초록 ▼

◈ 서 론
제1장 서론에서는 고용창출 측면에서 사회서비스가 갖는 중요성을 제기하고, 이와 동시에 서비스 분야의 낮은 생산성 문제 때문에 사회서비스 분야의 근로조건이 구조적 제약에 직면해 있다는 점을 제기하였다. 또한 사회서비스 분야의 근로조건에 관한 국내외 주요선행연구들을 정리하고 본 연구의 범위와 구성을 제시하였다. 본 연구의 구성은 다음과 같다.
제2장에서는 지역별 고용조사를 이용하여 돌봄노동의 특징을 살펴보고 돌봄노동시장의 구조를 밝히고자 시도하였다. 이어 제3장에서는 여성 돌봄노동자를 대상으로 노동공급에 영향을 미

◈ 서 론
제1장 서론에서는 고용창출 측면에서 사회서비스가 갖는 중요성을 제기하고, 이와 동시에 서비스 분야의 낮은 생산성 문제 때문에 사회서비스 분야의 근로조건이 구조적 제약에 직면해 있다는 점을 제기하였다. 또한 사회서비스 분야의 근로조건에 관한 국내외 주요선행연구들을 정리하고 본 연구의 범위와 구성을 제시하였다. 본 연구의 구성은 다음과 같다.
제2장에서는 지역별 고용조사를 이용하여 돌봄노동의 특징을 살펴보고 돌봄노동시장의 구조를 밝히고자 시도하였다. 이어 제3장에서는 여성 돌봄노동자를 대상으로 노동공급에 영향을 미치는 가구 여건이 노동시장 참여와 어떤 관계를 맺고 있는지, 노동수요자인 고용 주체의 특성이 근로조건에 어떤 영향을 미치는지를 살펴보았다.
제4장과 제5장에서는 질적인 연구를 통해 돌봄노동시장의 특징을 더 구체적으로 살펴본다. 제4장에서는 아동돌봄, 제5장에서는 노인돌봄, 특히 재가서비스 노동시장을 살펴본다.
제6장에서 제10장까지의 연구는 외국의 돌봄서비스와 돌봄노동시장을 다룬다. 제6장에서는 복지국가 유형에서 각각 보수주의 유럽 국가와 자유주의 국가를 대표하는 독일과 미국의 사례를 Luxembourg Income Study(LIS) 1차에서 6차년도 자료를 사용하여 분석한다.
제7장부터 제10장까지는 4개의 나라를 사례로 선정하여 각 나라의 돌봄서비스 발전과정과 노동시장에 대해 다루었다. 각 나라의 사례연구에는 해당 국가의 전문가가 참여하였다. 사례 국가는 복지국가 유형을 고려하여 선정하였다. 북유럽형 복지국가인 덴마크(제7장), 대륙유럽형 복지국가인 프랑스(제8장)와 독일(제9장), 자유주의형 복지국가인 영국(제10장) 등이다.
마지막으로 제11장 결론에서는 본 연구의 주요 결과를 요약하고, 돌봄서비스 노동시장의 근로조건을 개선하기 위한 정책과제를 제시한다.
◈ 한국의 돌봄노동의 특징과 노동시장 구조
제2장에서는 지역별 고용조사를 이용하여 돌봄노동의 특징을 살펴보고 돌봄노동시장의 구조를 밝히고자 하였다. 돌봄취업자는 빠르게 늘어나고 있고, 특히 본 연구에서 다루는 네 개의 돌봄직업 가운데 사회복지전문직과 의료.복지서비스직을 중심으로 고용이 늘어나고 있음을 발견하였다. 산업 차원에서 보면 사회복지서비스업에서 돌봄취업자의 고용증가를 주도하였다. 반면 전근대적인 고용형태인 가사근로가 대다수를 차지하는 가사.육아도우미는 감소하였다. 노인장기요양보험제도 시행, 사회서비스바우처 제도 도입 및 확대, 보육서비스 확대 등 공적인 돌봄서비스의 확대가 돌봄노동자의 구성에 영향을 미치고 있음을 시사해 준다. 종사상지위를 보면 상위 돌봄직업인 사회복지전문직과 유치원교사는 상대적으로 안정적인 반면, 하위 돌봄직업인 의료.복지서비스직과 가사.육아도우미는 고용이 불안정한 임시.일용직이 대다수를 차지하고 있다. 특히 가사.육아도우미의 경우 자영자로 분류된 가사도우미도 전체고용의 3분의 1을 넘는 것으로 나타난다.
돌봄취업자의 대다수가 여성으로 나타났기 때문에 여성 임금노동자를 대상으로 노동시장 구조를 반영하는 지표들인 연령, 경력, 근속실태와 임금 및 근로시간 등 근로조건을 살펴보았다. 상위 직업인 유치원교사와 사회복지전문직의 평균 연령이 각각 29.7세, 34.6세인데 반해, 의료.복지서비스직과 가사.육아도우미의 평균 연령은 50.3세와 53.7세로 격차가 매우 크다. 그러나 네 직업 모두 경력과 근속이 짧다는 공통점을 갖는다. 의료․복지서비스직과 가사․육아도우미는 돌봄노동시장으로의 진입과 이탈이 활발하기 때문인 반면, 사회복지전문직의 경우 고용이 빠르게 늘어나면서 새로 진입한 노동자들이 많다는 점과 관련되어 있다. 유치원교사의 경우에는 결혼이나 출산․육아 시기에 경력단절 현상이 나타나고 있는 데서 비롯되는 것으로 해석된다.
