2012년 첩약 건강보험 급여화 시범사업 정책 결정에 관한 연구 A Study on the policy decision-making for the pilot project of herbal decoctions coverage in the National Health Insurance in 2012원문보기
Backgrounds : To reduce the patients' economic burden of herbal decoctions use, in 2012, Korean government decided to implement the pilot project of herbal decoctions coverage in the National Health Insurance. Objectives : This study aimed to analyze the policy decision-making process for the pilot ...
Backgrounds : To reduce the patients' economic burden of herbal decoctions use, in 2012, Korean government decided to implement the pilot project of herbal decoctions coverage in the National Health Insurance. Objectives : This study aimed to analyze the policy decision-making process for the pilot insurance project in 2012. Methods : Official documents, research papers, statistical reports, and news articles, etc. on the coverage of herbal decoctions were searched and collected. We used the Kingdon's Policy Stream Model to analyze how the policy of pilot project of herbal decoctions coverage was decided, and who were the main activists for the decision-making process. Results : Components to be included in the 'Problem stream' were the decline in the profits of Korean Medicine institutions, the contraction of the herbal decoctions use, and the fiscal surplus of National Health Insurance. In the 'Policy stream', there were several model studies for herbal decoctions coverage, and examples of herbal benefits in other social insurances. In the 'Political stream', there were the legislative initiatives by member of the National Assembly and the promotion of insurance coverage by the Association of Korean Medicine(AKOM), etc. Policy window for herbal decoctions coverage was opened by the combination of these three streams with the efforts of policy activists, such as the executives of AKOM, and policy researchers. Conclusions : The policy decision process for health insurance coverage of herbal decoctions was analyzed using Kingdon's model, and the analysis shows that the combination of political streams and entrepreneurs' competencies can be an important driving force in policy decision making.
Backgrounds : To reduce the patients' economic burden of herbal decoctions use, in 2012, Korean government decided to implement the pilot project of herbal decoctions coverage in the National Health Insurance. Objectives : This study aimed to analyze the policy decision-making process for the pilot insurance project in 2012. Methods : Official documents, research papers, statistical reports, and news articles, etc. on the coverage of herbal decoctions were searched and collected. We used the Kingdon's Policy Stream Model to analyze how the policy of pilot project of herbal decoctions coverage was decided, and who were the main activists for the decision-making process. Results : Components to be included in the 'Problem stream' were the decline in the profits of Korean Medicine institutions, the contraction of the herbal decoctions use, and the fiscal surplus of National Health Insurance. In the 'Policy stream', there were several model studies for herbal decoctions coverage, and examples of herbal benefits in other social insurances. In the 'Political stream', there were the legislative initiatives by member of the National Assembly and the promotion of insurance coverage by the Association of Korean Medicine(AKOM), etc. Policy window for herbal decoctions coverage was opened by the combination of these three streams with the efforts of policy activists, such as the executives of AKOM, and policy researchers. Conclusions : The policy decision process for health insurance coverage of herbal decoctions was analyzed using Kingdon's model, and the analysis shows that the combination of political streams and entrepreneurs' competencies can be an important driving force in policy decision making.
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문제 정의
본 연구는 첩약 급여화 시범사업 정책 결정 과정을 Kingdon의 정책흐름모형으로 분석한 사례연구(case study)이다.
이에 본 연구는 한방건강보험 도입 이후 30년간 추진되지 못했던 첩약 급여화 정책이 2012년 상황에서 어떤 이유들로 인해 사회적 아젠다로 부상하고, 관련 이해 집단들의 반대에도 불구하고 정부 정책으로 결정되었는지의 과정을 분석하고자 한다.
가설 설정
둘째, 정책흐름모형에서 정치적 흐름의 중요성이다. 국민건강보험법 개정 입법발의로 인한 정치적 흐름의 변화는 정책의제에 영향을 줌으로써 정책의 창이 열리는데 기여하였다.
