초록 ▼

1. 연구의 개요
우리나라의 교통서비스는 국민이 경제적 부담 없이 원하는 곳으로 이동하도록 제공하는 것을 목표로 하고 있으며, 실제로 우리나라의 교통요금은 세계적으로 유례를 찾기 힘들 정도로 낮은 가격으로 양질의 서비스를 제공하고 있다. 이러한 배경에는 다양한 형태와 다양한 방법으로 해당 운수업체에 지원되는 재정보조금이 절대적인 역할을 한다고 알려져 있다. 세부적으로는 현재 우리나라는 버스 및 지하철 등 대중교통, 화물자동차, 철도, 택시부문에 대해 재정적으로 보조하는 제도를 시행하고 있다.
기존 연구 검토를 통한 우리나

1. 연구의 개요
우리나라의 교통서비스는 국민이 경제적 부담 없이 원하는 곳으로 이동하도록 제공하는 것을 목표로 하고 있으며, 실제로 우리나라의 교통요금은 세계적으로 유례를 찾기 힘들 정도로 낮은 가격으로 양질의 서비스를 제공하고 있다. 이러한 배경에는 다양한 형태와 다양한 방법으로 해당 운수업체에 지원되는 재정보조금이 절대적인 역할을 한다고 알려져 있다. 세부적으로는 현재 우리나라는 버스 및 지하철 등 대중교통, 화물자동차, 철도, 택시부문에 대해 재정적으로 보조하는 제도를 시행하고 있다.
기존 연구 검토를 통한 우리나라의 교통부문 재정보조제도를 특징지으면 두 가지로 요약되는데, 첫째는 버스, 도시철도 등 대중교통 운영업체를 대상으로 정부가 적자보전 형태로 운수업체에 직접 보조하는 방식이 주류를 이루고 있다. 둘째는 낮은 대중교통 요금에 따른 운영 적자를 국민의 세금으로 운수 사업체에 지원하는 성격을 띠고 있다.
그러나 현행 교통부문의 재정보조제도에 대한 기존 연구는 대부분 대중교통, 철도분야, 화물자동차 등 연구 분야를 국한하여 진행하였기에 전체 재정보조 금액의 규모가 얼마나 되는지 파악하기가 용이하지 않다. 또한 연구의 내용이 운수업체 지원 또는 시민들의 만족도 등 교통산업 활성화에 두고 있기에 재정보조를 통한 국민복지 증진 등 복지적 측면에서의 분석이 부족한 실정이다.
도대체 교통보조금의 전체 규모가 어느 정도인지, 재정보조금의 효과 및 영향이 어떠한지에 관한 종합적인 연구는 사실상 부재하다. 따라서 중앙정부 차원에서의 지원, 지자체에서의 지원, 각종 법에 의한 공공기관의 자체지원 등 어떠한 교통수단에 어떠한 형태로, 어떠한 계층을 타켓으로 얼마나 지원되는지를 종합적으로 평가하는 연구는 시급하다고 할 수 있다. 아울러 운수업체 중심의 보조금 수혜자 입장에서 탈피하여 실제 이용자인 국민 입장에서 재정보조금의 효과가 실제로 복지적 측면에서 어떻게 분배되고 있는지 경제적 측면에서 어느 정도 기여하고 있는지 분석하여 개선방안을 모색하는 것은 현재 시점에서 필수적이라고 할 수 있다.
이에 본 연구에서는 교통부문 재정보조 현황 조사를 통하여 현재의 재정 보조제도를 종합적으로 평가해 보고자 한다. 이를 바탕으로 현 제도에서 보완해야 할 점을 재정보조제도, 규모, 지원방법 등의 측면에서 검토하고 개선점을 도출하여 양질의 교통서비스를 제공하고 국민들의 복지효과를 증대시킬 수 있는 방안을 모색하는데 연구의 목적이 있다.
특히, 이용자 중심의 관점을 바탕으로 운수업체 지원 방식에서 이용자 직접보조 방식으로의 전환 방안을 중점적으로 검토하고자 한다. 이는 중앙정부 및 지자체의 입장에서는 같은 금액의 재정보조금으로 대중교통을 활성화시킬 수 있으며, 운수업체 입장에서는 정상적인 교통요금을 받기에 양질의 서비스를 제공할 수 있으며, 소비자인 교통이용자의 측면에서는 소비 선택의 효용성이 높은 복지적 재정보조의 방법이라고 할 수 있기 때문이다. 특히 이용자 직접보조 방식 도입을 통하여 현재 출퇴근 등에서 승용차 이용 중심에서 대중교통 이용 중심으로 전환하는 효과를 분석하여 교통서비스의 질적 향상을 도모하고자 한다.
