[논문]수도권과 비수도권의 지역균형발전 정책 레버리지 탐색 : 지역의 기능 집중·분산 구조를 중심으로

이진희; 이만형

doi:10.5762/kais.2019.20.12.502

[국내논문] 수도권과 비수도권의 지역균형발전 정책 레버리지 탐색 : 지역의 기능 집중·분산 구조를 중심으로
Regional Balanced Development Policy Leverage in the Capital and Non-Capital Areas : Focusing on Local Function Concentration and Dispersion Structure 원문보기

한국산학기술학회논문지 = Journal of the Korea Academia-Industrial cooperation Society, v.20 no.12, 2019년, pp.502 - 512

이진희 (충북대학교 도시공학과) , 이만형 (충북대학교 도시공학과)

초록
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지역균형발전 정책의 문제 구조를 살펴보고 수도권과 비수도권 간의 격차를 발생시키는 원인을 파악하기 위해 수도권과 비수도권의 기능 집중·분산 측면에서 인과구조를 살펴보고 정책 지렛대를 탐색해 보고자 한다. 연구의 방법으로는 시스템다이내믹스 기법을 활용하여 인과지도를 작성하고, 피드백구조 탐색을 통해 정책 지렛대를 도출하였다. 특히, 지역균형발전 정책이 가지고 있는 문제의 원인을 단선적 사고가 아닌 시스템사고로 정책에 접근하였고, 시스템사고를 기반으로 지역균형발전 정책을 구성하고 있는 변수들 간의 인과지도 분석을 수행하였다. 연구 결과 수도권 규제 및 완화 정책과 비수도권에 미치는 영향을 구성하고 있는 변수로 총 31개를 도출하였고, 이를 이용하여 시스템사고를 토대로 인과지도를 작성하여 13개의 피드백 루프와 '수도권 기능 이전, 지방 분권 정책, 비수도권 개발과 비수도권 투자'라는 정책지렛대를 확인하였다. 수도권 규제·완화 정책의 구조적인 문제를 시스템사고를 기반으로 분석하여 선순환 구조가 될 수 있는 전략지렛대를 도출하기 위한 시도로서 기존의 단선적인 사고를 통한 정책 개선 및 활성화 방안에서 차별화된 전략 도출 방법을 적용하였다는데 연구의 의의가 있다. 마지막으로 수도권 정책이 비수도권에 미치는 파급효과를 파악하기 위해 시스템의 구조를 모델화하여 컴퓨터 시뮬레이션의 후속 연구가 필요하다.

Abstract ▼ AI-Helper

To examine the problem structure of balanced regional development policy and identify the causes of the gap between the capital and non-capital areas, this study examined the causal structure in terms of the concentration and distribution of functions in the metropolitan area and non-capital area and explored the policy leverage. As a research method, the causal map was drawn using System Dynamics techniques and policy leverage was derived through an exploration of the feedback structure. In particular, the causes of the problems in balanced regional development policies were approached by system accidents rather than by single-circuit accidents, and causality analysis was performed among the variables constituting balanced regional development policies based on system accidents. In particular, it singled out 31 variables, developed 13 feedback loops, and confirmed four major policy leverages, including relocation of the capital function, local decentralization policies, consistent development, and investment practices centered on the NonCapital Area. Subsequently, a follow-up study by computer simulation is needed by modeling the structure of the system to identify the ripple effect of the policies of the Capital Area on the NonCapital Area.

주제어

표/그림 (10)

표 Table 1. Policy in the Capital Area by Period
표 Table 2. Current Status of Concentration in the Capital Area
표 Table 3. Population Trends in the Capital Area
표 Table 4. Variables through Phase 1 ~ 3 Classification
그림 Fig. 1. Causal Structure between the Capital Area Functional Concentration and the Non-Capital Area Functional Dispersion
그림 Fig. 2. Causal Structure and Feedback Loops with Functional Concentrated in the Capital Area
표 Table 5. Feedback Structure for the Capital Area Functional Concentration Mechanism
그림 Fig. 3. Causal Structure and Feedback Loops with Functional De-concentration in the Non-Capital Area
표 Table 6. Feedback Structure for the Non-Capital Area Functional De-concentration Mechanism
표 Table 7. Policy Leverages for the Balanced Regional Development