제안 방법
이에 더해 2012년 8월 30일, 민주통합당 양승조의원이 주도한 국민건강보험법 개정법률안 입법발의를 계기로 보건복지부가 첩약 보험급여에 대해 관심을 갖게 되자, 대한한의사협회는 당해 9월 6일, 보건복지부와 정책토론회를 개최하고 우선적으로 첩약 급여화를 위한 재정 확보를 요구하였다. 9월 10일 이후 65세 이상 어르신 첩약 실시 목적, 필요성 및 각종 통계자료, 관련 논문 등의 자료를 양승조 의원실에회 제공하였으며, 9월 19일에는 건강보험정책관, 보험급여과, 한의약정책과 간담회에 참석하여 첩약 보험급여 실시 관련 논의를 한다. 9월 31일에는 복지부 한의약정책과에 급여 필요성 및 급여 대상군별 방안 자료를 포함한 첩약 급여화 방안을 제출하였으며, 9월 26일에는 복지부 보험급여과에 첩약 보험급여 실시 관련 대상군별, 질환별, 처방명 등의 검토 자료(재정 추계 포함)를 제출한다25).
분석을 위해 Kingdon의 정책의 창 모형 이론과 선행연구 그리고 2012년 첩약 건강보험 시범사업 정책 결정 과정 관련 자료들을 검토하여 연구모형을 설정하였다. 국내외에 발표된 도서와 정기간행물, 논문, 연구보고서, 대한한의사협회 내부자료, 관련부처(보건복지부) 정책 자료 및 보도 자료, 기타 관련 법규 및 통계자료, 언론보도 등을 종합적으로 수집하고 분석하였다.
마지막으로, 첩약 급여화 시범사업 실시 결정 과정의 우연성과 정치의 흐름 및 정책활동가의 중요성에 주목하여 Kingdon의 정책흐름모형을 통한 분석을 시도하였다.
, 정책 대안은 공청회나 논문, 보고서 등을 통해 나타난다. 정책대안의 흐름을 넓은 범주에서 첩약과 경합하는 대안들의 흐름과, 좁은 범주에서 첩약의 급여화 방안 내에서의 대안들의 흐름으로 나누어 살펴본다.
. 특히 한의 의료기관의 주된 치료 약제이면서 국민의 선호도가 높고 치료효과가 우수한 한약 (첩약)이 건강보험 급여에 제외되어 환자의 부담이 가중되고 의료선택권이 제한되는 문제점이 있으므로 급여적용에 대한 필요성을 제기하였고, 65세 이상 어르신을 대상으로 감기, 요통, 관절통 등 다빈도 상병에 대한 적용을 주장한다.
이론/모형
본 연구는 첩약 급여화 시범사업 정책 결정 과정을 Kingdon의 정책흐름모형으로 분석한 사례연구(case study)이다. 분석을 위해 Kingdon의 정책의 창 모형 이론과 선행연구 그리고 2012년 첩약 건강보험 시범사업 정책 결정 과정 관련 자료들을 검토하여 연구모형을 설정하였다. 국내외에 발표된 도서와 정기간행물, 논문, 연구보고서, 대한한의사협회 내부자료, 관련부처(보건복지부) 정책 자료 및 보도 자료, 기타 관련 법규 및 통계자료, 언론보도 등을 종합적으로 수집하고 분석하였다.
성능/효과
결론적으로, 킹던의 정책흐름모형은 다양한 이해당사자가 개입되고 정치적, 정책적 여러 요인이 개입된 첩약 급여화의 정책결정과정을 분석하는데 유용하게 활용될 수 있었다. 정책결정과정 분석을 통해 볼 때, 첩약 급여를 둘러싼 정치적 흐름에 정책활동가의 활동이 결합된 것이 급여화 정책 결정에 중요한 동력으로 작용한 것으로 여겨진다.
뜸 .부항 중심의 보장성 확대는 한의계의 치료 영역이 근골격계 중심으로 재편되는 효과를 낳았다. 한의의료기관 건강보험의 50% 이상은 근골격계 질환으로, 근골격계 질환이 진료비, 급여비에서 차지하는 비율이 50%를 상회할 뿐만 아니라 2005년부터 2012년까지 한방보험 상위 10대 질환을 보면 근골격계 질환으로 분류되는 상병명에 집중되어 있다.
