 경영효율성을 향상시킬 수 있는 개선방안을 제공하고자 한다.
수도사업의 효율성을 높이기 위한 노력에도 불구하고 지속적으로 발생하는 누수율과 노후상수도관 등의 문제들을 해결하기 위한 시설개선보수작업 투자에도 불구하고 상수도의 효율성이 개선되지 않는다는 점에서 본 연구의 질문을 제시할 수 있다. 이에 우선적으로 민간위탁 운영이 시행되고 있는 지방상수도 사업소들의 효율성을 분석할 필요성을 느꼈으며 그 결과를 바탕으로 비효율적인 기관들의 잠재적 개선치를 파악하고자 하였다.
현 시점을 기준으로 하였을 때, 본 연구에 사용한 데이터는 가장 최신의 데이터이며 또한 한국의 불균형적인 강수량으로 인한 환경적 특성과 광역도시 중심으로 이루어지고 있는 수도공급의 불균형에 대하여 파악하고자 본 데이터를 사용하였다. 시간이 흐름에 따라 지방 중소도시들의 용수공급부족은 점점 사회적 이슈로 커지고 있으며 이를 해결하고자 제시한 민간위탁경영이라는 해결책이 근본적인 수도공급의 불균형을 해소하는지를 본 데이터를 사용하여 파악하고자 한다.
따라서 본 연구에서는 전국 단위나 특정 지역에만 국한되어 왔던 연구대상을 민간위탁 운영되고 있는 기관들 총 22개 중 18개의 위탁기관을 선정하여 상수도 효율화 사업의 성과를 DEA분석을 통해 실무적 및 학술적 시사점을 제공하고자 한다. 연구의 목적을 달성하기 위해 DEA와 Malmquist 생산성 지수를 이용하여 각 기관의 효율성과 시간흐름에 따라 변화하는 기술적 패러다임을 파악하고자 한다. 기존에 지방상수도 민간위탁운영 사업과 관련된 연구에서는 효율성 측면만을 분석하여 시사점을 제공한 연구가 많았기 때문에 Malmquist지수를 이용하여 시간흐름에 따른 기술적 변화를 파악한 연구는 미비하였다.
수도사업의 효율성을 높이기 위한 노력에도 불구하고 지속적으로 발생하는 누수율과 노후상수도관 등의 문제들을 해결하기 위한 시설개선보수작업 투자에도 불구하고 상수도의 효율성이 개선되지 않는다는 점에서 본 연구의 질문을 제시할 수 있다. 이에 우선적으로 민간위탁 운영이 시행되고 있는 지방상수도 사업소들의 효율성을 분석할 필요성을 느꼈으며 그 결과를 바탕으로 비효율적인 기관들의 잠재적 개선치를 파악하고자 하였다. 상수도 사업과 관련된 이슈들에 대해서는 계속 언급되고 있고 이에 대한 여러 연구가 진행되어 왔지만 지방상수도와 관련된 연구는 효율성이 아닌 경영성과측정을 중심으로 이뤄진 연구가 많았으며 지방상수도 민영화 정책과 관련된 연구는 부족한 것을 확인할 수 있었다.
이들을 이용하여 비효율적인 관측치가 어떤 점을 벤치마킹의 대상으로 삼아 효율적인 상태로 이동할 수 있는지에 대한 정보를 얻을 수 있다. 즉, DEA 분석을 통해 제시된 상기의 4가지 해를 이용하여 각 비효율적인 기관의 잠재적 개선 가능치를 파악할 수 있으며 이를 통해 어떤 변수가 얼마만큼 비효율적인지를 확인하여 효율성 제고의 목표를 세울 수 있다. 본 연구에서 효율성 분석을 통해 도출된 비효율적인 기관들이 효율적인 기관으로 되기 위해 운영 상 벤치마킹의 대상으로 삼아야 될 참조기관과 λ값은 다음의 <표 5>와 같다.
지방상수도 민간위탁 운영 중인 18개의 기관을 대상으로 하여 Malmquist 생산성 지수를 파악하고자 하였으며 이를 통하여 기술변화와 효율성 변화를 살펴보고자 하였다.
