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문제 정의
- 본 연구는 자치법규 내 지방자치단체(이하 지자체, 지방자치단체는 광역자치단체와 기초자치단체를 포함)에서 「장애인복지법」 상 장애등급을 적용하고 있는 조례를 분석하였다. 다음의 표는 각 지자체의 장애인복지 관련 사업 중 장애등급 기준을 적용한 조례 현황이다.
- 또한 지자체의 조례를 분석대상으로 한 이용재 외[18]에서와 박주영[19]의 연구에서도 내용분석을 통해 지방자치단체별 제정현황 및 비교를 실시한 바 있다. 본 연구에서는 각 지자체별 장애등급을 적용하고 있는 조례 현황을 분석하고자 하였다. 또한 지자체별, 장애인복지사업 분야별 분석과 더불어 「장애인복지법」 개정에 따라 장애등급을 적용하고 있는 지자체 조례 중 개정이 필요한 일괄 및 예외 조례를 분석하였다.
- 본 연구의 목적은 장애등급제가 폐지됨에 따라 장애등급을 적용하고 있는 지자체 조례현황 분석을 통하여 장애등급제 폐지를 위해 조례개정의 발전적 방향을 제시하는 데 있다. 장애등급제가 2019년 7월부터 단계적으로 폐지됨에 따라 지자체별로 장애등급을 적용하고 있는 조례를 개정하는 일이 급선무가 될 것이다.
- 장애등급제 폐지 시행을 앞두고 있는 시점에서 본 연구의 차별성은 다음과 같다. 앞서 논의된 선행연구에서 구체적으로 제시하지 못한 장애등급제 관련 지자체 사업을 조례를 통해 전수조사 하였고, 장애등급제 폐지 이후의 구체적이고 실효성 있는 서비스제공 기준을 제시하고자 한다.
- 이에 본 연구는 장애등급제 폐지를 위하여 장애등급을 적용하고 있는 지자체 조례 현황을 파악하여 이를 토대로 조례를 개정함에 있어 예상되는 문제점을 분석하여 효과적인 개선방안을 모색하는 데 목적이 있다. 이러한 결과를 기반으로 향후 장애등급제 폐지의 안정적 정착을 위한 기초자료를 제공할 것이다.
제안 방법
- 본 연구에서는 각 지자체별 장애등급을 적용하고 있는 조례 현황을 분석하고자 하였다. 또한 지자체별, 장애인복지사업 분야별 분석과 더불어 「장애인복지법」 개정에 따라 장애등급을 적용하고 있는 지자체 조례 중 개정이 필요한 일괄 및 예외 조례를 분석하였다.
- 조례 분석방법으로는 텍스트상의 정성적 자료를 범주화시켜 계량화하는 내용분석(content analysis)를 활용하였다[15-17]. 최성호 외[16]에 의하면 내용분석은 특정 시대에 따른 특징을 규명할 때 적절한 방법론이며 이는 본 연구의 시의성과 관련하여 유의미한 분석방법임을 확인할 수 있다.
대상 데이터
- 공영버스 운영에서 특정 등급의 장애인과 보호자, 또는 중증장애인 본인에 한하여 요금을 면제하는 내용인 교통비 감면에 관한 조례는 전남과 제주, 충남에서만 제정된 것으로 나타났다. 또한 제증명과 사용료 감면 및 면제 조례의 경우 경기도와 서울시, 제주시 3개 지역에서만 제정 여부를 확인하였다.
- 본 연구는 2018년 4월 16일 국가법령정보센터 검색기준을 토대로 전체 지방자치단체의 장애등급을 준용하고 있는 조례를 대상으로 내용분석(content analysis)을 실시하였다. 이를 위해 법제처의 국가법령정보센터(www.
- 본 연구는 2018년 4월 16일 국가법령정보센터 검색기준을 토대로 전체 지방자치단체의 장애등급을 준용하고 있는 조례를 대상으로 내용분석(content analysis)을 실시하였다. 이를 위해 법제처의 국가법령정보센터(www.law.go.kr)에서 자치법규 내 장애등급을 준용하고 있는 조례가 제정된 지자체 215곳을 대상으로 「장애인복지법」 상의 장애등급을 준용하고 있는 조례 1,071건을 조사하였다.
