[논문]지역 활성화를 위한 백두대간 보호지역 용도구역체계 개편방안 연구

성현찬; 이경일; 김윤지; 전성우

doi:10.13087/kosert.2019.22.5.13

지역 활성화를 위한 백두대간 보호지역 용도구역체계 개편방안 연구
Study on Reorganization Plan for District Division of Baekdudaegan Protected Area for Local Revitalization 원문보기

環境復元綠化 = Journal of the Korean Society of Environmental Restoration Technology, v.22 no.5, 2019년, pp.13 - 25

성현찬 (고려대학교 환경GIS) , 이경일 (고려대학교 환경생태공학과) , 김윤지 (고려대학교 환경생태공학과) , 전성우 (고려대학교 환경생태공학과)

Abstract ▼ AI-Helper

The Baekdudaegan protected area is a regulatory-oriented policy that does not consider the residents, and has been affected by the shrinking of local economy and the reduction of community activities. In order to minimize the damages, Baekdudaegan resident support programs has been implemented but various problems have been pointed out failing to lead to local revitalization. In addition, the zoning districts consists only of the core district and buffer district, which makes it more difficult to improve the lives and satisfy the needs of residents due to the stricter regulations. This study suggests the revitalization of Baekdu-daegan protected area by reforming the zoning system of Baekdu-daegan protected area. Considering related plans and systems, legal validity, residents' repulsion, area, etc., four reorganization plans were drawn according to each strength and weakness. Principles, additional permissible activities, example of amendment to 'Baekdudaegan Protection Act' according to each plan were also presented. The results of this study can contribute to the improvement of income and welfare of the residents in Baekdudaegan protected area. However, further research is needed because it is a limitation that the specific scope of the proposed plans could not be set.

주제어

표/그림 (8)

표 Table 1. Amount of Assistance Supported by the Annual Support Project (2005-2018) Unit: One million won(number)
그림 Figure 1. Schematic Diagram for Each Improvement Plan
표 Table 2. Designation of Protected Areas of each Do
표 Table 3. Example of Amendment to ‘Baekdudaegan Protection Act’ for Designation of ‘Biological Cultural Diversity Zone’
그림 Figure 2. Schematic Diagram for Each Improvement Plan
표 Table 4. Additional Area and Population in Setting Transition District
표 Table 5. Comprehensive Review of Improvement Plan for District Division of Baekdudaegan protected Area
표 Table 6. Example of amendment to ‘Baekdudaegan Protection Act’ for transition zone establishment

AI 본문요약
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문제 정의

본 연구에서는 기존 백두대간 주민지원사업의 한계로 인한 지역 활성화 및 보호활동의 문제를 개선하기 위하여 용도구역체계 개편 및 제도개선 방안을 제시하였다. 본 연구결과에 따라 주민의 반발 및 실현가능성, 장단점을 고려하여 ‘생물 · 문화다양성권역’ 혹은 ‘협력구역’을 새로이 설정할 경우, 상대적으로 적은 행위제한으로 주민들의 소득 및 복지향상에 기여할 수 있을 것으로 판단된다.
본 연구에서는 백두대간보호지역의 지역 활성화 및 국민들의 백두대간에 대한 지속 가능한 이용을 위하여 용도구역체계 개편 및 제도개선 방안을 제시하고자 한다.