가장 핵심적인 근로조건인 임금수준을 보면 시간당 임금과 월평균 임금 모두 유치원교사, 사회복지전문직, 의료․복지서비스직, 가사․육아도우미의 순서로 나타나며, 이들 가운데 유치원교사를 제외하면 다른 세 직업의 임금수준은 전체 여성 노동자들의 평균 임금보다 낮아서 돌봄노동자들의 전반적인 임금수준이 낮다는 것을 보여준다. 또한 하위 직업 돌봄노동자들의 낮은 소득수준은 낮은 시간당 임금뿐만 아니라 근로시간이 짧은 데서도 비롯되는 것으로 나타났다.
노동시장 구조의 특징을 살펴보기 위해 직업별로 임금함수를 추정한 결과 사회복지전문직 여성의 경우 근속에 대한 보상이 이루어지고 있는 반면, 연령이나 경력에 대한 보상은 이루어지지 않는 것으로 나타났다. 유치원교사의 경우 일반적인 임금함수 추정에서 나타나는 것과는 달리 근속이나 경력 등이 모두 유의미하지 않다. 이는 경력단절 현상 때문으로 해석된다. 하위 돌봄직업인 의료․복지서비스직과 가사․육아도우미 모두 근속과 경력에 대해 임금 측면에서 보상이 이루어지지 않는다. 이는 두 직업의 경력과 근속이 왜 매우 짧은지를 설명해 준다. 임금수준도 낮고, 경력과 근속에 대한 보상이 이루어지지 않으므로 생계 때문에 불가피하게 이 노동시장에 진입했다가 실망하고 다시 나가는 노동자들이 많기 때문이다.
◈ 여성 돌봄노동의 공급 및 수요와 근로조건
제3장에서는 여성 돌봄노동자를 대상으로 노동공급에 영향을 미치는 가구 여건이 노동시장 참여와 어떤 관계를 맺고 있는지, 노동수요자인 고용 주체의 특성이 근로조건에 어떤 영향을 미치는지를 살펴보았다. 노동공급과 관련된 분석은「복지패널조사」와「여성패널조사」, 노동수요자의 특성이 미치는 효과에 대한 분석은「여성패널조사」를 이용해서 분석하였다. 본 장의 주요 결과는 다음과 같다.
복지패널조사에서는 가사․육아도우미의 경우 임금근로자나 자영자로 일하는 경우 모두 배우자가 미취업인 경우와 배우자와 이혼․사별․별거 상태에 있는 경우가 50%를 넘는다는 점을 확인하였다. 이는 가사․육아도우미의 절반 이상이 가구 여건 때문에 노동시장에 참여하고 있음을 시사해 준다. 한편 의료․복지서비스직의 경우 이 비율이 25.3%로 약 4분의 1이고, 사회복지전문직과 유치원교사의 경우 4.4%에 불과하다.
위와 같이 하위 직업군인 가사․육아도우미와 의료․복지서비스직의 경우 가구내 주 소득자의 비율이 높고, 상위 직업군인 사회복지전문직과 유치원교사는 2차 소득자의 비율이 높다는 점은 전자의 경우 저소득층의 비율이 높고, 후자의 경우 저소득층의 비율이 낮을 것이라는 점을 시사해 준다. 직업별로 가구의 소득계층을 살펴보면 임금근로자인 가사․육아도우미의 경우 중위소득 50% 미만인 상대빈곤층이 26.3%에 이른다. 자영자인 가사․육아도우미와 의료․복지서비스직도 상대빈곤율이 각각 15.8%와 13.6%에 이르는 반면, 유치원교사와 사회복지전문직은 이 비율이 0이거나 2.1%에 불과하다. 가구소득이 중위소득 미만인 경우도 가사․육아도우미의 경우 63.1%에 이른다. 위의 결과는 임금도 낮고, 근속이나 경력에 대한 보상도 떨어지는 하위 돌봄서비스 직업, 특히 가사․육아도우미의 경우 가구의 생계유지를 위해 노동시장에 참여하고 있음을 보여준다.
고용 주체의 특성과 관련해서 사업체를 비영리사업체와 공공부문, 비영리부문으로 나누어 근로조건에 미치는 효과를 살펴보았다. 근로조건은 임금과 복리후생제도, 사회보험 가입률을 분석대상으로 하였다. 우선 임금의 경우 가사․육아도우미를 제외하면 비영리기관이 영리사업체보다 월평균 임금이 더 높고 시간당 임금도 의료․복지서비스직을 제외하면 더 높게 나타난다. 그러나 임금에 영향을 미치는 다른 여러 가지 변수들의 효과를 고려할 때 고용 주체의 특성이 임금수준에 미치는 영향은 통계적으로 유의미하지 않다.
사업체가 제공하는 복리후생 건수에 대한 분산분석 결과, 영리사업체가 공공부문이나 비영리기관보다 유의미하게 적게 나타난다.
또한 다른 여러 가지 변수들의 효과를 모두 고려한 순위 로짓 분석에서도 비영리부문은 영리사업체에 비해서 복리후생제도 가입 건수가 높게 나타난다.
사회보험 가입 여부의 경우에도 비영리기관은 모든 사회보험에 대해 영리사업체나 공공부문보다 가입률이 높게 나타난다. 또한 로짓 분석을 통해 다른 변수들의 효과를 통제한 후에도 비영리기관에서 사회보험 가입률이 10% 수준에서 통계적으로 유의미하게 높았다. 위의 여러 결과들은 외국의 연구들과 마찬가지로 여러 유형의 돌봄서비스 기관 가운데 비영리부문이 영리사업체보다 더 나은 근로조건을 제공하고 있음을 확인시켜 주는 것이다.