- 지방자치단체 총 243곳 중 장애등급을 적용하고 있는 조례가 제정된 곳은 전체 17개 광역자치단체와 기초 198곳이며 광역과 기초를 포함 총 215개 지자체의 해당 조례 1,071건을 분석하였다. 분석방법은 내용분석을 통해 비교 분석하였다.
데이터처리
- 지방자치단체 총 243곳 중 장애등급을 적용하고 있는 조례가 제정된 곳은 전체 17개 광역자치단체와 기초 198곳이며 광역과 기초를 포함 총 215개 지자체의 해당 조례 1,071건을 분석하였다. 분석방법은 내용분석을 통해 비교 분석하였다. 이러한 결과를 토대로 다음과 같이 결론과 제언을 하고자 한다.
성능/효과
- 이중 광역자치단체 17개, 기초자치단체 198개인 것으로 드러났다. 215개의 지자체에는 「장애인복지법」 상 장애등급을 적용한 조례가 1,071개인 것으로 나타났다. 반면 28개의 지자체는 장애등급을 준용하고 있는 조례를 제정하지 않는 것으로 확인되었다.
- 243개 지방자치단체 중 215개가 장애등급을 준용하고 있는 조례를 제정한 것으로 나타났다. 이중 광역자치단체 17개, 기초자치단체 198개인 것으로 드러났다.
- 「장애인복지법」 상 장애등급을 적용하고 있는 지자체 조례를 전수 조사한 결과, 전체 광역자치단체 17곳과 전국 226개 기초자치단체 중 215곳에서 제정한 조례가 1,071건인 것으로 확인되었다. 이 중 중증(1-3급)과 경증(4-6급)으로 구분 가능한 일괄 조례는 60.
- 3%(15개 분야 중14개)로 가장 높은 비중을 차지하고 있는 것으로 드러났다. 공동1위를 차지한 경기의 경우 ⑧ 교통비 감면을 제외하고 모든 부문에서 조례가 제정되었고, 충남의 경우 ④ 제증명 사용료 감면 및 면제에서만 장애등급제 관련 조례가 부재한 것으로 확인되었다. 그 다음으로 강원과 서울이 86.
- 반면 장애등급을 적용한 조례들 중 ⑧ 교통비 감면과 ④ 제증명 등 사용료 감면 및 면제 관련 조례들을 제정한 지자체는 매우 극소수에 불과했다. 공영버스 운영에서 특정 등급의 장애인과 보호자, 또는 중증장애인 본인에 한하여 요금을 면제하는 내용인 교통비 감면에 관한 조례는 전남과 제주, 충남에서만 제정된 것으로 나타났다. 또한 제증명과 사용료 감면 및 면제 조례의 경우 경기도와 서울시, 제주시 3개 지역에서만 제정 여부를 확인하였다.
- 관련 조례 수2위인 경북 또한 감면 중심의 조례에서 2위를 차지하였다. 그러나 전체 관련 조례 수에서 3위를 차지한 전남을 제치고 전체 관련 조례 수로 7위에 머물렀던 충남이 세 번째로 감면 조례가 많이 제정된 것으로 나타났다. 이러한 결과로 비추어 볼 때, 대부분의 지자체가 장애인복지 사업의 예산편성 시 직접급여보다는 예산규모가 적은 간접급여 형태의 감면할인 서비스를 선호하는 것을 알 수 있다.
- 넷째, 조례 내용을 분석한 결과, 서비스 제공기준인 장애등급 내에서도 지자체별로 적용기준들이 상이한 것으로 드러났다. 즉, 입장료 및 시설이용료 감면 및 면제 사항에 대해서 세부 기준(각주1참조)을 살펴보면, 장애1-3급(시각4급)이거나 상이1-4급과 활동보조자, 장애등급 2급 이상인 자, 장애등급 1-4급이거나 상이 1-7등급인 자에 해당하는 자로 규정하고 있다.