2. 우리나라 교통부문 재정보조 현황
가. 재정보조 형식 및 수혜대상
우리나라 교통부문의 재정보조는 정부의 직접지원, 정부 간접지원, 그리고 공공기관 자체지원으로 시행되고 있다. 정부의 직접지원은 운송업체의 적자에 대해 보조금을 지급하는 등 정부에서 직접 지원하는 것으로 버스재정보조, 철도 PSO 보상지원 등이 이에 속한다. 정부 간접지원은 버스, 택시, 화물 운송업자에 대한 각종 세제 면제 혜택이 지원되는 것을 의미한다. 그리고 공공기관 자체지원은 중앙정부 또는 지자체에서 지원하는 것이 아니라 공공기관에서 자체적으로 지원해주는 것으로 지하철 운임요금 면제 또는 감면, 도로통행료 감면 등이 이에 속한다.
정부 직접지원은 국비, 분권교부세, 지방비 형태로 이루어지고 있다. 국비에는 주로 철도관련 지원이 해당되고, 분권교부세는 지방교부세법에 의해 분권교부세 형태로 각 사업별로 시 도에 지원되는 것을 뜻한다. 이 때 시도는 재원을 시 군에 재배분하거나 직접 집행하게 된다. 그리고 지방비는 분권교부세 형태로 시 도에 지원되는 금액에 일정비율을 분담하는 매칭펀드 방식으로 추진되는 것을 의미한다.
나. 제도별 재정보조 현황
우리나라의 교통부문의 재정보조금은 크게 직접적으로 지원항목을 신설하여 지원하고 있는 직접지원과 세금을 면제해주는 간접지원, 그리고 공공기관 자체지원 부문으로 구분가능하다. 직접지원의 경우 5개의 법 제도, 즉 여객자동차운수사업법, 오지도서교통 지원사업 운영지침, 화물자동차운수사업법, 도시철도법, 철도산업발전기본법에, 간접지원의 경우 조세특례제한법, 개별소비세법, 지방세특례제한법, 부가가치세법 등 4개의 법에 근거한다.
직접지원은 여객자동차운수사업법에 의해서 버스운송사업 재정지원, 벽지노선 손실보상, 공영차고지 지원, 버스 및 택시의 유가보조금이 지원되고 있었으며, 오지도서교통 지원사업 운영지침에 의해서는 오지도서 공영버스지원항목에 의해 재정보조가 이루어지고 있다. 화물자동차운수사업법에 의해서는 화물자동차의 유가보조금이, 철도산업발전기본법에 의해서는 운임감면 보상, 벽지노선 손실보상, 특수목적 사업비 보상이 지원되고 있다.
간접지원은 조세특례제한법에 근거해 LPG 개별소비세 면제, 택시의 부가가치세를 면제하고 있으며, 개별소비세법에 근거하여 자동차 개별소비세 면제가 지원되고 있다. 또한 지방세특례제한법에 의해서 자동차 취득세 감면이 지원되며, 부가가치세법에 의해 버스부문의 부가가치세 면제도 간접지원에 해당된다.
마지막으로 공공기관 자체지원 부문이다. 공공기관 자체지원은 노인복지법, 장애인복지법, 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률에 근거한 도시 철도 노인 장애인 국가유공자 등에 대한 요금 감면과 유료도로법 시행령에 근거한 통행료 감면이 지원되고 있다. 각 법 제도에 의한 항목별 현황은 다음과 같이 정리된다.
교통부문 재정보조는 2011년 기준으로 총 5조 2,589억 원 지원된 것으로
나타났다. 정부 직접지원은 3조 7,582억 원으로 총 재정보조의 71.5%를 차지하고 있었고, 세제혜택 등의 정부 간접지원은 9,097억 원으로 총 재정보조의 17.3%를 차지하였다. 그리고 공공기관 자체지원은 5,910억 원으로 총 지원의 11.2%를 차지하였다. 교통부문의 대부분은 정부가 직접 지원하며, 나머지는 세제혜택, 그리고 10% 정도는 공공기관에서 자체적으로 이용자에게 지원해주고 있는 것을 알 수 있다.
정부 직접지원은 2007~2010년에는 3조 2천억~3조 3천억 원 정도 지원되었으나 2011년에는 다소 증가한 수치인 3조 8천억 원 정도가 지원되었던 것으로 나타났다. 정부 간접지원은 2007~2010년 기준의 자료는 구득의 한계로 인해 누락되어 연도별 추이는 살펴보기 어려우며, 공공기관 자체지원은 매년 증가하는 추세로 2011년 기준 약 5천억 원이 지원되었다.