AI 본문요약
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문제 정의

1과 같다. 수도권으로 기능 집중과 비수도권으로 기능 분산에 초점을 맞추어 피드백 루프를 파악하고자 한다. 인과지도 내에서 발견된 주요 피드백 루프는 총 13개로 피드백 루프의 극성을 파악하는 방법을 이용하여 피드백 루프를 구분하면 양의 피드백루프(R)는 총 11개, 음의 피드백루프(B)는 총 2개가 발견되었다.
이러한 배경을 바탕으로 이 연구는 시스템다이내믹스적 접근방법으로 수도권 정책이 어떠한 문제 구조를 인해 수도권과 비수도권 간의 격차가 발생하고, 지역균형발전을 위한 걸림돌이 내재되어 있는지를 밝히는 것이 연구의 목적이다. 연구 목적을 달성하기 위해서 수도권 기능 집중과 비수도권 기능 분산의 관점에서 변수를 도출하고 인과순환구조를 살펴보았다. 최종적으로 피드백구조 탐색을 통해 정책 지렛대를 도출하고자 하였다.
이 연구는 수도권 정책이 어떠한 문제 구조를 가지고 있기 때문에 수도권과 비수도권 간의 격차가 발생하고,국가균형발전을 위한 걸림돌이 내재되어 있는지를 밝히는데 연구의 목적이 있다. 연구 목적을 달성하기 위해서 수도권 기능 집중과 비수도권 기능 분산의 관점에서 변수를 도출하고 정책 지렛대를 탐색하였다. 수도권 기능집중과 비수도권 기능 분산 시스템을 구성하고 있는 변수 31개를 도출하였다.
이 연구는 수도권 규제·완화 정책의 구조적인 문제를 시스템사고를 기반으로 분석하여 선순환 구조가 될 수 있는 전략지렛대를 도출하기 위한 시도로서 기존의 단선적인 사고를 통한 정책 개선 및 활성화 방안 에서 차별화된 전략 도출 방법을 적용하였다는데 연구의 의의가 있다.
이 연구는 수도권 정책이 어떠한 문제 구조를 가지고 있기 때문에 수도권과 비수도권 간의 격차가 발생하고,국가균형발전을 위한 걸림돌이 내재되어 있는지를 밝히는데 연구의 목적이 있다. 연구 목적을 달성하기 위해서 수도권 기능 집중과 비수도권 기능 분산의 관점에서 변수를 도출하고 정책 지렛대를 탐색하였다.
시스템사고에 기초한 분석방법의 첫 번째 단계는 분석대상인 현상에 대한 문제를 확인하는 과정으로 시스템사고의 관점에서 문제를 정의하는 것이다[6]. 이 연구에서 시스템사고를 통해 해결하고자 하는 문제 상황은 수도권의 과도한 기능 집중과 비수도권 지역과의 불균형적 발전으로, 지역균형발전의 관점에서 수도권 정책 변수가 비수도권 지역의 발전과 인과관계(순환구조)를 형성하고 있는지를 파악하고자 한다.
시스템 사고는 변화시키고자 하는 변수를 직접 공략하기 보다는 그 변수를 움직일 수 있는 메커니즘, 즉 피드백 구조를 이해하고 그 메커니즘을 활용하여 행태를 변화시키는 것을 강조한다[13]. 이 연구의 궁극적인 목표도 수도권 정책이 어떠한 문제구조를 가지고 수도권과 비수도권의 격차가 발생하는지 대한 시스템을 올바로 이해하고, 피드백 루프와 문제점을 식별하여 변화시킬 수 있는 정책지렛대를 발견하는 것이다.
이러한 배경을 바탕으로 이 연구는 시스템다이내믹스적 접근방법으로 수도권 정책이 어떠한 문제 구조를 인해 수도권과 비수도권 간의 격차가 발생하고, 지역균형발전을 위한 걸림돌이 내재되어 있는지를 밝히는 것이 연구의 목적이다. 연구 목적을 달성하기 위해서 수도권 기능 집중과 비수도권 기능 분산의 관점에서 변수를 도출하고 인과순환구조를 살펴보았다.
연구 목적을 달성하기 위해서 수도권 기능 집중과 비수도권 기능 분산의 관점에서 변수를 도출하고 인과순환구조를 살펴보았다. 최종적으로 피드백구조 탐색을 통해 정책 지렛대를 도출하고자 하였다.