제안 방법

현행 백두대간보호지역 용도구역체계 개편방안을 도출하기 위하여 첫째, 산림청 제공 통계자료를 포함한 백두대간 주민소득 지원사업 관련자료 분석을 통해 주민지원사업의 현황과 문제점, 한계를 제시하였다. 둘째, 백두대간보호지역 용도구역의 법적 내용 및 관련연구의 고찰을 통해 현행 용도구역체계의 문제점을 분석하고, 타 사례와의 비교를 통하여 백두대간 보호구역 용도구역체계 개선의 필요성을 검토하였다. 셋째, 기존 연구 및 사례를 분석하여 백두대간 보호지역 용도구역체계 개편방안들을 도출하였고, 관련 계획 및 제도, 법적 타당성, 백두대간법상 편입 가능성 등을 기준으로 방안의 타당성을 검토 및 제시하였다.
또한 자연공원, 생태 · 경관보호지역, 특정도서 등 5가지 보호구역에서의 용도구역별 허용행위와 행위제한에 대한 비교 분석을 실시하여 ‘협력구역’ 설정 시 행위규제를 최소화하고 허용행위를 최대화하기 위한 방안을 제시하였다.
본 방안은 KFS(2015)의 연구를 바탕으로 백두대간보호지역의 핵심구역 및 완충지역을 둘러싸고 있는 행정구역(읍 · 면 · 동) 전체를 협력구역으로 설정하는 방안이다.
현행 백두대간보호지역 용도구역체계 개편방안을 도출하기 위하여 첫째, 산림청 제공 통계자료를 포함한 백두대간 주민소득 지원사업 관련자료 분석을 통해 주민지원사업의 현황과 문제점, 한계를 제시하였다. 둘째, 백두대간보호지역 용도구역의 법적 내용 및 관련연구의 고찰을 통해 현행 용도구역체계의 문제점을 분석하고, 타 사례와의 비교를 통하여 백두대간 보호구역 용도구역체계 개선의 필요성을 검토하였다.
셋째, 기존 연구 및 사례를 분석하여 백두대간 보호지역 용도구역체계 개편방안들을 도출하였고, 관련 계획 및 제도, 법적 타당성, 백두대간법상 편입 가능성 등을 기준으로 방안의 타당성을 검토 및 제시하였다. 협력구역 설정뿐만 아니라 지역 활성화를 위한 별도구역 지정방안 또한 분석 및 제시하였고, 용도구역체계 개편의 경우 주민들의 반발 및 설정가능성을 고려하여 소극적, 적극적 방안으로 구분하여 제시하였다. 또한 자연공원, 생태 · 경관보호지역, 특정도서 등 5가지 보호구역에서의 용도구역별 허용행위와 행위제한에 대한 비교 분석을 실시하여 ‘협력구역’ 설정 시 행위규제를 최소화하고 허용행위를 최대화하기 위한 방안을 제시하였다.

이론/모형

KFS(2015)의 연구 및 ‘제2차 백두대간기본계획’을 참고하여 현황도 및 도별 보호지역 면적 현황을 제시하였다(Figure 1&Table 2).