- 둘째, 215개 지자체 조례를 전수 조사한 결과, 장애등급 관련조례가 1,071건으로, 이 중 일괄 조례는 60.04%(643건)이며, 예외 조례는 39.96%(428건)으로 나타나 일괄 조례가 예외 조례보다 다소 높은 비중을 차지고 있지만 그럼에도 [표 5] 지자체별 예외 조례 현황례개정이 필요한 예외 조례의 비중이 상당히 높은 것으로 나타났다. 전체 관련 조례 중 일괄 조례인 전체 등록 장애인과 중증장애인(1급-3급)을 대상으로 하는 사업이 60%를 차지하고 있었다.
- 즉, 서울의 경우 조세의 감면 또는 할인을 통한 간접적 혜택보다 직접적 혜택에 더 초점을 둔 조례를 제정하고 있음을 알 수 있다. 마지막으로 편의・고용・기타의 경우 장애인콜택시(⑫)나 중증장애의원의 의정활동을 보조할 인력의 채용(⑬), 공공시설 내의 매점설치운영권에 관한 내용으로 서울이 294건 중 40건으로 가장 많은 비중을 차지하였으며 경기가 36건, 전남이 33건으로 그 뒤를 잇고 있다.
- 셋째, 장애등급을 적용하고 있는 지자체 조례분석결과, 대부분의 지자체가 감면할인서비스에 집중되는 경향을 보인다. 장애등급 기준을 적용하고 있는 조례 1,071건 중 감면할인서비스가 차지하고 있는 비중은 661건(61.
- 04%(643건)이 존재한다. 시각장애, 지체장애와 같이 특정 장애 유형에 한정되거나 중・경증으로 구분될 수 없고, 지자체마다 등급 내에 상이한 기준들을 적용하고 있는 예외 조례는 39.96%(428건)으로 나타났다.
- 장애인복지 사업 분야별로 제정된 조례를 분석 결과, 대부분의 지자체들은 감면할인 중심으로 조례를 제정한 것으로 나타났다. ① 입장료 및 시설이용료 감면 및 면제 ② 시각 장애인 소유자동차에 대한 감면, ⑭ 장애인 공무원 편의지원 및 장애인보호 복지 관련 조례가 상당 부분 제정되어 있지 않았다.
- 96%(428건)으로 나타나 일괄 조례가 예외 조례보다 다소 높은 비중을 차지고 있지만 그럼에도 [표 5] 지자체별 예외 조례 현황례개정이 필요한 예외 조례의 비중이 상당히 높은 것으로 나타났다. 전체 관련 조례 중 일괄 조례인 전체 등록 장애인과 중증장애인(1급-3급)을 대상으로 하는 사업이 60%를 차지하고 있었다. 다만 일괄 조례 중 서비스 제공기준을 경증장애인(4-6급) 대상으로 조례에 근거한 장애인복지사업은 없었다.
- 중・경증으로 구분될 수 없어 새로운 서비스 제공기준 마련이 필요한 예외 조례의 현황은 [표 5]와 같다. 전체 장애등급 준용 조례 현황과 유사하게 감면 관련 조례가 예외 조례 428건 중 236건으로 55% 정도를 차지하였고, 현금지원 중심 예외 조례가 38건(8.9%), 나머지 편의 및 고용・기타가 154건(36%)을 차지하는 것으로 나타났다. 이러한 결과로 비추어 볼 때, 장애등급제 폐지에 따른 개정에 앞서, 감면뿐만 아니라 예외 조례의 36%를 차지하는 기타 조례의 내용을 면밀하게 파악하여, 장애등급을 대신할 사업의 목적과 취지에 맞는 새로운 서비스 제공기준을 마련해야 할 것으로 보인다.
- 조례에 따른 15개 장애인복지 사업 분류별에 따른 다양성 측면에서 각 지자체별 순위를 살펴보면, 충남과 경기가 1위로 나타나 장애인복지사업 분야별 조례 제정이 93.3%(15개 분야 중14개)로 가장 높은 비중을 차지하고 있는 것으로 드러났다. 공동1위를 차지한 경기의 경우 ⑧ 교통비 감면을 제외하고 모든 부문에서 조례가 제정되었고, 충남의 경우 ④ 제증명 사용료 감면 및 면제에서만 장애등급제 관련 조례가 부재한 것으로 확인되었다.