다. 교통수단별 재정보조 현황
한편 교통수단별 재정보조 현황을 정리하면 다음과 같다. 버스는 2011년 기준 재정보조의 약 37%를 지원받고 있었는데 버스재정보조와 같은 적자지원과 유가보조금 및 공영차고지 등을 중심으로 하는 대중교통 장려차원의 지원이 이루어지고 있었다. 도시철도는 2011년 기준 약 14%를 차지하고 있었으며 재정보조의 목적이 사실상 적자지원의 성격을 띠고 있으며 복지적 성격은 적었다. 철도는 2011년 기준 교통부문 지원의 5% 수준으로 지원받았으나 지원 성격에 있어 낙후지역 등을 중심으로 특정지역을 고려하고, 노인, 장애인 등의 특정 계층 또한 고려하는 지원이 되고 있어 복지적 성격을 띠고 있다고 판단된다. 화물차는 2011년 기준 총 지원의 30%를 지원받고 있었는데, 주로 교통수단 장려차원 및 종사자 대우 측면에서 재정보조가 이루어진 것으로 판단된다.
지급 추이를 살펴보면, 2007~2011년 간 재정보조 금액이 가장 많이 증가한 교통수단은 버스이며, 지속적인 증가추세를 보였다. 화물차의 경우 2위를 기록했다. 도시철도와 철도는 급격한 상승과 하락이 없이 평이한 추세를 보였으며, 택시는 2009~2010년 간 가장 적은 재정보조를 받았으나, 2011년 갑자기 증가하는 추세를 보였다.
라. 현황 종합
첫째, 재정보조의 목적과 형태를 파악하였다. 우리나라의 교통부문 재정보조의 목적은 크게 세 가지로, 운영사업체에 대한 적자보전 형태의 지원, 화물운수사업자 등에 지급되는 유가보조금과 같이 특정사업종사자를 대우하기 위한 목적에서의 지원, 노인 장애인 국가유공자 등 특정계층에 대해 대중교통 이용요금을 감면해주는 사회적 약자를 고려하는 복지 측면에서의 지원이다.
둘째, 재정보조의 형태를 구분하여 파악하였다. 이는 크게 정부와 공공기관의 주체로 구분하여 정부 직접지원, 정부 간접지원, 공공기관 자체지원으로 구분할 수 있다. 먼저 정부 직접지원은 국비, 분권교부세, 지방비의 형태로 이루어지며 대개 관계법 등에 근거한 적자보전의 형태이다. 버스, 택시, 화물차, 도시철도 및 철도를 대상으로 여객자동차버스 운송사업 등 다섯 개법에 근거하여 버스 운송사업 재정지원 등 총 10개의 지원항목이 존재한다. 다음으로 정부 간접지원은 버스와 택시를 대상으로 조세특혜제한법 등 각 4개 법에 의거하여 다섯 개의 지원항목을 바탕으로 각종 세제가 면제되는 형태로 이루어지고 있다. 마지막으로 공공기관 자체지원의 경우 도시철도를 이용하는 특정계층 및 화물자동차에 대해 각각 대중교통 이용요금과 통행료를 감면하는 형태로 이루어지고 있으며, 이는 노인복지법, 장애인복지법, 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률, 유료도로법시행령 등 4개 법적 근거에 따라 지원되고 있다.
셋째, 재정보조관련 법, 제도별 재정보조 현황을 파악하였다. 이는 여객자동차운수사업법, 오지도서교통 지원사업 운영지침, 화물자동차운수사업법, 도시철도법, 철도산업발전기본법으로 구분되며, 각 법적 근거에 따라 다양한 재정보조제도가 이루어지고 있다.
먼저 여객자동차운수사업법은 분권교부세 형태의 지원으로 버스 운송사업 재정보조와 벽지노선 손실보상, 공영차고지 건설, 버스 및 택시에 대한 유가보조금으로 이루어져 있다. 오지도시교통지원사업운영지침은 운영결손이 심각한 오지에 공영버스 운행을 위한 지침으로서 2011년 기준 156억 원인 것으로 파악되었으며, 대부분의 재원 조달은 지방비로 이루어지는 것으로 나타났다. 화물자동차운수사업법은 화물자동차에 대한 유가보조금 지원제도를 위한 법적 근거이며, 도시철도법과 철도산업발전기본법은 크게 철도분야의 재정보조를 위한 법적 근거로서 이해된다.
넷째, 교통수단별 재정보조 현황을 파악하였다. 버스, 도시철도, 철도, 택시, 화물차별 재정보조 현황을 분석한 결과 2011년 기준 재정보조의 지급액은 버스, 화물차, 택시, 도시철도, 철도 순의 규모로 나타나고 있었으며, 특히 버스는 2010년까지 화물차보다 재정보조 금액이 적었으나 2011년 6,500여 억 원이 증가하여 가장 많은 재정보조를 받는 교통수단으로 나타났다. 아울러 각 교통수단별 재정보조의 특성을 살펴보면, 버스는 적자지원, 유가보조금, 공영차고지 지원과 같은 대중교통 장려차원의 지원으로, 도시철도는 운영주체에 대한 적자보전의 형태로, 철도는 낙후지역 및 특정 계층을 고려한 복지적 형태로, 화물차는 종사자 대우 측면에서 각각 그 특징을 찾을 수 있다.