현 시점을 기준으로 하였을 때, 본 연구에 사용한 데이터는 가장 최신의 데이터이며 또한 한국의 불균형적인 강수량으로 인한 환경적 특성과 광역도시 중심으로 이루어지고 있는 수도공급의 불균형에 대하여 파악하고자 본 데이터를 사용하였다. 시간이 흐름에 따라 지방 중소도시들의 용수공급부족은 점점 사회적 이슈로 커지고 있으며 이를 해결하고자 제시한 민간위탁경영이라는 해결책이 근본적인 수도공급의 불균형을 해소하는지를 본 데이터를 사용하여 파악하고자 한다.
나머지 비효율적인 기관을 대상으로 하여 잠재적 개선 가능치를 분석하였으며 이 중 금산이 효율성이 가장 낮았고 투입변수와 산출변수 모두 상황에 맞게 상대적으로 증·감축하여야 되지만 특히, 투입변수 중에서는 원정수구입비를, 산출변수 중에서는 영업이익을 크게 감소 및 증가시켜야 할 필요성이 있음을 확인하였다. 현재 전문기관에 의한 민간위탁운영은 지자체가 운영하기엔 적자인 상황이기에 운영을 전문기관의 위탁하고 있지만, 이러한 위탁체결이 개별적인 실시협약으로 진행되는 것이기에 본 연구의 효율성 분석결과를 바탕으로 하여 광역상수도와 지방상수도로 이원화되어 있는 현 상황에서 중복투자를 지양할 수 있으며 또한 위탁체결 시점에서 보다 객관적이고 효율적인 분석으로 시행될 수 있는 시스템적 위탁체결에 필요성을 고려해 볼 수 있다는 이점을 제공한다. 또한, 기존 연구들에서 진행되었던 민간위탁 효율성 분석에서 간과하였던 위탁대가라는 부분을 고려하여 이 위탁대가가 수도요금(영업이익)을 결정짓는 중요 요소인 것을 파악하였고 위탁대가에서 누락되었던 인건비와 원정수구입비를 투입요소로 선정함에 있어 산출요소인 영업이익과 유수율에 대한 투입요소의 효율성을 분석하였음을 시사하고 있다.
가설 설정
가설 1: 지자체별 유효수량은 상수도 생산성 변화에 정(＋)의 영향을 미칠 것이다.
가설 2: 지역별 지방상수도의 누수율은 상수도 생산성변화에 부(-)의 영향을 미칠 것이다.
제안 방법
18개의 지방상수도 위탁운영기관을 대상으로 투입기준 CCR 모형과 투입기준 BCC 모형을 이용하여 위탁운영기관의 효율성을 측정하였다. DEA 효율성 분석은 DMU가 가진 효율성 중에서 최고치와 비교하여 상대적으로 나타내는 상대효율성을 분석하기 위한 주요 수단으로, 효율성이 1이 나오면 해당 DMU는 전체 DMU 중 가장 효율적이라고 할 수 있으며 효율성이 1이 아닌 DMU들은 상대적인 효율성 값을 갖게 된다.
DEA 효율성 분석결과를 통하여 비효율적 기관들의 잠재적인 개선 가능치를 도출할 수 있으며 그 결과는 다음의 과 같고 잠재적 개선치는 투입변수와 산출변수의 실제치와 목표치를 분석하여 파악할 수 있다.
이를 보완하기 위한 모형이 바로 고정효과모형(fixed effect model)과 임의효과모형(random effect model)인데, 본 연구에서는 고정효과모형을 적용하여 분석을 실시하였다. 고정효과모형을 적용한 이유는 첫째, 연구대상이 표본이라면 임의효과모형을 선택하는 것이 일반적이지만, 본 연구에서는 연구대상이 모집단, 즉 지방상수도 위탁운영중인 전체기관을 대상으로 했기에 고정효과모형을 적용하였고 두 번째 선택이유는 생산자의 수가 적을 경우, 고정효과모형과 임의효과모형의 큰 차이가 없기에 상대적으로 간편한 고정효과모형을 적용하였다.
다음으로 산출변수는 유수율과 영업이익을 선정하였다. 지방상수도 위탁운영은 공공성 차원과 수익성 차원을 동시에 고려해야 하기 때문에 공공성 차원에서는 유수율을, 수익성 차원에서는 영업이익을 고려하였다.