셋째, 복합한약제제에 대한 건강보험 급여화를 우선적으로 검토하고 있었던 당시 상황15)과 "한약을 급여화하더라도 첩약보다는 한약제제 급여를 확대하는 것이 일반적인 순서"라고 밝힌 보건복지부 관계자의 말16)을 고려하더라도,정책 결정이 기존 정책을 토대로 소폭의 변화만을 추구하며 그보다 향상된 대안을 추구하는 점증적인 방식으로 이루어졌다면, 첩약보다 복합한약제제에 대한 건강보험 급여화가 우선적으로 시행되었을텐데, 당시 첩약 급여화 시범사업 정책 결정이 우선적으로 이루어진 것으로 보아 점증모형 등의 정책결정이론으로는 정책 결정 과정을 충분히 설명할 수 없다고 판단하였다.
정책활동가의 가장 큰 역할은 정책 결정이 이루어지게 만드는 것으로, 정책이 결정되기 위해서는 유관 기관과의 교섭과 그것을 실행하기 위한 추진력 등이 필수적이다. 정책활동가의 전문성, 교섭력, 추진력 등은 정책을 추진함에 있어 아주 중요한 요소이며, 정치흐름과 정책활동가 역량의 조합이 정책 결정에 중요한 동력이 될 수 있음을 본 연구를 통해 확인할 수 있었다. 이 사례에서 대한한의사협회 40대 집행부는 정책의 창을 열기 위한 노력을 기울였고, 정책의 창이 열려 있는 동안, 그 기회의 창에서 협상을 통해 그들의 대안이 결정될 수 있도록 노력함으로써, 첩약 급여화 시범사업 결정이라는 최종적인 정책결정이 이루어질 수 있었다.
제안 이유를 살펴보면, 우리나라의 빠른 고령화 속도 및 급증하는 노인인구와 함께, 만성질환에 취약한 노인들의 면역력을 높이고, 만성질환 관리의 계기를 마련할 필요성이 증대되고 있다는 것이었다37).
처치, 한방요법 및 기타'의 세전 진료이익률이 2007년, -38.6%의 적자를 보임으로써 관련 진료행위에 대한 수가 체계 개선 없이는 해가 거듭할수록 한의원의 경영수지가 더욱 악화될 것으로 분석되었다.
첫째, 첩약 급여화 시범사업은 한방 건강보험의 적용을 위한 시범실시 기간 중에는 시행되었던 첩약 급여가 전국 확대 실시에서 제외되자, 1990년대부터 시행에 대한 필요성이 제기되어 왔음에도 불구하고59), 관심을 받지 못하다가 정치적 흐름의 변화로 정책의 창이 열림과 함께, 정책활동가의 꾸준한 노력 및 정책결정이 이루어질 수 있는 환경이 조성됨으로써 정책 산출로 이어지게 된다. 정책결정에 대한 예측 가능성이 높지 않던 상황에서 이루어진 첩약 급여화 시범사업은 정책흐름모형을 통해 다각적 측면에서 분석될 수 있었다.
한약에 대한 이용의사에서 한약의 본인부담 수준을 양약 수준으로 할 경우' 한약을 더 이용하겠다'는 응답(66.5%)이 '평소대로 하겠다'는 응답(27.9%)보다 높게 나타났으며, 선호도를 조사한 결과 한약(40%)이 양약(34%)보다 선호도는 더 높은 것으로 나타나22) 한약에 대한 선호가 높음에도 불구하고 환자들이 첩약 이용에 제약을 둘 수밖에 없는 현황임도 확인할 수 있었다.
후속연구
첫째, 확보 가능한 분석 자료가 제한적이었다. 본 연구는 보건복지부 산하 건강보장정책심의위원회에서 이루어진 정책결정을 다루는 것이었기 때문에 내부 회의자료나 구성원들 간의 정치게임, 그리고 그러한 결정이 이루어진 과정 등에 대한 후향적 접근이 어려웠고, 양승조 의원의 입법발의로 정책의 창이 열렸지만 입법발의의 배경에 대한 자료를 찾아볼 수 없어 분석에 한계가 있었다는 점이다. 둘째, 정책분석 연구의 특성상, 각 모형의 단위에 급여화 과정과 관련한 정보를 배치하는데 있어 연구자의 주관적 판단을 배제할 수 없었다는 점이다.