◈ 아동보육 노동시장에 관한 질적 연구
2004년 보육정책 확대 이후 우리나라 보육정책은 주로 부모 보육료 부담 완화에 집중되었고, 보육서비스 질의 핵심적 구성 요소인 보육교사의 근로조건과 처우에 대한 정책은 보육정책의 하나로 중요하게 다루어지지 않았다. 제4장은 보육정책과 전달체계가 보육교사들의 근로조건과 노동강도 등의 근로실태를 조건지우고 있는 현실을 보육교사 심층면접을 통해 살펴보고, 근로조건 개선과 보육서비스 전달체계의 공공성을 제고하는 정책 방안을 마련하는 것을 목적으로 한다. 심층면접을 통해 보육교사들의 근로실태와 문제점을 분석한 본 보고서의 주요 연구 결과는 다음과 같다.
첫째, 민간부문을 통한 보육서비스 공급과 자격증 배출 경로가 다양해지면서 보육교사 인력의 비전문화.고령화 현상이 두드러지게 나타났다. 과거보다 현장에서 20대 청년은 찾아보기 힘들어졌고, 40대 이상 기혼 중장년 여성들의 시장 진입이 가시화되고 있다. 자격과 경력이 아니라 연령, 결혼 지위, 종교 등 다루기 쉬운지, 장시간 일할 수 있는지, 바로 일을 시작할 수 있는지 여부가 채용에 중요한 요소가 되고 있다. 장시간근로를 회피하려는 보육교사와 인건비를 절감하려는 원장의 이해가 결합하여 시간제 일자리를 증가시키고 있고, 40대 이상 기혼 중장년 여성의 유입을 촉진하고 있다.
둘째, 2011년 7월 이후 근로기준법상 주 40시간 근무제가 실시되면서 대부분의 어린이집에서 교대당직제를 실시하게 되어 보육교사들의 근로시간은 과거보다 짧아졌지만 초과수당을 지급하지 않고자 하는 인건비 절감의 동기가 더 크게 작동하고 있었다. 짧아진 근로시간에 잡다한 업무를 수행해야 하는 것은 여전하기 때문에 노동강도는 강화되었으며, 당직교사의 노동강도와 늦게까지 남아 있는 아동의 안전 위협이 문제로 제기되고 있다. 휴게시간, 연월차 사용, 병가 사용 등 기타 근로시간에서 보육교사의 처우는 달라진 것이 없다. 보조교사가 없는 휴게/점심시간 보장은 현실적이지 않음에도 불구하고 보육교사들에게 근무시간이나 다름 없는 점심시간은 근무시간으로 인정되지 않았다.
셋째, 시설에 지원되는 보육비가 전제로 하고 있는 아동 대 교사수보다 실제로 아동을 돌보는 교사의 수가 부족하거나 실질 보육시간이 짧아 교사들의 노동강도를 악화시키고 있다. 원장의 비용절감동기는 파트타임교사 채용을 늘려 남아 있는 전일제교사들의 노동강도가 강화되고 있다.
넷째, 인력난에도 불구하고 보육교사들의 임금은 낮은 수준에 머물러 있다. 민간시설에서는 보육종사자의 경력을 인정하지 않고 시설장의 재량에 따른 임금 협상 및 결정의 여지가 크기 때문에 교사들의 경력과 무관하게 임금이 결정되고 있다. 처우개선비나 인건비지원이 시설장에게 직접 지급되고 있기 때문에 정책적으로 책정되어 있는 임금보다 원장과 교사의 협상- 근로시간과 급여의 교환-으로 낮은 수준의 임금이 지급되고 있다. 수요 측의 임금 담합으로 보육교사들의 저임금이 고착화되고 있다. 보육료 지원이 아동 수에 의해 결정되는 보육비용 결정 구조에서 보육교사들의 경력이 호봉 상승으로 이어지기란 한계가 있다. 보육교사의 경력과 무관한 낮은 임금은 노동의욕을 떨어뜨려 경력자를 내쫓고 있다. 국공립이나 민간시설 모두 보육종사자들은 경력이 높아질수록 정당한 보상은커녕 고용유지를 걱정해야 하는 상황이다.
다섯째, 수요 측과 공급 측의 비대칭적 조직화는 보육서비스 질을 제고할 수 있는 교사들의 역량을 축소시키고 있다. 수요 측 사이에 존재하는 채용 기피 블랙리스트는 보육교사들의 구직에 상당한 영향력을 행사하고 있다.
여섯째, 보육서비스 수혜자 확대 중심의 보육정책은 보육교사들의 노동강도를 강화시키고 있으며, 비용절감과 수익 극대화를 위해 이용자가 시설을 선택할 수 있는 권리가 아니라 시설이 이용자를 선택할 수 있는 선택권만을 강화하고 있다.
마지막으로 이러한 보육교사의 근로조건 개선에는 처우개선비 지급이나 서비스 품질관리를 통해서 근본적인 구조적 변화를 도모하기가 어렵다는 전제하에, 보육시설 국공립화를 통한 공공성 확보와 인력관리, 서비스 제공의 체계적 관리를 전담하는 기구 마련을 통한 공공성 확대 방안을 제시했다.
◈ 노인돌봄 노동시장에 관한 질적 연구
제5장은 사회서비스 노동시장 중 노인돌봄시장, 특히 재가요양영역의 실상과 문제, 그리고 대안을 모색하고 있다. 재가요양에 집중하는 이유는 이 영역의 노동시장이 규모 면에서 가장 크고, 양질의 일자리정책 집행을 위해서도 중요하기 때문이다.