따라서 본 연구에서 선행연구를 바탕으로 생산성에 영향을 미치는 요인으로 누수율과 유효수량을 정하였다. 환경부가 발표한 2015년 상수도 통계에 따르면, 상수도관 노후 등으로 인한 연간 수돗물 누수량은 6억 8700만㎥로 누수율 10.
따라서 본 연구에서는 노후상수도관을 통한 용수보급으로 발생하는 누수율과 낙후된 수도관을 통해 공급되는 원수의 유효이용률을 추가적인 투입변수로 선정하였으며 누수율은 노후상수도관으로 인해 발생하는 문제점으로 대두되고 있으며 연간 누수되는 물의 비율로 산정하고 마지막으로 원수의 유효이용률은 원수를 구입한 후, 정화단계를 거쳐 실제로 공급되는 용수의 비율이라 정의할 수 있다.
또한 지방상수도 사업을 대상으로 실증분석을 통해 수자원의 효율성 자체가 상수도 시설 운영에 미치는 영향을 파악하고 지방상수도의 아웃소싱을 실시하여 효율성에 미치는 영향 등에 대하여 연구를 진행하였다(Carvalho & Marques, 2011; González-Gómez, 2013).
본 연구에서는 투입변수로 지방자치단체 수도사업장의 생산요소 투입정도를 나타내는 급수인구, 인건비, 원정수구입비, 급수인구, 원수의 유효 이용률을 선정하였다. 우선 각 지방상수도에서 민간위탁을 체결할 경우, 수자원공사에 위탁대가를 지불해야 하는데 위탁대가는 영업비용에 포함되는 항목이며 지자체는 민간위탁을 통하여 비용절감이라는 지자체들의 1차적 목표를 달성할 수 있다.
대상 데이터
제외된 4개 지역은 신설위탁기관으로 효율성 분석을 실행하기에 충분한 데이터가 없기에 본 연구대상에서 제외하였다. 수집된 데이터는 한국수자원공사와 환경부에서 제공하는 2012년부터 2014년도까지의 가장 최근 3개년의 종적 데이터를 활용하였다.
따라서 변수 선정 시, 개선가능성(improvability)이 있고 대표성을 띤 변수를 찾아 효율성 분석을 실시하여야 한다(이창원, 김현수, 2016; Romano& Guerrini, 2011). 이에 본 연구에서는 효율성 분석에 필요한 투입 및 산출변수를 선정하기 위해 한국수자원공사와 환경부에서 제공한 통계지표와 지방상수도 민간위탁에 대한 효율성을 측정한 선행연구를 참조하였다.
데이터처리
용수는 상수도 사업장에서 수도관을 따라 각 사용자에게 공급되는데 노후상수도관으로 인한 누수로 유효수량이 감소하여 불균형한 공급이 발생하게 되고 이는 각 상수도 사업장의 생산성 감소와도 연결이 된다. 또한 본 연구는 기존에 진행되었던 맘퀴스트 생산성 지수분석결과에 생산성 원인 분석을 추가적으로 하여 생산성 변화를 파악하는 것에 그치지 않고 그 변화에 영향을 미치는 요인들을 선정하였고 회귀분석을 실시하여 변화의 원인을 파악하였다. 이를 통하여 향후 맘퀴스트 지수를 이용한 연구들이 기술적 패러다임뿐만 아니라 기술적 패러다임을 야기하는 원인들을 도출하여 명확한 변화의 원인을 파악할 수 있을 것이다.
이론/모형
유수율은 유효수량 중 요금으로 징수할 수 있는 물의 비율로써, 이 지표는 상수도관련 선행연구에서 매우 중요하게 고려된 산출변수이다. 또한 영업이익의 경우, DEA 모형은 모형의 특성상 부(-)의 값을 갖는 지표는 사용할 수 없기에 기존 선행연구들의 결과를 바탕으로 영업이익을 수익성 지표로 선정하였다(고광흥 외, 2008; 원구환, 2010; 이상철, 권영주, 2009; 최경호, 조정근, 2014).