이상의 결과를 종합하면, 우리나라의 재정보조의 형태는 사업체 운영에 대한 적자보전이 주를 이루고 있음을 파악할 수 있다. 직접지원의 경우 거의 관계법령에 근거한 운송 사업체 적자보전의 형태가 대부분이며, 간접지원의 경우에도 버스와 택시 운수사업체에 대한 세제 혜택으로써 이 역시도 운송 사업체에 대한 지원임을 파악할 수 있다.
그러나 이용자 직접보조와 같은 재정보조는 상대적으로 그 비중이 작다고 할 수 있다. 비록 공공기관 자체지원의 형태로 노인이나 장애인 등 특정 계층에 대한 요금 할인 지원제도가 있으나 대중교통 등 수단적 차원에서의 이용자 지원형태는 전무하다.
3. 해외사례 고찰
가. 제도별 고찰
본 장에서는 해외 주요 국가의 교통부문 재정보조제도를 살펴봄으로써 우리나라에서 현재 시행되고 있는 제도와의 비교 분석을 수행하고, 차후 우리나라의 교통부문 재정보조제도에 대한 시사점을 모색해 보고자 한다.
이를 위해 본 연구에서는 재정보조제도를 지원주체, 형태, 대상에 따라 구분하였다. 이는 해외의 제도 분석을 명확하게 할 수 있으며, 추후 우리나라의 재정보조제도의 개선을 모색하는 데 용이하다는 판단에 기인한다.
먼저 재정보조제도의 주체는 정부와 사업체로 나눌 수 있으며, 형태는 각각 직접보조와 간접보조로 구분된다. 직접보조는 정부가 각각 사업체에게 운영 적자 보전, 이용자에게 요금 할인의 형태로 제공하는 것을 뜻한다. 간접보조는 사업체와 이용자에게 각각 부가가치세 면제와 세금 감면을 제공하는 것을 의미한다. 사업체가 지원주체인 경우 직접보조는 이용자에게 교통비 지급이나 주차비 할인 등의 형태로 이루어지는 것을 의미한다.
위에서 구분한 다섯 가지 재정보조 유형에 대해 미국은 이용자 세금감면 간접보조, 대중교통 운영지원 직접보조, 기업에 대한 세금 면제, 이용자에게 교통비 지급이나 주차비 할인 등의 직접보조 제도가 해당되었으며, 일본은 대중교통운영사업체 직접보조, 기업이 이용자 교통비 지급/주차비 지원 할인 등을 제공하는 직접보조 제도와 기업에 대한 세금 면제 간접보조 제도가, 독일과 프랑스는 모두 적자보전의 형태로 정부가 사업체에 운영지원의 직접보조가 해당되는 것으로 파악되었다. 추가적으로 프랑스는 이용자 요금할인 직접보조와 대중교통 운영사업체 운영지원, 기업이 이용자 교통비 지급/주차비 할인 등의 직접보조가 해당되는 것으로 나타났다.
나. 시사점
지금까지 살펴본 해외의 주요 국가에서 시행되고 있는 교통부문의 재정보조제도를 비교한 결과를 바탕으로 우리나라에 적용 가능한 시사점을 도출하면 다음과 같다.
먼저 우리나라보다 다양한 지원 프로그램을 시행하고 있다는 점을 그 특징으로 찾을 수 있다. 이는 정액권 제도와 같이 통근자 지원 등 정기적 대중교통 수단 이용을 통한 이동 지원의 성격을 띠고 있다. 또한 프랑스와 같이 노인인구 뿐 아니라 저소득층 등 특정계층을 대상으로 한 프로그램이 국지적으로 시행되고 있는 것도 주목할 만한 부분이다.
아울러 운영사업체 적자보전 이외에도 대중교통 이용자를 대상으로 한 직접보조 방식이 매우 보편화되어 있는 것을 그 특징으로 찾을 수 있다. 이러한 보편화의 배경은 대중교통 이용요금에 대하여 직접적인 세금 환급이 체계적으로 이루어지고, 기업에서 지원한 대중교통비의 세금 면제 혜택이 주어지는 것에서 찾을 수 있다. 우리나라의 경우 2012년부터 대중교통 이용에 대하여 연말정산 시 세금환급제도가 신설된 바 있으나 연 900억 원 수준으로 효과가 미미하고, 절차가 복잡하여 실효성이 의문시되는 단점이 있다.