노인돌봄서비스 공급자인 요양보호사와 서비스 공급기관 현황을 요약하면, 재가급여기관의 비중이 높고 핵심 종사자인 요양보호사 비중도 압도적으로 많다. 노인복지시설은 2,759개소가 있고, 장기요양기관은 시설과 재가를 합하여 총 14,918개소가 있다. 정부 통계에 따르면 요양보호사 자격취득자 중 실제 활동하는 요양보호사는 연간 약 25만∼27만 명 수준이다.
현재 우리나라의 노인돌봄 대상 잠정인구(만 65세 이상 노인)는 550만 명 정도로 전체 의료보장 인구의 11% 수준이다. 잠정인구 중에서 공식적으로 노인돌봄이 제공되는 인구는 약 32만 명(5.7%) 수준이다. 요양 등급․등급외 판정을 받지 못했거나 정보부족으로 돌봄의 사각지대에 있는 고령층을 고려하면 적정 보장이라고 보기 어려운 수준이다.
노인돌봄시장은 공공과 민간의 혼합 방식(mixed economy)으로 구성되지만 사례분석 결과 시장 지배성이 매우 강한 특징을 가지고 있다. 첫째, 노인돌봄시장은 경력단절과 생계 목적의 중장년 구직여성에게 개방되는 전형적인 저임금 여성 노동시장이다. 둘째, 제도에 대한 불신과 불투명한 전망은 고용주와 노동자가 각각 경제적 실리추구를 위한 행동을 선택하도록 유도함으로써 서비스 품질 하락이 나타난다. 셋째, 노인돌봄시장의 고용구조는 매우 복잡하다. 고용관계에 작용하는 권력관계를 놓고 볼 때 수혜자의 사용자성을 배제할수 없다는 점에서 직접고용과 간접고용 속성이 공존하는 것으로 해석할 수 있다. 넷째, 서비스 공급기관의 다원화 경쟁은 비영리기관을 위축시킴으로써 시장화에 따른 문제를 더욱 심화시킬 수 있는 한편, 서비스 집중을 유발하여 서비스의 사각지대를 생성한다. 정리하면 노인돌봄시장은 질 낮은 길(low-road) 시장화로 진행되면서 향후 더욱 취약한 시장으로 악화될 수 있으며, 생존노동자는 경쟁에서 더욱 불리한 인적자본과 사회적 지위에 처한 노동자로 전환될 가능성이 높아 보인다.
이러한 문제는 지나치게 협애화되어 있는 돌봄시장의 공공성을 회복함으로써 해결될 수 있다. 첫째, 다원화된 서비스공급 주체의 내적구성에 변화를 줄 필요가 있다. 정부가 공공관리자(public manager)의 권한을 강화하여 ‘관리된 시장’으로 탈바꿈시키는 정책적 노력을 해야 한다. 지금처럼 민간 영리-비영리 위주의 혼합 전달체계보다 정부-민간 비영리 위주의 혼합 전달체계를 고려할 필요가 있다. 둘째, 전술한 ‘관리된 시장’이라고 했을 때 진입, 가격, 서비스품질, 성과 네 영역을 면밀하게 재고해 보아야 한다. 끝으로 사례분석에서 유추할 수 있는 좋은 일자리는 고용안정, 적절한 임금과 복지, 업무의 재량권이 보장되는 일자리다. 가시적인 변화로 우선 재가요양보호사의 임금제도에 기본급여제 혹은 최소급여제를 두어 임금변동을 최소화하는 안전장치가 필요하다. 또한 요양시설의 인력배치 기준이 현실을 반영하도록 개선함으로써 장시간노동을 줄이고 추가 일자리 창출이 이루어지도록 할 필요가 있다.
◈ 사회서비스 노동시장 국제비교: 미국과 독일을 중심으로 본 연구는 복지국가 유형에서 각각 보수주의 유럽 국가와 자유주의 국가를 대표하는 독일과 미국의 사례를 분석함으로써 사회서비스 모델과 노동시장의 특징의 차이와 변화가 사회서비스 직종 종사자의 근로조건과 임금결정에 어떻게 드러나고 있는지 비교 분석하였다. Louxembourg Income Study(LIS) 1차에서 6차년도 자료를 사용하여 1989.2007년 기간 동안의 유치원교사, 보육교사, 시설돌봄, 재가돌봄, 사회복지사라는 5개 사회서비스 직종을 분석했다. 주요 분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 사회서비스 직종의 공급 체계, 즉 공공/민간 소속의 차이에서 미국과 독일의 차이가 드러났다. 알려진 바대로 사회서비스 직종의 공공부문 비중은 미국보다 독일에서 높았는데 2007년 현재 독일의 공공부문 비중은 미국의 거의 2배다. 그러나 이러한 사회서비스 직종의 공공부문 비중은 점차 감소하고 있으며 감소 속도는 원래 비중이 낮았던 미국보다 상당히 높았던 독일에서 더 빠르게 진전되고 있다.
둘째, 사회서비스 직종의 근로조건에서도 미국과 독일의 차이, 그리고 지난 25년간 많은 변화가 있었다. 특히 독일에서 하르츠 개혁의 영향으로 2004년과 2007년 사이에 상용직에서의 시간제 일자리가 비상용직에서보다도 급격히 확대되었다. 독일에서는 전체 사회서비스 직종의 시간당 임금 수준은 전체 근로자의 평균 임금과 더불어 다소 하락했지만 미국에서는 약간 증가했다. 그러나 전체 근로자 대비 상대임금 수준을 볼 때 독일보다 미국에서 전체 근로자 대비 사회서비스 직종의 보상수준이 더 낮다. 독일에서 사회서비스 직종은 전체 근로자의 저임금 근로 비중과 큰 차이를 보이고 있지 않지만 미국에서는 전체 근로자에 비해 저임금 근로 비중이 상당히 높다. 전반적으로 독일보다 미국에서 열악한 지위에 있는 사회서비스 일자리가 더 많이 존재하고 있음을 알 수 있다.