제안 방법

4가지 관점에 따른 변수를 체계적으로 도출하기 위해Table 4.와 같이 정책 변수를 관점에 따라 하위변수로 계층화 및 유형화 분류를 수행하였다.
Fig. 2와 같이 수도권 기능 집중 매커니즘 측면에서 7개의 주요 피드백 루프를 발견하였으며, 6개의 양의 피드백 루프와 1개의 음의 피드백 루프를 통해 수도권으로 지속적인 기능집중과 일부의 기능분산 흐름을 파악하였다.
이 연구에서는 국가균형발전과 지역발전 및 수도권의 정책발표자료, 지자체별 지역발전에 관한 보고서, 관련 선행 연구, 신문기사 등을 통해 주요 변수들을 선정하였다. 또한, 선정된 변수를 통해 인과순환구조를 분석하기 위해서 수도권 정책과 비수도권 지역에 영향을 미치는 하위 시스템들을 고찰하고, 각 하위 시스템들을 구성하는 주요 변수와 변수들 간의 상호작용 관계를 파악하였다.
1970년대는 대도시 공업지역 축소, 대도시 공장건설억제, 공공기관 지방이전, 대규모 지방공단 건설, 지방 국립대학 집중육성 등 수도권의 인구 및 경제의 과도한 집중을 방지하기 위한 정책들이 본격적으로 시행되었고, 1984년에 ‘수도권정비계획’이 수립되어 수도권에서의 대학, 공장, 공공청사 등 인구집중유발시설의 신증설 억제 등을 관리계획에 포함시켰다. 또한, 수도권 지역을 5개의 용도권역으로 구분하여 권역별 토지이용과 개발행위를 규제하였다.
변수들 간의 인과관계를 바탕으로 작성한 인과지도 분석을 통해 13개의 피드백 루프를 발견 하였고, 각각의 피드백 루프의 구조를 파악하여 그에 부합하는 정책지렛대를 찾을 수 있었다. 도출된 정책지렛대는 수도권 기능 이전, 지방 분권 정책, 비수도권 개발과 투자를 포함하는 4개의 주요 정책지렛대가 식별되었으며 루프별 도출된 레버리지를 정리하면 Table 7과 같다.
분석결과를 통해 결정권자의 합리적 사업추진, 체계적인 정부지원정책 수립 시행, R&D 예산비중의 증대, 타당한 예산계획 수립, 정보화 저항의 극복의 5대 레버리지 전략을 제시하였다.
수도권 기능집중과 비수도권 기능 분산 시스템을 구성하고 있는 변수 31개를 도출하였다. 이를 이용하여 시스템사고를 토대로 인과지도를 작성하여 13개의 피드백 루프를 발견하고, 4개의 정책지렛대를 확인하였다. 연구를 통해 도출된 정책지렛대는 수도권 기능 이전, 지방 분권 정책, 비수도권 개발과 비수도권 투자로 나타났다.
정책 변수간의 인과관계를 바탕으로 피드백 루프를 확인하기 위해 변수들 간의 상호 인과관계를 가지는 원인변수 혹은 결과변수에 속하는 변수를 대상으로 인과지도 작성하였다.
정책 변수를 도출하는 과정은 정책발표, 관련 보고서,선행연구, 신문기사 등의 연구사례를 통해 4개의 관점별로 구분하고, 본 연구와 부합하여 중복성이 높은 변수를 2단계 정책 변수로 선정하고, 2단계 정책 변수의 하위변수로서 적합한 변수를 3단계 정책 변수로 선정하였다.
특히 국가균형발전 비전과 전략(2018.2)을 통해 균형발전의 기본방향을 제시하였으며, 일자리 창출 및 주민소득증대, 지역 내 자원·인력 활용, 참여정부 균형발전 정책 창조적 계승, 낙후지역 배려, 지역 내 균형 발전 등의 전략을 수립하였다.