아울러 고용사업체가 대중교통비를 지원하는 경우도 주목할 만한 부분이 다. 우리나라와 같이 봉급 항목 중 일부가 아닌 ‘대중교통 이용 지원비용’이라는 점이다. 이는 일본에서 관행적으로, 프랑스에서 제도적으로 각각 고용사업체가 대중교통 출퇴근 비용을 지원한다는 점에서 그 특징을 찾을 수 있는데, 이의 배경에는 고용사업체에 대한 세금 감면 등의 혜택 기반이 존재하고 있다. 이는 우리나라에 시사하는 바가 적지 않다. 즉, 대중교통 이용 활성화를 위해서는 이용자뿐 아니라 이용자가 속한 기업에 적절한 동기 부여 장치가 선결되어야 한다는 것이다.
4. 분석의 틀 설정
가. 재정보조와 복지효과
대중교통에 대한 재정보조의 필요성은 다른 교통수단보다 대중교통을 이용하는 것이 더 나은 장점에 기인한다. 즉 이는 단위수송량이 높은 대중교통을 이용하는 것이 통행량을 감소시켜, 교통혼잡이 야기하는 사회적 비용과 환경적 측면의 오염비용을 감소시킬 수 있고, 도시철도와 같이 정시성이 보장되는 대중교통의 특성으로 시간적 측면에서 불필요한 낭비를 예방할 수 있는 것으로 요약된다.
즉, 이용자 직접보조 형태의 재정보조는 지금까지 운영사업체에 대한 적자 보전 중심에서 수혜자를 전환하는 형태뿐 아니라 대체 관계에 있는 자가용과 대중교통 수단의 전환 효과를 통해 대중교통 활성화를 도모할 수 있는 장점이 있다.
지금까지 살펴본 우리나라의 교통부문의 재정보조가 표면적으로는 운영사업체에 대한 적자보전의 형태와 특정사업종사자 대우, 특정계층에 대한 감면 등의 형태를 띠고 있는 것을 포괄적인 관점에서 접근하면, 사회 전체의 경제적 복지 수준을 향상시키기 위한 것으로 이해할 수 있다. 이에 따라 재정보조의 복지효과를 측정하는 기준을 파악해 볼 필요가 있다.
이준구(2002)에 따르면 다양한(선호와 성향, 취향, 특성 등을 가지고 있는) 사람들로 구성된 사회 전체의 경제복지 수준을 일반적으로 후생(welfare)이라고 지칭하는 것이고 이를 측정하는 것이 바로 후생복지 효과(welfare effect)를 측정하는 것이다.
이러한 정의를 고려하면 어떤 정책에 대한 평가의 산물로써 과연 정책이 정책 수혜자들의 후생복리 수준에 어떠한 영향을 미쳤는지를 측정하는 것으로 복지효과를 파악할 수 있다고 이해할 수 있다. 즉, 후생효과(welfare effect)는 학문 분야나 관점 등에 따라 복지효과, 후생효과 등으로 번역되어 사용하는 것으로 판단된다.
한편 나성린 외(2004)에 의하면 여러 경제학자들이 합의한 바와 같이 경제적 후생의 분배를 통해 진정한 공평도를 파악할 수 있으며, 공평도는 소득분배가 명확히 이루어졌는지를 판단하는 기준이 된다. 후생 수준을 알기 위해서는 개인의 효용함수의 특성을 명확히 파악하여야 한다는 전제조건이 필요하나 이는 현실적으로 매우 어려운 작업이라는 단점이 존재한다. 따라서 복지를 소득분배의 측면에서 접근하여 복지효과를 소득분배적 관점에서 파악한다고 할 때 이는 매우 중요한 논리이다.
나. 교통부문 두 가지 기존 통설 검증
1) 통설 1 : 대중교통 재정보조가 존재하지 않으면 요금인상이 불가피하다
이는 대중교통부문의 재정보조가 결국 이용자에 대한 요금인하 효과로 이어짐을 의미한다. 반대로 해석하면, 재정보조가 존재하지 않을 경우 대중교통 운영사업체의 적자보전을 충당하는 것이 불가능하므로 이를 감당하기 위한 요금 인상이 불가피한 것으로 해석할 수 있다. 이의 검증을 위해 먼저 교통부문별 적자의 규모를 파악하고, 이후 각 교통부문 매출액 대비 재정보조의 규모 비중을 바탕으로 재정보조의 요금인하 효과를 추정하였다.