성능/효과

관련 계획 및 제도, 법적 타당성, 백두대간법상 편입 가능성 등을 기준으로 개선방안을 검토 해본 결과 보호지역이 아닌 별도구역을 추가로 설정하는 방안, 법적 협력구역을 설정하되 국유림 중심으로 소극적 설정방안, 완충구역 외곽 전체에 협력구역을 설정하는 적극적 설정방안을 도출할 수 있었다.
대부분의 지원사업들은 ‘임산물 보관창고’나 ‘가공시설’인 것으로 분석되었으며, 단체농가 단위의 지원 보다는 개인에게 소액을 지원하려는 경향이 전반적으로 증가하고 있는 것으로 분석되었다.
두 번째 방안의 경우 강원도 9개 시 · 군, 경상남도 4개 시 · 군, 경상북도 6개 시 · 군 등 최종적으로 설정된 협력구역면적 184,701.7 ha를 추가할 수 있어 상당한 면적이 포함될 수 있고, ‘제2차 백두대간보호 기본계획’의 보호지역 확대계획 중 생물권보전지역의 협력구역 개념과 유사한 특별 관리구역 설정방안 계획과도 부합할 것으로 판단된다.
따라서, 상기 2가지 사례의 규정을 참조하여 백두대간법의 개정안에, 가칭 ‘백두대간 생물·문화다양성의 증진을 위한 시책 수립’이라는 신규조항을 삽입하고, 1항에서 ‘생물·문화다양성권역’의 지정, 2항에서 예산범위 내에서의 비용의 지원, 3항에서 지역활성화와 주민소득증진에 필요한 교육, 자원의 조사·발굴 등 건전한 이용을 위한 계획을 수립하거나 지방자치단체의 장에게 권고할 수 있도록 규정을 만들어 법적 근거를 제시하면 될 것으로 판단된다(Table 3).
비교분석을 통해 타 보호지역에서 공통적으로 허용하고 있거나, 협력구역 내 허용이 가능한 행위를 분석한 결과 ‘시설설치 부문’에서의 ‘농업생산기반 정비사업’, ‘이용 부문’에서의 ‘영농행위’, ‘임산물 채취’, ‘방문자를 위한 음식, 숙박, 판매시설 설치’, ‘사방사업’ 등 총 9가지 행위를 ‘협력구역’에서 추가로 허용할 수 있을 것으로 판단하였다.
산림청 직접제공 통계자료를 활용하여 2005년부터 2018년도까지 분석한 결과, 2005년부터 2018년까지 집행된 14년간의 백두대간 주민소득지원사업의 총 규모는 2006년 약 115억 원에 달한 이후 2010년 약 86억 원, 2012년 이후부터 2018년까지 약 59억 원 수준으로 2006년에 비해 거의 절반 수준으로 감소되었다(KFS, 2018) (Table 1).
둘째, 백두대간보호지역 용도구역의 법적 내용 및 관련연구의 고찰을 통해 현행 용도구역체계의 문제점을 분석하고, 타 사례와의 비교를 통하여 백두대간 보호구역 용도구역체계 개선의 필요성을 검토하였다. 셋째, 기존 연구 및 사례를 분석하여 백두대간 보호지역 용도구역체계 개편방안들을 도출하였고, 관련 계획 및 제도, 법적 타당성, 백두대간법상 편입 가능성 등을 기준으로 방안의 타당성을 검토 및 제시하였다. 협력구역 설정뿐만 아니라 지역 활성화를 위한 별도구역 지정방안 또한 분석 및 제시하였고, 용도구역체계 개편의 경우 주민들의 반발 및 설정가능성을 고려하여 소극적, 적극적 방안으로 구분하여 제시하였다.
주민지원사업 개선에 대한 기존 연구들을 살펴본 결과 제도자체의 문제도 존재하지만, 이로 인한 주민 및 지자체의 보호지역의 관리 및 보호활동의 미흡이 더 중요한 문제인 것으로 나타났다. 하지만 보호 · 관리주체 육성을 위한 교육의 도입 등은 주민소득을 위한 사업예산의 감소로 이어질 수 있고, 이는 사업으로 인한 소득증대의 어려움 및 불만을 유발할 수 있는 한계가 있을 것으로 판단된다.
지역별로 살펴보면, 개별농가와 단체농가 소득지원사업을 포함한 총 투입예산 규모에서, 백두대간 보호지역 포함 지자체 중 강원도가 약 385억 원(36.7%)으로 가장 많았고, 그 다음으로 경북이 약 250억 원(23.9%), 충북이 180억 원 (17.2%), 경남이 111억 원(10.6%) 순으로 분석되었다.
첫 번째 방안의 경우 백두대간보호지역 확대계획에 비추어 볼 때 구역의 면적이 협소할 수 있으나 주민들의 요구를 반영하므로 지역주민의 반대가 가장 적고 ‘완충구역’ 외곽에 해당되는 읍, 면, 동, 리 지역이 포함 가능할 것으로 판단된다.
보호지역은 백두대간법 제6조 2항에 따라 ‘특별히 보호가 필요하다고 인정하는 지역’으로 규정되어 있어 ‘협력구역’의 지정도 ‘보호’를 전제로 하여 협력구역으로 설정될 경우 보호지역 내로 편입되기 전과는 달리 새로운 규제가 생기게 된다. 특히 본 방안의 경우 지역주민의 반대가 가장 심할 것으로 여겨지며, 국유림 중심의 협력구역 설정안과 마찬가지로 규제를 최소화하고 인센티브 제도를 추가한다 하더라도 실현가능성이 가장 낮을 것으로 판단된다(Table 5).
환경부관할의 4개의 보호지역(자연공원, 생태 · 경관 보전지역, 습지보호지역, 야생생물 보호구역)에 대한 법적 분석을 수행한 결과, 백두대간 보호지역과는 달리 관리보전과 관련된 협력구역을 포함하여 용도구역이 구분되어 있거나 그와 비슷한 위계로 구분되어있는 것으로 나타났다.