생산성 원인분석을 실행할 시, 생산자별로 고유한 속성이 있어 풀링회귀모형(pooling regression)을 적용하면 생산자가 가지고 있는 고유속성을 간과하는 것이기에 분석결과의 신뢰도가 낮아질 수 있다. 이를 보완하기 위한 모형이 바로 고정효과모형(fixed effect model)과 임의효과모형(random effect model)인데, 본 연구에서는 고정효과모형을 적용하여 분석을 실시하였다. 고정효과모형을 적용한 이유는 첫째, 연구대상이 표본이라면 임의효과모형을 선택하는 것이 일반적이지만, 본 연구에서는 연구대상이 모집단, 즉 지방상수도 위탁운영중인 전체기관을 대상으로 했기에 고정효과모형을 적용하였고 두 번째 선택이유는 생산자의 수가 적을 경우, 고정효과모형과 임의효과모형의 큰 차이가 없기에 상대적으로 간편한 고정효과모형을 적용하였다.
성능/효과
나머지 비효율적인 기관을 대상으로 하여 잠재적 개선 가능치를 분석하였으며 이 중 금산이 효율성이 가장 낮았고 투입변수와 산출변수 모두 상황에 맞게 상대적으로 증·감축하여야 되지만 특히, 투입변수 중에서는 원정수구입비를, 산출변수 중에서는 영업이익을 크게 감소 및 증가시켜야 할 필요성이 있음을 확인하였다.
다음의 은 비효율적 기관들의 잠재적 개선치를 도출한 결과를 나타내며 투입기준 BCC 모형을 통하여 비효율적인 기관으로 도출된 기관은 총 6개 기관으로 금산(D8), 정읍(D2), 서산(D5), 나주(D12), 통영(D18), 거제(D10) 순으로 효율성이 낮게 나타났고 가장 비효율적 기관인 금산은 현재 공급하는 급수인구의 규모를 28.14% 늘리면서 투입변수인 인건비를 26.19%, 원정수구입비를 48.32%, 누수율을 38.65%, 원수의 유효이용률을 26.19% 줄인다면, 산출물로써 유수율은 11.63%, 영업이익 422.36%를 증가시켜 함평과 광주와 같은 효율적인 기관이 될 수 있는 잠재적 가능성을 보이는 것으로 나타났다.
두 번째, 위탁기관의 시간흐름에 따른 생산성 변화정도에 대해서 살펴보면, 맘퀴스트(malmquist) 생산성 지수에 대한 결과, 1기(2012-2013년)에서 2기(2013-2014년)로 넘어감에 따라 생산성이 감소한다는 것을 확인할 수 있었다. 효율성 변화율을 나타내는 EC의 경우 향상되었지만, 기술변화율을 나타내는 TC는 감소하여 18개 지역 위탁기관들의 기술이 퇴보되었음을 알 수 있었다.
두 번째로는 가변규모수익(Variable Returns to Scale, VRS)모형으로, 앞서 언급한 CRS모형의 가정을 완화시킨 것으로써 불변규모수익이 성립하지 않는다면, 규모의 경제성(Increasing Returns to Scale, IRS) 혹은 규모의 불경제성(Decreasing Returns to Scale, DRS)이 존재한다는 것을 의미한다. 즉, 규모의 경제성은 투입이 증가한 만큼 산출도 증가한 경우를 의미하며 규모의 불경제성은 투입이 증가하였지만 산출은 감소한 경우를 말한다(이정동, 오동현, 2012; Mbuvi et.
둘째, 규모수익체감(DRS)에 해당하는 기관은 2012년에 서산(D5)만이 이에 해당하는 DMU로 나타났는데, 규모수익체감 상태에 해당하는 기관의 특징은 투입요소의 규모를 늘릴 때 투입 대비산출의 비율이 감소한다는 것을 뜻하며 투입요소의 규모를 감소시킴으로써 투입대비 산출의 비율을 개선할 수 있다.
즉, 생산변경이 더 확대되면 동일한 투입수준으로더 많은 산출을 생산할 수 있는 가능성이 적어진다는 것을 뜻한다. 따라서 최종적으로 생산성 변화지수는 1.0740에서 1.0716으로 감소하였고 이는 생산성 역시 감소하고 있음을 확인하였다. 각 DMU별 생산성 분석결과는 다음의 <표 7>과 같으며 18개의 DMU 중 천안(D6)의 경우 전체 생산성 변화지수와 다른 결과를 볼 수 있다.