분석결과 대중교통부문의 경우 특히 매출액 대비 재정보조 비중이 전체 국내 교통부문의 매출액 대비 재정보조 비중보다 높은 것으로 나타났다. 매출액 대비 재정보조의 비중을 구체적으로 살펴보면, 버스의 경우 약 17%, 화물자동차와 택시를 제외한 대중교통부문의 경우 약 13%로 나타났으며, 도시철도와 시내버스, 마을버스를 합한 지역내 대중교통부문의 재정보조 비중은 약 18%로 나타났다. 이러한 비중은 일차적으로는 대중교통 운영사업체의 적자보전 충당분을 의미하나, 궁극적으로는 대중교통 이용자들이 요금을 덜 지불할 수 있는 근거로 작용한다. 이는 매출액 대비 재정보조가 존재하지 않으면 적자보전을 충당하지 못하므로 요금인상이 불가피하기 때문이다. 결국 본 통설에 대한 검증결과 대중교통 재정보조는 이용자 요금이 인하되는 근거로 작용함을 확인하였다.
2) 통설 2 : 대중교통은 저소득층을 위한 교통수단이다. 즉, 대중교통의 재정보조는 저소득층을 지원하는 복지정책이다.
통설 2는 일반적으로 대중교통은 저소득층 친화적 교통수단이다. 즉, 소득이 낮을수록 대중교통을, 소득이 높을수록 개인교통의 이용가능성이 더높음을 의미한다. 이를 좀 더 확장해 보면, 대중교통은 소득이 낮을수록 이용빈도가 높으므로 대중교통에 대한 재정보조는 소득이 낮을수록 더 많이 수혜할 것임을 의미한다고 이해할 수 있다. 통설 검증을 위해 먼저 가계 교통부문 지출현황을 소득 분위별로 분석하고, 교통수단별 지출현황을 분석하였다. 이후 소득 분위별 전체소득 대비 대중교통 지출비중을 파악하여 버스와 지하철의 두 대중교통수단에 대한 소득 분위별 재정보조 규모를 살펴보았다.
소득수준이 높을수록 통행량은 더 많은 것으로 추정되었다. 이는 소득수준이 높을수록 총 지출 대비 교통비 비중이 높은데 기인한다. 비록 소득수준이 높을수록 교통부문에서 공공교통보다 개인교통이 차지하는 비중이 높은 것으로 나타났으나, 소득이 높을수록 모든 교통수단별 연간 지출금액 역시 많아지는 것은 소득수준과 통행량이 밀접한 관련이 있음을 보여주는 결정적 근거로 작용한다.
아울러 소득 분위별 대중교통 지출액을 분석해 본 결과는 고소득층이 상대적으로 개인교통을 더 많이 이용하고, 저소득층은 대중교통을 더 많이 이용하므로 대중교통 재정보조는 부차적인 복지프로그램일 것이라는 기존 통설이 성립하지 않는 것으로 나타났다. 실제 이용행태를 살펴보면, 소득이 높아질수록 통행량이 많고 대중교통에 대한 절대 지출량도 더 많은 것으로 나타났다. 즉 이는 재정보조 혜택이 이용횟수에 비례하여 증가하므로 고소득층일수록 대중교통 재정보조 혜택을 더 많이 누린다는 것이다.
결국 현 대중교통 재정보조는 저소득층을 위한 지원이 아니며, 대중교통은 이러한 측면에서 볼 때 대중들을 위한 교통수단이라고 하기 어렵다고 판단된다. 즉, 저소득층에 대한 보조는 이용 기회 자체를 제공하는 것이 가장 효율적임을 파악할 수 있다. 즉, 대중교통수단 이용률을 증가시킬 수 있는 정액 보조의 도입 등을 생각해 볼 수 있다. 아울러 이는 이용자 직접 보조제도 도입에 대한 근거로 작용한다.
다. 문제제기 및 분석의 틀 설정
1) 문제 제기
일반적으로 소득수준과 통행량은 관계가 없는 것으로 생각되나, 본 연구의 통설 검증에서 파악할 수 있는 바와 같이 두 변수 사이에는 관계가 있는 것으로 나타났다. 즉, 소득수준이 높을수록 통행량은 더 많은 것으로 추정되었다. 이는 소득수준이 높을수록 총지출 대비 교통비 비중이 높은데 기인한다. 비록 소득수준이 높을수록 교통부문에서 공공교통보다 개인교통이 차지하는 비중이 높은 것으로 나타났으나, 소득이 높을수록 모든 교통수단별 연간 지출금액 역시 많아지는 것은 소득수준과 통행량이 밀접한 관련이 있음을 보여주는 근거로 작용한다.