후속연구

구체적으로는 신규 구역 내 농업생산기반, 영농행위, 임산물채취, 가축방목, 산림경영 등 기존의 생업관련 행위를 유지할 수 있게 하고 이로 인한 수익창출이 가능하게 될 것이며, 생태 탐방객들의 편의를 위한 건축물, 음식, 숙박, 판매시설 등의 설치가 가능하게 되어 백두대간보호지역의 자원과 생태를 활용한 수익창출이 가능할 것이다.
따라서 협력구역 도입 및 지정을 위하여 먼저 산림청장과의 협의를 통해 각 협력구역 설정방안에 따라 필요한 만큼 ‘백두대간보호지역의 지정 원칙과 기준안’의 수정 및 ‘협력구역’에 대한 지정원칙과 기준을 새로이 삽입하고, 백두대간 법 제4조 및 제6조에 따라 ‘백두대간 보호 기본 계획’에 반영 및 수립을 진행해야 할 것이다.
또한 그동안 백두대간보호지역의 핵심구역과 완충구역에서 설치하기 어려웠던 지속가능한 이용에 필요한 관리 및 편의시설 설치 등이 신규 구역에서 가능하게 되며, 특히 ‘사방사업’이 허용될 경우, 증가되는 인간 활동에 의한 잠재적인 재해에 대한 방지기능도 함께 제공할 수 있을 것이다.
따라서 협력구역 도입 및 지정을 위하여 먼저 산림청장과의 협의를 통해 각 협력구역 설정방안에 따라 필요한 만큼 ‘백두대간보호지역의 지정 원칙과 기준안’의 수정 및 ‘협력구역’에 대한 지정원칙과 기준을 새로이 삽입하고, 백두대간 법 제4조 및 제6조에 따라 ‘백두대간 보호 기본 계획’에 반영 및 수립을 진행해야 할 것이다. 또한 미리 기본계획 수립 및 변경에 대한 내용을 관계 중앙행정기관의장 및 관련 도지사와 협의하고, 최종적으로 백두대간보호지역 내 협력구역을 도입 및 지정할 수 있도록 해야 할 것이다.
본 연구결과에 따라 주민의 반발 및 실현가능성, 장단점을 고려하여 ‘생물 · 문화다양성권역’ 혹은 ‘협력구역’을 새로이 설정할 경우, 상대적으로 적은 행위제한으로 주민들의 소득 및 복지향상에 기여할 수 있을 것으로 판단된다.
또한 그동안 백두대간보호지역의 핵심구역과 완충구역에서 설치하기 어려웠던 지속가능한 이용에 필요한 관리 및 편의시설 설치 등이 신규 구역에서 가능하게 되며, 특히 ‘사방사업’이 허용될 경우, 증가되는 인간 활동에 의한 잠재적인 재해에 대한 방지기능도 함께 제공할 수 있을 것이다. 이를 통해 외곽을 포함한 보호지역의 원활한 관리가 가능해지는 등 보호활동과의 연계 또한 가능할 것으로 판단된다.
하지만 본 연구는 용도구역체계 개선을 위한 ‘별도구역’ 또는 ‘협력구역’ 설정방안을 비교 · 제안한 연구로 이에 따른 구체적인 범위를 설정 하진 못한 한계가 있다. 추후 본 연구를 기반으로 ‘별도구역’ 또는 ‘협력구역’의 실질적인 설정을 위한 구체적인 면적산정기준 및 계산을 위한 추가적인 연구가 필요할 것으로 판단된다.
타 보호지역 용도구역 현황을 살펴본 결과 백두대간 보호지역 또한 하나의 규제지역으로서 ‘협력구역’의 추가 설정을 통해 지역 활성화 및 소득향상과 효율적인 관리, 지속가능한 이용이 가능할 것으로 판단된다.