셋째, 공공/민간 공급 주체별로 사회서비스 직종 근로자의 고용안정성과 근로조건에 차이가 존재했다. 공공부문의 일자리 안정성이 민간부문보다 더 높았다. 처우가 가장 열악한 보육교사 직종은 공공부문과 민간부문에서의 차이가 두드러졌다. 공공부문이 민간부문보다 사회서비스 직종의 시간당 실질 임금이 높다. 독일에서 공공부문은 시간당 임금의 상승했던 반면 같은 기간 동안 민간부문에서는 시간당 임금이 하락했다. 미국에서는 공공부문과 민간부문의 시간당 임금은 모두 상승한 가운데 공공부문에서 가장 두드러진 임금 상승을 경험한 직종은 보육교사인 반면 민간부문에서는 유치원교사다.
민간부문의 유치원교사와 보육교사의 시간당 실질 임금의 차이는 공공부문보다 훨씬 높다. 미국 사회서비스 직종의 시간당 실질 임금을 영리/비영리/공공으로 나누어 살펴보았을 때 공공부문, 비영리, 영리순으로 높았다. 유치원교사를 제외하고는 영리보다는 비영리부문의 시간당 임금이 높았는데 이는 낮은 학력자본과 사회적으로 저평가되는 일일수록 비영리부문에서 서비스가 공급될 경우 임금의 하방 압력으로부터 보호받을 가능성이 높음을 시사한다.
넷째, 임금결정에 인적자본, 일자리 특성 요인이 미치는 영향에서도 지난 25년 동안 변화가 있었다. 독일에서 근속연수는 지속적으로 통계적으로 유의한 영향을 미쳤으나 수익률은 같은 기간 동안 감소한 것으로 나타났고, 상용직 프리미엄은 2004년과 2007년 사이 두드러지게 증가했다. 독일과 미국에서 공공부문은 민간부문보다 사회서비스 직종에 대한 보상수준이 높았지만 독일에서의 공공부문 프리미엄은 2000년 이후 점차 커지고 있는 반면 미국에서는 감소하고 있었다.
마지막으로 연령, 성별, 교육수준, 근속연수, 상용직, 연간 전일제, 시간제 일자리 등 거의 모든 요인이 임금에 미친 영향력은 공공부문과 민간부문의 차이가 드러났다. 근속연수와 상용직 프리미엄은 민간부문이 공공부문보다 높은 수준으로 존재했다. 민간부문일수록 안정된 일자리가 그렇지 않은 일자리에 비해 임금에 미치는 영향은 크기 때문인 것으로 보인다. 한편 미국에서도 마찬가지로 경력에 대한 보상은 공공부문이 더 큰 반면 저학력의 임금에 대한 음(-)의 프리미엄은 민간부문에서만 통계적으로 유의하게 나타났다. 특히 미국에서 2004년보다 2007년에 나타난 두드러진 변화는 영리부문에서 연령, 즉 경력에 대한 보상수준이 다소 감소한 반면 비영리와 공공부문에서는 증가했고, 영리부문에서 중간 학력 대비 저학력의 임금에 대한 부정적인 영향력이 더욱 커진 반면 비영리와 공공부문에서는 감소했다는 것이다. 이러한 연구 결과는 사회서비스 직종의 근로조건이 전반적으로 악화되는 가운데서도 사회서비스를 공급하는 주체에 따라 근로자의 처우와 복지 수준이 달라질 수 있음을 시사한다.
◈ 덴마크, 프랑스, 독일, 영국의 돌봄서비스와 노동시장
제7장부터 제10장까지는 4개의 나라를 사례로 선정하여 각 나라의 돌봄서비스 발전과정과 노동시장에 대하여 다루었다. 각 나라의 사례연구에는 해당 국가의 전문가가 참여하였다. 사례 국가는 복지국가 유형을 고려하여 선정하였다. 북유럽형 복지국가인 덴마크, 대륙유럽형 복지국가인 독일과 프랑스, 자유주의형 복지국가인 영국이다. 여기에서는 나라별로 주요 결과를 소개하기보다는 주요한 주제별로 특징을 비교하는 방식으로 나라별 사례연구 결과를 소개한다. 비교할 주제는 재원조달과 서비스 제공기관의 구성(공공, 민간영리, 비영리 제3부문), 근로조건과 근로조건 결정에서 단체교섭이 수행하는 역할이다.
우선 재원조달 방식을 살펴보면, 아동과 노인돌봄서비스를 위한 재원조달 방식이 다르다. 우선 아동보육의 경우 사례연구에서 다룬 프랑스, 독일, 영국 모두 중앙정부에서 조세를 통해 재원을 조달하고 있는 반면, 노인돌봄서비스를 위한 재원조달 방식은 매우 다양하다.
덴마크의 경우 노인돌봄을 위한 사회서비스는 지방정부의 책임이기 때문에 지방세를 통해 재원이 조달된다. 그러나 중앙정부의 보조가 일부 이루어진다. 프랑스의 경우 의료보험, 노령보험, 일반회계 등에서 나누어 부담하는 방식을 택하고 있다. 특히 2004년에 자립을 보장하기 위한 연대의무국가기금을 신설하여 보완적 재원을 도입하였다. 사회보험 중심 모델인 독일은 장기요양보험을 통해 재원을 조달하고 있다. 영국에서 노인돌봄서비스는 지방자치단체를 통해 제공된다. 재원은 노인돌봄서비스를 위한 중앙정부의 보조금과 자체재원을 통해 조달된다. 영국의 경우 지역 간 재정능력에 따라 수혜에 편차가 발생하는 문제를 안고 있다.