특히 두 번째 통설 검증을 통해서 현재의 교통보조금은 소득 역진적인 문제점을 가지고 있음을 알 수 있다. 즉, 대중교통이 대중을 위한 교통수단이므로 상대적으로 소득이 낮은 저소득층이 대중교통 이용률이 높으므로 이에 따라 대중교통 재정보조의 혜택을 더 많이 받고 있을 것이라는 내용이다. 그러나 검증 결과는 소득이 높을수록 대중교통 이용률이 높으며, 대중교통에 대한 지출비중도 높아 결론적으로는 재정보조 수혜율이 높은 것으로 분석되었다. 즉, 실제 이용행태를 분석한 결과 소득이 높을수록 통행량이 많고, 대중교통 이용률 및 절대 지출량이 많게 나타난 것이다. 재정보조 혜택이 대중교통 이용횟수와 비례하여 많아짐을 상기하면, 소득이 높을수록 재정보조 혜택을 더 많이 누린다는 결론에 도달하게 된다. 결국 대중교통은 대중을 위한 교통수단이 아니며, 현재의 대중교통보조는 저소득층을 위한 지원이 아니라고 말할 수 있다. 이러한 문제점에 따라 본 연구는 현재의 교통보조금에 대한 복지효과를 분석하고, 이러한 분석결과를 바탕으로 이용자 직접보조방식이라는 혁신방안을 모색하고자 한다. 아울러 이용자 직접보조방식 도입 시 기대효과를 분석하고자 한다. 이를 세부적으로 살펴보면 다음과 같다.
2) 거시적 측면의 복지효과 분석의 틀 및 혁신방안 도출 개념
앞서 통설검증결과에 따라 현재의 대중교통은 대중을 위한 교통수단으로 볼 수 없으므로, 대중교통보조 역시 저소득층을 위한 지원으로 볼 수 없다는 결론을 내릴 수 있다. 이는 실제 대중교통 이용행태가 소득이 높을수록 통행량이 많고, 대중교통 이용률 및 절대 지출량이 더 많은 데 기인한 것이다. 즉, 저소득층에 대한 보조는 이용 기회 자체를 제공하는 것이 가장 효율적임을 파악할 수 있다. 즉, 대중교통수단 이용률을 증가시킬 수 있는 정액보조의 도입 등을 생각해 볼 수 있다. 아울러 이는 이용자 직접 보조제도 도입에 대한 근거로 작용한다.
결국 이러한 분석결과는 현 교통보조금에 대한 복지효과를 체계적으로 분석할 필요성으로 귀결된다. 이러한 필요성에 입각하여 본 연구는 현 교통보조금에 대해서 보조유형별, 지원방식별로 구분하여 복지효과를 살펴본다. 특히 복지효과는 가계소득 분위별 보조금에 의한 소득재분배 효과를 통해 파악한다. 아울러 국민경제주체인 가계, 기업(산업 : 교통/교통 외), 정부의 3면 주체별 경제규모 증대 효과를 파악하여 현재의 보조금을 진단해 보고자 한다. 이러한 분석결과를 바탕으로 이용자 직접보조방식 도입을 모색한다.
특히 이용자 직접보조 방식이라는 지원방식 전환은 본 연구에서 제시하는 혁신방안으로서 복지효과를 제고할 수 있음과 아울러 현재의 편중되어 있는 재정보조 방식의 다양화를 도모할 수 있는 대안으로 이해할 수 있다.
3) 미시적 측면의 직접보조방식 도입 시 효과분석의 틀
앞서 언급한 바와 같이 거시적 측면에서 복지효과를 분석하여 한계점을 극복하기 위한 혁신방안으로 이용자 직접보조방식을 제시하고자 하였다면, 본 절에서는 이용자 직접보조방식을 실제로 도입하였을 경우 나타날 수 있는 소득수준별, 거리별, 연령별 특성에 따른 기대효과와 대중교통 전환수요로 파악할 수 있는 대중교통 이용확률 변화를 파악하고자 한다. 이때 이용자 직접보조방식은 다음과 같이 설명할 수 있다. 즉, 이는 재정보조의 총액이 변화하지 않는다는 가정 하에 현재 대중교통 운수사업체에 지원하는 만큼의 금액을 이용자 보조로 전환하는 대신 불가피하게 증가시킬 수밖에 없는 요금과 이에 따른 보조금으로 요약된다. 아울러 본 절에서 구성하고자하는 분석 틀을 구성하는 요소는 대중교통 이용확률의 요금인상 탄력성, 보조비율 탄력성, 대중교통 재정보조 체계 전환 시나리오에 따른 대중교통 전환효과, 사회경제 특성에 따른 분석이다.