마지막으로 규모수익체증(IRS)에 해당하는 기관은 정읍을 포함한 7개의 위탁기관이 포함되었으며 서산의 경우, 2012년과 달리 2013년과 2014년에는 투입규모측면에서 증가해야 하는 상태로 나타났다. 이는 생산자의 규모를 증가시킴으로써 투입 대비 산출의 비율을 향상시킬 수 있음을 시사하고 있다.
본 연구결과로는 불변규모수익(CRS), 규모수익체감(DRS), 규모수익체증(IRS)으로 구분되어 나타났다. 첫째, 불변규모수익(CRS)에 해당하는 위탁기관은 3개년에 걸쳐 논산, 사천, 예천, 천안, 고령, 동두천, 양주, 단양, 파주, 광주로 효율성 값이 1로 나타난 기관들이었다.
<표 5>에서 참조집단의 횟수란 비효율적인 DMU의 평가를 위해 사용된 횟수로써 횟수가 많을수록 여타 비효율적인 DMU 평가에 많이 사용되었음을 알 수 있다. 본 연구에서 가장 많은 참조횟수를 기록한 기관은 광주(D16)로 총 6번이 기록됨을 볼 수 있다.
생산성 원인분석결과는 다음의 <표 8>과 같다. 분석결과를 살펴보면 유효수량과 누수율 모두 생산성에 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났으며 설명력 역시 65.9%로 높은 수준으로 나타났다. 유효수량의 경우, 회귀계수는 1.
우선, 3개년에 걸쳐 전체효율성(TE), 순수 기술적 효율성(PTE), 규모의 효율성(SE) 등 모든 측면에서 효율성 값이 1로서 가장 효율적인 위탁운영기관은 10개 기관으로 나타났으며 논산(D1), 사천(D3), 예천(D4), 천안(D6), 고령(D7), 동두천(D9), 양주(D11), 단양(D13), 파주(D14), 광주(D6)가 해당한다. 비효율적인 위탁기관으로 나타난 DMU에 대해 살펴보면, 통영(D18)의 경우 2012년과 2013년에, 함평(D15)의 경우 2013년과 2014년에 BCC 모형에서 효율성 값이 1이 나타났는데 이는 규모 면에서 비효율적인 기관이라는 것을 확인할 수 있었다. 이 비효율성의 원인은 기술적 효율성에 의한 것이 아닌 전적으로 투입규모의 비효율성에 의해 발생한 것이기에 투입변수인 원정수구입비, 인건비 등을 통해 CCR 모형에서 나타난 비효율성을 제거할 가능성이 존재한다.
세 번째, 생산성 변화에 영향을 미치는 요인들과 그 요인들에 영향정도에 대한 결과를 살펴보면, 본 지방상수도 위탁기관의 생산성에 영향을 미치는 원인요인들을 선행연구를 바탕으로 선정한 결과, 누수율과 유효수량이 생산성에 유의미한 영향을 미치는 것을 확인하였으며 누수율은 생산성에 부(-)의 영향을, 유효수량은 정(＋)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 전국 20년 이상 된 노후상수도관이 31%를 차지하고 있으며 이러한 결과 누수율 역시 매년 증가하고 있음을 확인하였다.
2012년부터 2014년까지의 3개년 자료를 바탕으로 투입 및 산출변수를 이용하여 효율성을 평가한 결과는 다음과 같다. 우선, 3개년에 걸쳐 전체효율성(TE), 순수 기술적 효율성(PTE), 규모의 효율성(SE) 등 모든 측면에서 효율성 값이 1로서 가장 효율적인 위탁운영기관은 10개 기관으로 나타났으며 논산(D1), 사천(D3), 예천(D4), 천안(D6), 고령(D7), 동두천(D9), 양주(D11), 단양(D13), 파주(D14), 광주(D6)가 해당한다. 비효율적인 위탁기관으로 나타난 DMU에 대해 살펴보면, 통영(D18)의 경우 2012년과 2013년에, 함평(D15)의 경우 2013년과 2014년에 BCC 모형에서 효율성 값이 1이 나타났는데 이는 규모 면에서 비효율적인 기관이라는 것을 확인할 수 있었다.