하지만 본 연구는 용도구역체계 개선을 위한 ‘별도구역’ 또는 ‘협력구역’ 설정방안을 비교 · 제안한 연구로 이에 따른 구체적인 범위를 설정 하진 못한 한계가 있다. 추후 본 연구를 기반으로 ‘별도구역’ 또는 ‘협력구역’의 실질적인 설정을 위한 구체적인 면적산정기준 및 계산을 위한 추가적인 연구가 필요할 것으로 판단된다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	백두대간은?	백두대간은 백두산에서 시작하여 금강산, 설악 산, 태백산, 소백산을 거쳐 지리산으로 이어지는 큰 산줄기로 1대간 1정간 13정맥(남한 9정맥)으로 구성되어 있고, 총 길이가 약 1,400 ㎞에 이르며 남과 북을 잇는 주축이다. 자연·생태적 가치로 봤 을 때 백두대간은 생물종 다양성이 풍부한 한반도 의 핵심 생태축으로서 남한에 위치한 701 ㎞ 중 설악산 등 7개의 국립공원은 우리나라에서 조사 된 전체 야생 동․식물 중 41.
	국립공원의 생태학적 역할은?	백두대간은 백두산에서 시작하여 금강산, 설악 산, 태백산, 소백산을 거쳐 지리산으로 이어지는 큰 산줄기로 1대간 1정간 13정맥(남한 9정맥)으로 구성되어 있고, 총 길이가 약 1,400 ㎞에 이르며 남과 북을 잇는 주축이다. 자연·생태적 가치로 봤 을 때 백두대간은 생물종 다양성이 풍부한 한반도 의 핵심 생태축으로서 남한에 위치한 701 ㎞ 중 설악산 등 7개의 국립공원은 우리나라에서 조사 된 전체 야생 동․식물 중 41.9%에 해당하는 15,876종의 중요한 서식처 역할을 담당하고 있다 (KFS, 2017).
	백두대간 보호지역에 대한 규제정책의 주민 영향을 줄이기위한 노력과 그 결과는?	하지만 백두대간 보호지역 내에는 2014년 기 준으로 약 2,151천명 이상의 인구가 거주하고 있는 상태이며, 규제중심의 정책으로 인해 정부 지원에서 소외됨에 따라 지역경제 위축, 공동체 활동의 축소 등 지역주민들에게는 부정적인 영 향이 발생하게 되었다(KFS, 2016). 이러한 피해 를 최소화하기 위해 산림청에서는 2005년부터 주민소득 지원사업을 시행하고 있으나, 지속적 이고 중복적이며 지역특화로 연결되지 못 하는 사업 체계로 인하여 주민들의 소득향상 및 지역 활성화에 기여를 못하고 있으며, 규모 또한 감 소추세에 있는 상황이다(Jun et al., 2018; KFS, 2018).

참고문헌 (20)

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The Korea Society of Environmental Restoration Technology. 2011. Research for reclassification and collaborative management of protected area

저자의 다른 논문 :

표제어: PCR

동의어: Packet Collision Rate

용어 설명 출처 목록 (6)

용어 설명: PCR은 세균 특이성이 있는 primer를 이용하여 적은 수의 세균이 있을지라도 쉽게 검출할 수 있는 유용한 방법이며, 이를 이용하여 구강 내 치면세균막이나 타액에서 직접 세균을 검출할 수 있게 되었다[8].

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