사회서비스 제공에서 각 나라에서 공통적으로 관찰되는 것은 공공과 민간 영리기관, 비영리기관 혹은 제3부문이 다양하게 참여하는 복지다원주의 혹은 복지혼합이 나타난다는 점이다. 특히 1980년대 이후 민간 영리부문의 참여가 확대되고 있다. 그러나 구체적인 제공주체의 구성은 나라마다 큰 차이가 있다.
북유럽형 복지국가인 덴마크에서 노인돌봄서비스 제공 주체는 여전히 지방자치단체가 중심을 이루고 있다. 다만, 재가가사보조서비스에서 민간부문의 시장 점유율이 30%를 차지할 정도로 늘어났다. 그러나 전체 노인돌봄서비스 종사자 가운데 민간 영리기업 종사자가 차지하는 비중은 2007년 2.1%에 불과하다. 다른 나라들과 달리 비영리기관은 노인돌봄서비스에서 미미한 역할만을 수행하고 있다.
독일은 다른 어떤 나라들보다 종교기관을 중심으로 한 제3부문의 역할이 중요한 나라다. 부문별로 보면 아동보육서비스에서 노인돌봄서비스보다 제3부문의 중요성이 더 크다. 보육시설의 3분의 2는 제3부문, 3분의 1은 공공부문이 차지한다. 아동보육과 달리 노인돌봄의 경우 민간 영리기관의 참여가 활발해지고 있다. 시설을 통한 서비스기관의 55%는 제3부문에 속하지만 민간 영리부문이 40%를 차지하고, 공공기관은 5%에 불과하다. 노인을 대상으로 한 재가서비스에서는 민간이 시설의 62%를 차지하고, 제3부문이 37%, 공공이 2%를 차지하는 데 그치고 있다.
프랑스의 경우 시설을 통한 보육은 대부분 지방자치단체의 어린이집을 통해 제공된다. 그러나 가정보육모를 통한 보육의 비중이 시설육아나 재택육아보다 2배 이상을 차지한다는 점이 특징적이다. 노인의 경우 시설을 통한 서비스는 공립과 시립이 대부분을 차지한다. 재가서비스에는 공공, 민간 영리, 비영리기관이 다양하게 참여하고 있다. 아동보육과 마찬가지로 도우미를 직접 고용하는 방식도 발달하였다.
자유주의형에 속하는 영국의 경우 다른 어떤 나라보다 공공의 역할이 빠르게 줄어들었다. 1980년대 이후 시설과 재가서비스에서 민간의 참여가 크게 늘어났기 때문이다. 노인돌봄서비스에서 민간영리부문과 비영리부문(영국에서는 이들을 합해서 독립부문(independent sector)으로 분류)을 구분한 통계는 찾기 어렵다. 노인돌봄서비스의 경우 시설서비스의 90%, 재가서비스의 4분의 3 내외가 독립부문에 의해 제공된다. 아동보육서비스의 경우 3세 미만의 아동은 민간부문에서 주로 서비스를 제공하고, 3세 이상의 아동은 대부분 초등학교에서 시간제 보육을 제공한다. 초등학교에서 대부분 시간제서비스만을 제공하기 때문에 방과 후 클럽과 방학 중 클럽이 발달하였다. 방과 후 클럽의 경우 민간 영리부문이 38%, 비영리부문이 28%, 지방정부시설이 35%를 차지한다. 방학 중 클럽의 경우에는 민간 영리부문이 48%를 차지하고, 나머지를 지방자치단체와 제3부문이 담당한다.
근로조건에서는 사례국가 모두에서 공통적인 특징이 두드러진다. 모든 나라에서 여성이 지배적이며, 평균적인 근로조건보다 낮은 수준의 근로조건이 제공된다는 공통점을 갖는다. 특히 아동보육서비스에 비해 노인돌봄서비스 분야의 근로조건이 더 낮다는 점도 공통적이다. 모든 나라에서 파트타임과 비정규직이 늘어나고 있고, 인력을 확보하는 것이 중요한 과제로 부각되고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 하위 돌봄서비스 종사자를 위해서 숙련자격을 체계화하고, 경력을 개발할 수 있도록 하는 전문 직업(professionalization)화가 중요한 과제로 제기되고 있다.
나라에 따라 차이가 있지만 근로조건 결정에서 단체교섭의 역할이 매우 중요하다. 덴마크에서는 덴마크돌봄노동자노동조합이 지방정부와 체결한 단체협약을 통해서 공공부문과 민간부문의 근로조건이 결정되며, 이 근로조건을 이민노동자에게도 동일하게 적용한다.
프랑스에서도 노사대표가 체결한 단체협약을 통해 근로조건이 결정된다. 프랑스는 다른 나라들보다 가사근로 형태로 고용된 돌봄서비스 노동자들이 많다. 비공식 근로가 확산되기 쉬운 가사근로의 문제를 해결하기 위해 프랑스에서는 가정에서 가사근로자를 고용할 수 있도록 지원하는 일종의 바우처(CESU) 제도를 도입하여, 이들이 공식 근로자로 전환될 수 있도록 하는 제도를 운영하고 있다.