- 장애등급제가 폐지됨에 따라 중증과 경증의 장애정도로 개정이 가능한 조항을 일괄로 구분하였고, 예외 조례의 경우 등급기준이 중증(1급에서 3급)이나 경증(4급에서 6급)으로 일괄 개정대상이 아닌 경우를 의미한다. 지자체별 장애등급 기준을 자세히 살펴보면, 일괄 조례의 경우 전체등록 장애인을 대상(1급-6급)으로 하는 조례가 전체 장애등급 관련 조례 중 24%를 차지하였으며, 장애등급 1급에서 3급에 해당하는 중증장애인 대상의 서비스가 36.04%로 나타났다.
- 직접적인 현금지원 중심의 조례에서는 경기, 서울, 전남 순으로 조례 수에 따른 순위를 나타냈으며, 이는 전체 장애등급 적용의 조례 수에서는 서울이 5위에 불과 하나 직접적인 현금지원 중심의 조례는 더 많이 제정되어 있음을 알 수 있다. 즉, 서울의 경우 조세의 감면 또는 할인을 통한 간접적 혜택보다 직접적 혜택에 더 초점을 둔 조례를 제정하고 있음을 알 수 있다.
- 첫째, 2018년 4월 기준 215개 지자체가 「장애인복지법」상 장애등급을 준용하고 있는 조례를 전수 조사한 결과, 1,071건의 조례가 제정된 것으로 확인되었다. 하지만 이는 전체 지자체의 88.
후속연구
- 특히 감면할인제도의 경우, 장애의 유무에 따라 통일된 기준으로 감면할인 서비스 제공을 제안하였으며 궁극적으로는 이러한 서비스를 직접소득보장제로 전환할 것을 촉구하였다. 그러나 해당 연구에서는 보건복지부의 장애복지사업안내를 근거자료로 활용함으로써 전체 지자체에서 장애등급을 적용하고 있는 장애인복지사업 현황을 파악하지 못했다는 한계를 지닌다. 또한 조한진[6] 연구에서는 장애등급제 폐지에 선행하여 장애의 재정의를 강조하였으며 장애를 법령에 기준을 두는 것이 아니라 근로 능력에 따른 기능적 제약에 따라 산정해야 한다고 주장하였다.
- 또한, 각 사업 또는 서비스별 목적에 부합된 새로운 기준이 마련되어야 할 것이다. 더욱이 장애등급을 대신해 장애인의 욕구, 사회환경 등을 반영해서 수급자를 결정하는 서비스 지원종합조사로 대체하게 될 경우, 개정이 요구되는 조례에 한해 새로운 기준을 적용하기 위해서는 장애정도 이외에 장애인의 욕구, 사회 환경적 요소들을 반영한 서비스 적격기준이 개발되어야 할 것이다.
- 이를 위한 구체적인 방안으로는 첫째, 장애인복지 사업 또는 서비스별 적용 대상자에 대한 새로운 개념정의에 대한 내용을 조례개정에 포함시켜야 할 것이다. 둘째, 일괄조례 개정 시, 중증장애인으로만 조례에 명시하기보다는 각 사업별 목적에 맞도록 적용대상에 대한 개념정의 내용을 조례 개정에 포함되어야 할 것이다.
- 이는 현재 지자체가 중증장애인 위주의 장애인복지사업을 진행하고 있어 여전히 경증장애인은 서비스에 대한 욕구가 있더라도 서비스를 받지 못하는 사각지대에 놓여있다고 할 수 있다. 따라서 조례 개정 시, 경증장애인도 필요에 따라서는 서비스에 대한 욕구가 있을 경우 대상자를 확대하는 방안을 강구해야 할 것이다.