대상 데이터

연구 목적을 달성하기 위해서 수도권 기능 집중과 비수도권 기능 분산의 관점에서 변수를 도출하고 정책 지렛대를 탐색하였다. 수도권 기능집중과 비수도권 기능 분산 시스템을 구성하고 있는 변수 31개를 도출하였다. 이를 이용하여 시스템사고를 토대로 인과지도를 작성하여 13개의 피드백 루프를 발견하고, 4개의 정책지렛대를 확인하였다.
이 연구에서는 국가균형발전과 지역발전 및 수도권의 정책발표자료, 지자체별 지역발전에 관한 보고서, 관련 선행 연구, 신문기사 등을 통해 주요 변수들을 선정하였다. 또한, 선정된 변수를 통해 인과순환구조를 분석하기 위해서 수도권 정책과 비수도권 지역에 영향을 미치는 하위 시스템들을 고찰하고, 각 하위 시스템들을 구성하는 주요 변수와 변수들 간의 상호작용 관계를 파악하였다.

성능/효과

수도권 정책과 관련하여 선행된 주요 연구로는 김새란 외(2019), 서순탁 외(2017), 현승현(2016), 이창근 외(2013), 함우식(2015)의 연구가 있으며, 김새란 외(2019)의 연구는 수도권 규제 정책이 수도권–비수도권 간 지역격차뿐만 아니라 수도권 내의 하부지역 간 지역 격차에도 영향을 미칠 것이라는 전제하에 수도권 규제가 수도권 내 지역격차를 분석하였다. 결과로 수도권 규제의 강도에 따라 과밀억제‧성장관리‧자연보전권역의 하부지역내 격차가 다르게 나타나고 있음을 확인하였다. 서순탁외(2017)은 수도권 규제정책을 둘러싸고 있는 법적･제도적 환경과 주요 정책행위자간 상호작용의 분석을 통해 수도권규제정책의 경로의존성을 분석한 결과 수도권 규제는 정책목표나 수단의 합리성, 목표달성 가능성에 대한 고민보다 정치적 논리와 행정적 효율성에 근거하여 고착화 되었다고 보았다.
고급인력으로 분류되는 고등교육자와 연구개발 인력 현황은 수도권 집중 비율이 60% 정도로 나타나, 수도권 쏠림현상이 보다 심각한 것으로 파악되었다. 공공기관 및 의료기관의 수도권 집중 비율은 각 43.
손동글외(2018)의 연구는 공공기관이전 정책이 수도권 인구집중 완화에 어떠한 효과가 있었는지를 비교·분석하기 위하여, 관련 선행연구 검토 후 도시 동태모델(Urban Dynamic Model)을 이용하여 시뮬레이션 분석을 수행하였다. 그 결과 공공기관이전 정책이 없었을 경우 수도권 인구는 지속적으로 상승하고 있음을 밝혔다. 최영출(2013)은 시스템다이내믹스 방법론의 정책시뮬레이션을 활용하여 우리나라의 향후 적정한 분권화 수준목표를 분석하였고, 규제완화나 국민들의 정부에 대한 의존도의 감소와 같은 사회자본적 변수의 개선 노력이 있어야 함을 주장하였다.
이를 이용하여 시스템사고를 토대로 인과지도를 작성하여 13개의 피드백 루프를 발견하고, 4개의 정책지렛대를 확인하였다. 연구를 통해 도출된 정책지렛대는 수도권 기능 이전, 지방 분권 정책, 비수도권 개발과 비수도권 투자로 나타났다.