독일에서도 민간 영리부문은 단체교섭을 통해 근로조건이 결정된다. 공공부문의 경우 공공부문의 급여체계를 따르며, 전통적으로 제3부문도 연방 공공부문의 급여체계를 따랐다. 이는 비영리부문이 일반적인 노동법의 적용을 받지 않고 전통적으로 노조와 임금협약을 체결하지 않기 때문이다. 그러나 점차 공공부문의 급여를 따르지 않게 되면서 비영리부문에도 임금협약이 확산되었다. 대표적인 기관인 카리타스와 디아코니의 종사자들은 90% 이상이 임금협약의 적용을 받고 있다. 그러나 민간 영리부문 종사자의 경우 약 5분의 4가 임금협약을 체결하지 않은 채 일하고 있는 것으로 추정된다.
영국의 경우 단체협약의 역할이 비교대상 국가 가운데 가장 적은 나라다. 공공부문 종사자의 경우 전국적인 협약을 통해 근로조건이 결정되고, 공공부문의 근로조건이 민간부문보다 양호하지만 앞에서 살펴본 것처럼 아동과 노인돌봄 분야에서 공공부문의 역할은 제한적이다. 반면, 대다수 민간부문 종사자의 경우 노조에 가입되어 있지 않고, 극소수만이 단체협약의 보호를 받는다. 한편 돌봄노동자들의 임금결정에 법정 최저임금이 영향을 미치기 때문에 최저임금을 높이는 것이 돌봄노동자들의 근로조건 개선에 도움을 줄 수 있다.
◈ 결 론
제11장에서는 본 연구의 주요 결과를 요약하고, 돌봄노동자의 근로조건을 개선하기 위한 정책과제를 제시하였다. 주요 정책과제들은 다음과 같다.
첫 번째는 근로기준 및 사회보험 가입 준수에 대한 감독을 강화하는 것이다. 행위규범의 미준수 문제를 해결하기 위해서는 당근과 채찍을 병행하는 고전적인 접근이 불가피하다. 사회보험의 경우 2012년부터 시행되고 있는 두루누리 사회보험료 지원제도가 당근이라면 미준수에 대한 강력한 규제가 채찍이 될 것이다. 사회보험의 적용․징수를 일원화하고 이를 조세행정 체계와 연계함으로써 규제를 강화하는 기본적인 인프라를 만드는 것도 필요하다. 나아가 공적으로 재원이 조달되는 사회서비스의 공급자로 참여하는 기관들은 정부, 혹은 지방자치단체와 사회보험 가입 및 최저임금, 혹은 그 이상의 적정임금, 근로기준법의 준수를 보장하는 내용을 포함한 서비스 제공 계약을 체결하거나 등록 요건으로 설정하는 것이 필요하다 노동자들의 근속이 짧고 이직이 매우 빈번하다는 점을 감안한다면 이러한 계약 요건이나 등록 요건만으로는 충분하지 않고 사후에도 주기적으로 등록 요건이 준수되는지 감독을 강화할 필요가 있다.
두 번째는 공공사회서비스를 확대하는 것이다. 전통적으로는 가내에서 여성이 수행하던 노인, 장애인, 아동을 돌보는 많은 일들이 공식화되면서 공식적인 고용관계를 기반으로 한 공공사회서비스 일자리로 전환되어 왔다. 이 과정에서 이 일자리의 많은 부분은 보상 수준은 높지 않지만, 최저한도의 근로조건이 어느 정도 지켜지면서 사회보험의 보호를 받을 수 있는 일자리가 되었다. 그러나 아직도 간병을 비롯한 많은 돌봄서비스가 가사근로 형식으로 제공되거나 공식 영역에서 서비스가 제공되지 않는 사각지대로 남아 있다. 예를 들어 장기간의 입원 치료에 따르는 간병서비스, 저소득층이면서 중증 장애를 겪고 있는 경우에만 적용되는 제한적인 이동서비스, 노인․장애인들의 통원서비스 등은 시급히 공공서비스로 전환되어야
할 것들이다. 이를 통해 가족에 의해 제공되는 비공식 돌봄서비스의 많은 부분들이 새로운 공식 일자리로 전환되는 동시에 최소한도의 근로조건이나마 지켜지는 일자리로 만들 수 있다.
세 번째는 공공부문의 직접고용을 늘리는 것이다. 외부성과 정보의 비대칭성이 나타나는 돌봄노동시장의 특성을 고려할 때 영리기관이 공급자로 무분별하게 늘어나는 현상은 바람직하지 않다. 따라서 공공부문이 전체 돌봄서비스의 일정 부분 이상을 직접 제공함으로써 서비스의 표준을 형성하고 시장이 정상적으로 작동할 수 있도록 규율해 나가는 것이 필요하다. 보육의 경우에는 국공립시설을 확대하는 것이 우선적인 대안이 될 것이다. 노인돌봄시장의 경우에는 재가돌봄서비스를 제공하는 지방정부의 산하기관을 신설하여 공공부문의 고용을 확대해 나가는 방향이 바람직한 것으로 판단된다.
네 번째는 사회적 기업과 사회적 경제의 역할을 확대하는 것이다. 이미 돌봄서비스 분야에 다수의 사회적 기업이 참여하고 있고, 2012년 12월부터 협동조합법이 발효되면서 돌봄서비스 부문에 종사하는 많은 사회적 기업들이 협동조합으로의 전환을 추진하고 있다. 서비스의 성격을 고려할 때 사회적 기업이나 비영리기관이 영리기관보다 더 적합할 수 있다. 또한 근로조건 측면에서도 사회적 기업과 비영리기관의 역할을 확대하는 것이 더 바람직하다. 사회적 기업을 포함한 사회적 경제 부문은 서비스 제공자의 이익과 사회적 목표를 동시에 추구하기 때문이다.