- 따라서 향후 장애등급제가 폐지됨에 따라 지자체별로 조례개정이 예상되는 바, 장애등급을 대신할 새로운 서비스 제공기준을 마련할 경우, 위와 같은 사항들을 고려되어야 할 것이다. 특히 예외 조례의 경우, 기존 서비스 대상자의 복지혜택이 축소되는 경우가 발생해서는 안 되며, 현행 유지 또는 서비스 대상자의 확대를 염두고 둔 새로운 기준안을 검토해야 할 것이다.
- 이는 여전히 중앙정부뿐만 아니라 지자체에서도 경증장애인을 대상으로 하는 사업을 거의 시행하지 않고 있다는 점을 반증하는 것이다. 따라서 향후 장애등급제가 폐지됨에 따라, 개정이 요구되는 조례에 한하여 새로운 서비스 제공기준 마련 시, 추가적으로 유입될 수 있는 서비스 대상자를 중증에서 경증으로 확대시키는 방안을 강구해야 할 것이다. 이를 위해 서비스 대상자에 대한 개념과 적격기준을 의학적 기준이나 장애정도 보다는 각 사업이나 서비스별 목적에 부합되도록 새롭게 개념이 정의되어야 하고, 적격기준도 장애인의 사회환경적인 요소가 더욱 고려되어야 할 것이다.
- 또한, 각 사업 또는 서비스별 목적에 부합된 새로운 기준이 마련되어야 할 것이다. 더욱이 장애등급을 대신해 장애인의 욕구, 사회환경 등을 반영해서 수급자를 결정하는 서비스 지원종합조사로 대체하게 될 경우, 개정이 요구되는 조례에 한해 새로운 기준을 적용하기 위해서는 장애정도 이외에 장애인의 욕구, 사회 환경적 요소들을 반영한 서비스 적격기준이 개발되어야 할 것이다.
- 9%), 나머지 편의 및 고용・기타가 154건(36%)을 차지하는 것으로 나타났다. 이러한 결과로 비추어 볼 때, 장애등급제 폐지에 따른 개정에 앞서, 감면뿐만 아니라 예외 조례의 36%를 차지하는 기타 조례의 내용을 면밀하게 파악하여, 장애등급을 대신할 사업의 목적과 취지에 맞는 새로운 서비스 제공기준을 마련해야 할 것으로 보인다. 지자체별로 살펴보면 예외 조례의 15.
- 이에 본 연구는 장애등급제 폐지를 위하여 장애등급을 적용하고 있는 지자체 조례 현황을 파악하여 이를 토대로 조례를 개정함에 있어 예상되는 문제점을 분석하여 효과적인 개선방안을 모색하는 데 목적이 있다. 이러한 결과를 기반으로 향후 장애등급제 폐지의 안정적 정착을 위한 기초자료를 제공할 것이다.
- 이를 위한 구체적인 방안으로는 첫째, 장애인복지 사업 또는 서비스별 적용 대상자에 대한 새로운 개념정의에 대한 내용을 조례개정에 포함시켜야 할 것이다. 둘째, 일괄조례 개정 시, 중증장애인으로만 조례에 명시하기보다는 각 사업별 목적에 맞도록 적용대상에 대한 개념정의 내용을 조례 개정에 포함되어야 할 것이다.
- 특히 간접적인 감면 및 할인보다 직접 지원에 해당하는 현금지원 예외 조례의 경우 중·경증으로 구분되지 않을뿐더러 지자체의 예산에 영향을 미칠 수 있어 지자체의 예산과 새로운 기준에 따라, 유입될 수 있는 대상자의 수를 고려한 새로운 기준안이 필요할 것이다.
- 특히 장애등급제가 폐지됨에 따라 새로운 기준 적용 시 기존의 사업 대상자에 한정시켜서 서비스 적격기준만 개정하는 차원이 아닌 장애유형별, 장애정도별 장애인의 욕구를 파악하여 신규 서비스 확대와 대상자 확대를 동시에 고려한 장애인 복지를 늘여 나가야 할 것이다. 특히 현행 지자체의 장애인복지사업이 직접급여보다 간접급여에 치중하는 경향이 큰 것으로 나타나 향후 장애등급제 폐지에 따른 조례 개정 시, 직접급여를 확대하는 방안을 강구해야 할 것이다.
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