9%로 높은 수준으로 나타났다. 유효수량의 경우, 회귀계수는 1.3377, p-value가 0.0140으로 유의수준 5%에서 유의한 것으로 나타나 유효수량은 생산성 변화에 정(＋)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이로써 가설1이 채택되었다.
0492으로 유의수준 5%에서 유의한 것으로 나타나 가설 2 역시 채택되었음을 알 수 있다. 이 결과를 바탕으로 각 지역 지방상수도의 누수율이 높을수록 지방 상수도의 생산성은 낮아진다는 부(-)의 관계가 입증되었으며 누수율을 감소시키기 위해 지자체별로 진행 중인 시설개선작업은 고액의 비용이 수반되고 누수 방지 대책의 경제성을 무시할 수 없다. 따라서 각 지자체별로 누수 방지 대책 중 대증요법적 방법인 시설개선에 대한 적극적인 비용투자방법으로 노후관을 교체 및 보수하는 작업과 누수 방지 예방책인 신규 수자원을 개발하는 등의 방법 등의 효과를 분석하여 대증요법적 방법으로 누수율을 감소시켜야 하는지 예방책의 방법으로 누수율을 감소시켜야 하는지에 대하여 고려해 볼 필요성이 있다.
잠재적 개선치([(목표치-실제값)/실제값]×100)는 비효율적 기관의 참조집단 λ값을 이용하여 도출할 수 있는데, 을 살펴보면 우선 투입기준 BCC모형의 효율성 분석결과, 가장 비효율적인 기관은 금산으로써 참조집단인 함평과 광주에 비해 효율성이 73.81%이며 각각의 영향력(λ값)은 함평은 0.2542, 광주는 0.7458의 영향력을 미치고 있었다.
세 번째, 생산성 변화에 영향을 미치는 요인들과 그 요인들에 영향정도에 대한 결과를 살펴보면, 본 지방상수도 위탁기관의 생산성에 영향을 미치는 원인요인들을 선행연구를 바탕으로 선정한 결과, 누수율과 유효수량이 생산성에 유의미한 영향을 미치는 것을 확인하였으며 누수율은 생산성에 부(-)의 영향을, 유효수량은 정(＋)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 전국 20년 이상 된 노후상수도관이 31%를 차지하고 있으며 이러한 결과 누수율 역시 매년 증가하고 있음을 확인하였다. 용수는 상수도 사업장에서 수도관을 따라 각 사용자에게 공급되는데 노후상수도관으로 인한 누수로 유효수량이 감소하여 불균형한 공급이 발생하게 되고 이는 각 상수도 사업장의 생산성 감소와도 연결이 된다.
여기서 비효율적인 DMU가 벤치마킹해야 할 대상은 참조집단(reference set)으로써 효율성 값이 1로, 생산변경(production frontier)을 구성하는 DMU들을 말하며 본 연구에서는 연구대상이 되는 위탁기관과 생산변경에 상대적으로 가까이 위치하고 있는 DMU들이 참조집단을 의미한다. 정읍의 경우, 참조집단은 고령과 양주, 광주이며 고령은 0.3700, 양주는 0.1187, 광주는 0.5113만큼의 영향력을 끼치고 있는 것을 알 수 있고 또한 정읍은 이들에 비해 효율성이 78%에 불과한 것을 확인할 수 있었다.
첫째, 불변규모수익(CRS)에 해당하는 위탁기관은 3개년에 걸쳐 논산, 사천, 예천, 천안, 고령, 동두천, 양주, 단양, 파주, 광주로 효율성 값이 1로 나타난 기관들이었다. 즉, 불변규모수익 상태의 기관들은 기존 상태에서 투입규모를 늘리거나 줄인다 하더라도 투입 대비 산출을 의미하는 생산성이 변화하지 않는다는 것을 나타내며 이는 현재 투입규모가 최적의 상태임을 나타내는 것을 의미한다.