다섯 번째는 노동권을 보호하고 단체교섭의 역할을 확대하는 것이다. 본 연구에서 다룬 외국의 사례연구에서 확인되듯이, 유럽의 여러 나라에서 돌봄노동자들의 근로조건을 결정하는 데 단체협약이 매우 중요한 역할을 수행한다. 우리나라의 경우 노동조합과 단체협약은 돌봄노동시장의 근로조건 결정에서 아무런 역할을 수행하지 못하고 있다. 공공부문과 사회적 경제부문의 역할을 확대할 경우 노동권 보호 측면에서도 진일보할 가능성이 높다. 공공부문의 경우 선량한 사용자(good employer)로서의 역할 모델을 수행할 수 있고, 사회적 경제부문은 기본적으로 노동자들이 기관의 운영 주체로 참여하는 민주적 의사결정을 전제하기 때문이다.
여섯 번째는 돌봄노동이 전문 직업으로 발전할 수 있는 기회를 높이는 것이다. 돌봄노동을 전문 직업화(professionalization)하는 것이 외국의 사례연구에서 공통적으로 확인된 정책 방향이다. 전문 직업화는 숙련자격 기준을 만들고 경력경로를 개발함으로써 더 나은 일자리로 발전시키는 것을 지향한다. 이와 같이 돌봄서비스 일자리를 저임금․저숙련 일자리에서 경력개발 과정을 포함한 더 나은 일자리로 발전시키기 위해서는 돌봄노동에 대한 사회적 가치평가의 전환 및 이에 대한 보상체계, 이를 뒷받침할 수 있는 공적인 재원 부담에 대한 합의가 뒷받침되어야 한다.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 책머리에 부쳐 ... 3
• 목차 ... 5
• 표 목 차 ... 8
• 그림목차 ... 13
• 요 약 ... 15
• 제1장 서 론 ... 33
• 1. 연구의 필요성과 목적 ... 33
• 2. 사회서비스의 중요성과 사회서비스 노동시장의 근로조건 ... 35
• 3. 본 연구에서 다루는 돌봄서비스의 범위 ... 39
• 4. 보고서의 구성 ... 41
• 제2장 한국의 돌봄노동의 특징과 노동시장 구조 ... 43
• 1. 서 론 ... 43
• 2. 분석자료 ... 44
• 3. 돌봄서비스 고용규모와 종사상지위·성별 구성 ... 46
• 4. 여성 돌봄노동자의 구성과 근로조건 ... 52
• 5. 돌봄서비스 노동시장 구조의 특징: 임금함수 추정을 중심으로 ... 57
• 6. 소 결 ... 69
• 제3장 여성 돌봄노동의 공급 및 수요와 근로조건 ... 72
• 1. 서 론 ... 72
• 2. 분석자료 ... 73
• 3. 여성 돌봄서비스 노동자들의 가구 여건과 노동시장 참여 ... 76
• 4. 돌봄노동자 고용 주체의 특성과 근로조건 ... 84
• 5. 소 결 ... 94
• 제4장 사회서비스 산업 노동시장 분석 : 아동보육 ... 96
• 1. 연구 배경과 목적 ... 96
• 2. 연구 방법 ... 99
• 3. 보육정책 현황 ... 102
• 4. 연구 결과 ... 112
• 5. 근로조건 개선을 위한 정책방안 ... 180
• 6. 소 결 ... 189
• 제5장 사회서비스 산업 노동시장 분석 : 노인돌봄 ... 193
• 1. 서 론 ... 193
• 2. 노인돌봄시장의 실태와 유형 ... 198
• 3. 노인돌봄시장 사례분석 : 직종별 ... 218
• 4. 노인돌봄시장 사례분석 : 종합 ... 293
• 5. 결 론 ... 327
• 제6장 사회서비스 노동시장 국제비교 : 1989∼2007년의 미국과 독일을 중심으로 ... 333
• 1. 서 론 ... 333
• 2. 미국과 독일 사회서비스 관련 제도의 특징 ... 335
• 3. 독일과 미국의 돌봄서비스 직종의 근로조건 비교 ... 346
• 4. 사회서비스 직종 임금결정 요인 분석 ... 371
• 5. 소 결 ... 387
• 제7장 덴마크 노인인구를 위한 사회서비스 ... 392
• 1. 서 론 ... 392
• 2. 사회서비스의 발전 및 구조 ... 407
• 3. 사회서비스 노동시장의 특징 ... 414
• 4. 결 론 ... 422
• 제8장 프랑스의 아동복지와 노인복지제도 ... 430
• 1. 서 론 ... 430
• 2. 개인사회서비스의 구조 및 발전 ... 441
• 3. 개인사회서비스 노동시장 ... 459
• 4. 결 론 ... 473
• 제9장 독일 복지서비스 분야의 노동시장 현황 ... 477
• 1. 서 론 ... 477
• 2. 복지서비스의 구조와 조직 ... 484
• 3. 복지서비스 노동시장의 특징 ... 503
• 4. 결 론 ... 519
• 제10장 영국의 사회서비스 부문 노동시장 ... 525
• 1. 서 론 ... 525
• 2. 영국 사회서비스의 발전과 구조 ... 535
• 3. 사회서비스 노동시장의 특징 ... 549
• 4. 결 론 ... 565
• 제11장 결 론 ... 569
• 1. 주요 결과 요약 ... 569
• 2. 돌봄노동 근로조건 개선을 위한 정책과제 ... 577
• 참고문헌 ... 583
• 끝페이지 ... 621