이때 임신 출산 진료비 지원 사업에 쓰이는 고운맘 카드의 이용기관을 확대해 500억원의 추가재정도 예상됐는데, 양 방안이 모두 확정될 경우 2013년부터 한방 의료기관에 최대 2,500억원의 건강보험 재정치가 추가로 투입될 예정이었다.
이해관계자 협의는 보건복지부 산하 와이즈맨 커미티(직능간 충돌조정위원회)에서 추후 논의될 예정이었다. 한의사협회는 의약분업이 되지 않은 상황이므로, 일단은 한의원 내 처방, 조제로 제도를 도입하되 추가적인 정책개발을 통해 점진적으로 한의사가 처방전을 발행하고, 한약사와 한약조제약사가 조제할 수 있도록 해달라고 주장해 왔다25).
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
Kingdon의 정책흐름모형을 분석에 사용한 이유는 무엇인가?
둘째, 한의의 보장성 강화를 위해 꼭 집행되어야 하는 정책임에도 불구하고 가치 선호12)의 문제가 있었다는 점이다. 실제 정부가 건강보험정책심의위원회에 내놓은 보장성 강화 우선순위 평가결과에 따르면, 한방복합제제 급여화, 한방 물리요법 급여화는 각각 18위와 19위였고, 전문가들이 평가한 첩약 급여화의 우선순위 평가 결과는 2.
첩약은 한방에서 어떤 요소인가?
첩약은 한의 치료기술의 핵심적 요소로서, 1984년 한방 의료보험 시범사업에도 포함된 바 있었으나, 1987년 도입된 한방 의료보험에서 배제된 이후 30년이 넘도록 급여에 포함되고 있지 못했다. 첩약의 건강보험 급여화에 대한 대중의 요구도는 높은 편으로서, 한의 의료기관을 이용한 경험이 있는 환자들 대상 조사들에서 한의 비급여 행위 중 국민들이 가장 급여화를 원하는 항목이었으며1-5), 대한한의사협회에서도 지속적으로 정부에 요청해 온 사항이다6,7).
첩약 시범사업의 배경은?
이에 비용부담을 낮춤으로써 환자들이 한약에 쉽게 접근하고 환자들의 선택권을 확대하고자 하는 취지로 2012년 30차 건강보험정책심의위원회에서 10월부터 노인, 여성 대상 대표 상병에 대해 치료용 첩약 시범사업을 한시적(3년간)으로 실시하기로 결정8)하였지만, 한의계 내의 치열한 갈등으로 인해 정부와 이해집단 간의 합의와 바람직한 대안 도출에 이르지 못하고 무산9)되고 말았다.
참고문헌 (59)
한국한의학연구원. 한방의료이용실태 및 개선방안에 관한 연구. 1999.
한국한의학연구원. 2008년 한방 의료 이용 실태 조사. 2009.
한국보건사회연구원. 우리나라 국민의 한방의료 이용실태와 인식도. 2012.
한국보건산업진흥원. 한방의료이용 및 한약소비 실태조사. 2014.
보건복지부. 2017년 한방의료이용실태조사 기초보고서. 2018.
대한한의사협회. 국가 신성장동력 확보를 위한 2010년도 한의계 정책건의. 2010.
국회의원 윤석용. 건강보험! 한방 보장성 이대로 좋은가? - 한방건강보험 보장성 강화를 위한 국회토론회. 2011. 3. 9.
약업신문. 치료용 첩약 건강보험 적용 "시범사업 진행한다". 2012.10.30.
연합뉴스. "한의사 집안싸움에 한약 건보적용 폐기될 판". 2013.8.23.
최성락, 박민정. Kingdon 정책흐름모형 적용의 적실성에 대한 연구. 한국정책연구. 2012:12:119-137.
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