첫 번째, 상수도 효율화 사업의 일환인 민간위탁 운영기관들의 효율성은 어떠하며 민간위탁운영이 필요한 기관이 선정되었는가하는 질문에 대해서 살펴보면, 우선 2012년부터 2014년까지의 3개년 패널데이터를 바탕으로 총 18개의 위탁기관을 DMU로 설정하였고 그 결과, 10개의 위탁기관이 효율적인 기관으로 도출되었다. 나머지 비효율적인 기관을 대상으로 하여 잠재적 개선 가능치를 분석하였으며 이 중 금산이 효율성이 가장 낮았고 투입변수와 산출변수 모두 상황에 맞게 상대적으로 증·감축하여야 되지만 특히, 투입변수 중에서는 원정수구입비를, 산출변수 중에서는 영업이익을 크게 감소 및 증가시켜야 할 필요성이 있음을 확인하였다.
상수도의 민영화는 크게 3가지로 분류할 수 있으며 이는 민간기업의 참여 정도에 따라 순수민영화, 양여 또는 리스계약, 관리계약으로 구분할 수 있다. 첫 번째, 순수민영화(full privatization)는 용어 그대로 상수도와 관련된 모든 소유지분과 법적 책임을 민간 기업에게 넘기는 것을 말하며 일각에서는 사기업의 공공서비스 공급이라는 점에서 공공요금의 상승으로 이어져 사용자의 부담이 증가할 것이라는 문제점을 내세우기도 한다. 두 번째로는 양여 또는 리스계약(concession or lease)을 통한 민영화 방식이 있다.
본 연구결과로는 불변규모수익(CRS), 규모수익체감(DRS), 규모수익체증(IRS)으로 구분되어 나타났다. 첫째, 불변규모수익(CRS)에 해당하는 위탁기관은 3개년에 걸쳐 논산, 사천, 예천, 천안, 고령, 동두천, 양주, 단양, 파주, 광주로 효율성 값이 1로 나타난 기관들이었다. 즉, 불변규모수익 상태의 기관들은 기존 상태에서 투입규모를 늘리거나 줄인다 하더라도 투입 대비 산출을 의미하는 생산성이 변화하지 않는다는 것을 나타내며 이는 현재 투입규모가 최적의 상태임을 나타내는 것을 의미한다.
<그림 1>은 Malmquist 지수 변화를 나타낸 것으로, 총 18개의 위탁기관의 전체 MPI값의 변화를 통하여 생산성은 1기 (2012-2013년)에서 2기 (2013-12014년)에 흐름에 따라 감소함을 알 수 있다. 효율성 변화율(EC)는 0.9965에서 1.0015로 효율성이 향상되었지만, 기술변화율(TC)는 1.0778에서 1.0161로 감소하여 18개 지역의 위탁 기관들의 기술 이 퇴보되었음을 알 수 있다. 즉, 생산변경이 더 확대되면 동일한 투입수준으로더 많은 산출을 생산할 수 있는 가능성이 적어진다는 것을 뜻한다.
두 번째, 위탁기관의 시간흐름에 따른 생산성 변화정도에 대해서 살펴보면, 맘퀴스트(malmquist) 생산성 지수에 대한 결과, 1기(2012-2013년)에서 2기(2013-2014년)로 넘어감에 따라 생산성이 감소한다는 것을 확인할 수 있었다. 효율성 변화율을 나타내는 EC의 경우 향상되었지만, 기술변화율을 나타내는 TC는 감소하여 18개 지역 위탁기관들의 기술이 퇴보되었음을 알 수 있었다. 이는 동일한 투입물로써 이전보다 많은 산출물을 생산할 수 있는 가능성이 적어졌다는 것을 확인할 수 있었으며 이는 18개 지역에 대한 기술적인 부분에 대한 문제점을 파악하는 것이 중요하며 이는 생산성 원인 분석을 통하여 생산성에 영향을 미치는 원인요소들을 파악하는 데 시발점이 될 수 있다.
후속연구
기존에 진행되었던 수도관련 연구는 수도 사업 자체에 대한 성과측면의 분석과 특정지역의 기존의 상수도 효율성분석에 국한되었지만, 본 연구는 현재 수도 사업이 직면하고 있는 문제점을 해결하기 위한 해결책으로써 진행 중인 민간위탁운영사업에 대한 효율성을 분석하고 생산성에 영향을 미치는 원인들을 검증해냈으며 수자원공사의 단일 관리감독이 이루어지고 있는 상황에서 특정 지역의 관리감독 쏠림현상과 단일감독으로 인해 발견할 수 없었던 비효율적 부분과 원인들을 실증분석을 통해 검증하였다는 것에 의의를 가질 수 있다. 본 연구에서 도출하지 못한 결과는 향후에 각 지역별 특정 상황 혹은 운영배경 등 특수성을 고려하여 효율성에 대한 원인을 더 명확하게 파악하고자 한다.