후속연구

전술한 바와 같이 수도권으로 기능의 집중과 중앙집권적 권력구조가 과도하다는 인식이확산되면 지방 분권 정책을 추진할 당위성이 높아지고,과도한 집중을 해결하기 위한 정책수단으로 수도권 기능 이전을 강구하여 수도권으로의 기능집중을 부분적으로나마 완화시키고자 하는 피드백 루프이다. L6 루프가 제대로 작동되지 않는 시점을 확보하여 수도권 기능을 이전하는 정책을 도입하여 수도권 기능 분산 정책을 시행할 수 있을 것이다. 또한, 지방분권정책의 일환으로 도입한 수도권의 기능이전을 수행하기 위해여 공공기관 이전 및혁신도시 건설을 보여주고 있는 L8루프는 확실한 지방분권정책의 도입을 촉구하는 양의 피드백 루프를 형성하고 있다.
또한, 지역경쟁력 강화와 지역 간 균형발전을 조화시키는 새로운 균형발전이 이루어 질 수 있는 구조를 밝혀내고, 수도권-지방간 상생 발전과 국가경쟁력 강화를 동시에 추구할 수 있는 정책에 관한 후속연구가 심층적으로 이루어져야 한다.
이 연구는 수도권 규제·완화 정책의 구조적인 문제를 시스템사고를 기반으로 분석하여 선순환 구조가 될 수 있는 전략지렛대를 도출하기 위한 시도로서 기존의 단선적인 사고를 통한 정책 개선 및 활성화 방안 에서 차별화된 전략 도출 방법을 적용하였다는데 연구의 의의가 있다. 이 연구에서 도출한 인과지도를 바탕으로 후속연구에서는 수도권 정책이 비수도권에 미치는 파급효과를 파악하기 위해 시스템의 구조를 모델화하여 시뮬레이션 할 수 있는 시스템 다이내믹스 모델링에 대한 추가적인 분석이 필요하다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	시스템다이내믹스란 무엇인가?	시스템다이내믹스(System Dynamics)는 동태적이고 순환적인 인과관계의 시각(Dynamic Feedback Perspective)으로 현상을 이해하고 설명하거나, 이러한이해에 기초한 컴퓨터 모델을 구축하여 복잡한 인과관계로 구성된 현상이 어떻게 동태적으로 변해나가는지를 컴퓨터상에서 실험해 보는 방법론이자 현상을 바라보는 시각이며 준거틀(framework)이다[4]. 이러한 시스템다이내믹스는 ‘사실적 사고(operational thinking)’에 초점을 두고 있으며, 사실적 사고란 변화가 실제적으로 어떻게 일어나고 있는지 변화의 과정에 초점을 맞추고 있다.
	시스템다이내믹스적 접근방법으로 수도권 정책의 문제 구조를 밝히려는 배경은 무엇인가?	이후, 1982년 수도권 ‘수도권정비계획법’이 마련된 이후 수도권 집중화에 관한 문제는 지속적으로 발생하고 있으며, 이는 수도권과 비수도권간의 경제적 격차 확대와 사회적 비용발생 등 사회 전반적인 효율성의 저하를 초래 하고 있다는 우려가 높아지고 있다[3]. 또한 고착화되고 있는 수도권 쏠림 현상과 수도권 정책의 전환 요구의 증대에 따라, 2018년 국가균형발전특별법 개정과 균형 발전의 비전과 전략을 재정립하는 등 국가균형발전을 위한 패러다임 전환에도 불구하고 여전히 지역 간 격차가 존재하고 있다.
	시스템사고는 무엇을 강조하는가?	이러한 시스템사고는 시뮬레이션을 통한 양적분석 수행보다는 변수간의 복잡한 인과 관계를 인과지도로 표현하여 현상을 이해하고 대응방향을 모색하는 연구방법을 의미한다. 또한, 시스템사고는 문제의 요인들이 내재적으로 순환적 인과관계의 고리들로 연결 되어 있고, 문제를 유발하는 요인들의 상대적 중요성이 시간의 흐름에 따라 변화하기 때문에 장기적, 전체적 변화 패턴에 주목해야 한다는 점을 강조하는 사고이다[6]. 이러한 시스템사고의 궁극적인 목적은 일방향적이고 단선적인 사고의 한계를 극복하고,시스템을 변화시킬 수 있는 전략을 발견하는데 있다.

참고문헌 (13)

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상세보기
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표제어: PCR

동의어: Packet Collision Rate

용어 설명 출처 목록 (6)

용어 설명: PCR은 세균 특이성이 있는 primer를 이용하여 적은 수의 세균이 있을지라도 쉽게 검출할 수 있는 유용한 방법이며, 이를 이용하여 구강 내 치면세균막이나 타액에서 직접 세균을 검출할 수 있게 되었다[8].

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