또한 본 연구는 기존에 진행되었던 맘퀴스트 생산성 지수분석결과에 생산성 원인 분석을 추가적으로 하여 생산성 변화를 파악하는 것에 그치지 않고 그 변화에 영향을 미치는 요인들을 선정하였고 회귀분석을 실시하여 변화의 원인을 파악하였다. 이를 통하여 향후 맘퀴스트 지수를 이용한 연구들이 기술적 패러다임뿐만 아니라 기술적 패러다임을 야기하는 원인들을 도출하여 명확한 변화의 원인을 파악할 수 있을 것이다.
우리나라 공공서비스 민간위탁 방식에 대한 선행연구는 3가지 방향으로 구분할 수 있다. 첫째, 공공서비스 민간위탁의 한계점과 가능성에 관한 연구, 둘째, 실제 사례를 바탕으로 한 시행과정의 평가, 셋째, 민간위탁운영의 문제점과 효율적인 실행을 위한 개선방안을 간구하는 연구 등으로 구분되어진다. 하지만 많은 공공서비스 중에서도 상수도의 민간위탁운영에 관한 탐색적인 연구는 많이 존재하지 않는데, 이는 수도서비스의 민간위탁 사업기간이 20∼30년인 것에 비해 시행된 지 얼마 되지 않기 때문이다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
지방상수도 구조개편 사업의 목적은 무엇인가?
이러한 상황에서 정부는 지방상수도사업이 효율적으로 운용되지 못하고 있음을 확인하여 지방상수도 구조개편을 위한 다양한 방법 중 행정안전부가 제시한 ‘민간위탁’ 방식을 선택하였으며 이는 현행 수도법이 허용하고 있는 수도사업의 운영방식의 하나이다. 현재 22개 지자체가 전문기관인 한국수자원공사(K-Water)에 의해 시설을 위탁운영 중에 있고 지방상수도 민간위탁운영을 함으로써 전문화를 가능케 하고 선진 경영기법을 도입하여 운영비절감, 노후시설 개량을 통해 누수율 절감과 서비스 향상 등 기술혁신과 원가절감을 위한 혁신을 이뤄 생산원가를 줄이자는 것이 사업의 목적이다(고광흥, 2001; 고광흥 외, 2008; 원구환, 2010; 최경호, 조정근, 2014). 앞서 말했듯, 지방상수도 사업은 효율성 추구에 그 목적이 있으나 민간위탁이 결정된 지방상수도 사업소는 각 지자체와 한국수자원공사 간의 개별적인 실시협약에 따른 것이기에 실제 민간 위탁운영이 필요한 기관이 선정되었는지에 대해서는 알 수가 없다.
공기업을 대상으로 효율성을 분석하는 데에 DEA 모형을 적용하는 이유는?
공기업을 대상으로 효율성을 분석하는 데에는 다양한 관점 및 분석기법들이 존재하지만, 일반적으로 투입과 산출의 비율을 측정하는 효율성을 분석하기 위해서는 DEA 모형을 적용한다(강성, 최경호, 2015; 고광흥 외, 2008; 김도년, 주상호, 2015). DEA(data envelopment analysis)는 유사한 외부 경영환경에 놓인 경영의사결정단위(decision making unit, DMU)들의 효율성을 상호 비교분석하는 방법으로써 자료포락분석, 비모수 효율성분석법 등의 명칭으로 지칭되기도 한다.
DEA의 특징은 무엇인가?
, 1978). DEA는 의사결정단위들의 투입과 산출에 관한 실제 패널데이터를 별도의 정제과정 없이 그대로 사용할 수 있고 상호비교 관점에서 가장 효율적인 DMU의 성과에 대하여 상대적 효율성을 평가한다(고광흥 외, 2008; 이창원, 김현수, 2016; Mbuvi et. al.
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