특히 이용자 직접보조방식에 대한 요금인상과 보조비율 탄력성은 대중교통 이용확률에 영향을 미치는 요인으로서, 차후 정책 도입 시 구체적인 정책 내용을 수립하는데 도움을 줄 수 있는 요인으로 판단된다. 아울러 응답자의 사회경제적 특성 중 특히 소득수준의 경우 이용자 직접보조방식을 도입함에 있어 조금 더 구체적인 방향성을 제시할 수 있을 것으로 판단된다. 이를 위해 서울, 부산을 대상으로 설문조사를 실시하여 대중교통 이용자 행태를 파악하고, 가상의 도입 대안에 대한 기대효과를 분석하기 위한 방법론을 모색하고, SP분석방법론을 적용하고자 한다. 결론적으로 본 절에서의 논의를 요약하면, 미시적 측면에서 과연 이용자 직접보조방식이라는 혁신적 대안을 도입하였다고 가정하였을 때, 나타나는 변화를 예측하기 위한 분석을 수행하고자 하며, 이에 대한 틀을 제시하고자 한다.
5. 재정보조 복지효과 분석
가. 복지효과, 경제적 효과 정의
본 연구에서는 소득 분위별 교통부문 지출액을 기초로 하여 복지효과를 재정보조에 따른 가계 소득 분위별 소득재분배 효과로 정의한다. 경제적 효과는 여객 부문에서의 대중교통 지원과 화물 부문에서의 유가보조금이 각 가계, 산업, 정부, 경제 총 규모 부문에 미치는 경제적 영향으로 각각 정의한다. 이 때 교통부문 재정보조를 고려한 사회계정행렬(SAM, Social Account Matrix) 모형을 구축하여 분석한다. 이 때 복지효과는 사회계정행렬에서 보조금에 의한 가계소득 10분위별 소득재분배 결과에 따른 지니계수를 통해서 파악하고, 경제적 효과는 각 부문별 총수입 증대로 파악한다.
나. 사회계정행렬 작성
현재 시행되고 있는 재정보조체계의 효과를 분석하고 보조체계의 향후 개선에 대한 시나리오들을 설정하여 시나리오별 효과분석을 시행한다.
복지효과 및 경제적 효과 등 정책이 정책대상에 미치는 파급효과 분석은 다양한 측면에서 시행될 수 있지만, 본 연구에서는 먼저 거시적 측면에서 교통부문 재정보조로 인해 발생하는 파급효과 및 시나리오별 파급효과를 분석하기 위해 사회계정행렬(SAM, Social Account Matrix)을 구축한다. 그리고 구축된 사회계정행렬(SAM)을 바탕으로 현 재정보조체계가 국내경제, 가계, 산업 등에 미치는 복지효과 및 경제적 효과를 분석한다. 이후 거시적 측면의 파급효과 분석이 가지는 한계점을 보완하고 대중교통보조금 지원에 대한 전환 효과, 대안별 기대 효과 등 추가적으로 미시적인 효과 분석을 위해서는 다음 장에서 미시적 측면의 복지효과 분석을 시행한다.
먼저 경제주체를 가계, 산업, 정부, 민간, 해외 등으로 구분하고 각 경제 주체별 소득과 지출이 균형이 되도록 작성한다. 이때 가로 행(row)은 각 주체의 지출을, 세로 열(column)은 각 주체의 소득을 나타낸다.
가계는 피용자 보수, 영업잉여, 정부보조금으로부터 소득이 발생하고, 산업은 가계의 지출, 산업간 거래, 정부의 소비·보조금·투자, 민간부문으로부터 소득이 발생하며 정부는 가계 및 산업으로부터의 세금이 소득으로 발생한다.
본 연구에서는 가계를 소득 분위별로 1~10분위로 구분하였으며, 산업은 농림 수산 광산업, 제조업, 건설 및 특수건설업, 도로시설건설, 철도시설건설, 지하철시설건설, 항만시설건설, 공항시설건설, 철도여객운송, 도로여객운송, 도로화물운송, 수상운송, 항공운송, 운수관련서비스 16개로 구분하였다. 정부부문은 정부소비, 정부보조(교통부문), 정부보조(교통 외 부문), 정부투자로 구분하였으며, 자본은 가계저축 및 기업저축으로 구분하였고 그 외 해외투자, 관세로 구분하였다.
다. 복지효과 분석을 위한 지니계수
다음으로 지니계수를 도출하고 이를 이용하여 교통보조금의 복지 효과를 판단하기로 한다. 복지효과 판단을 위한 지니계수(G) 산출은 다음 수식을 따른다. n은 소득 분위별 가구(10분위)를 의미하며, μ는 평균소득, Y_i와 Y_j는 각각 가구 I, j의 소득을 의미한다.
$G=\frac{1}{2n^{2}\mu}\sum_{i=1}^{n}\sum_{j=1}^{n}\left|Y_{i} - Y_{j} \right|$
본 연구에서는 소득 분위별 가구소득으로 지니계수를 구하고, 소득 분위별 총수입 증가분을 소득으로 상정하고 이에 대한 지니계수를 구한다. 즉, 전자의 경우 본래의 지니계수를 의미하며, 후자는 보조 프로그램으로 인한 지니계수를 의미한다.
라. 재정보조의 효과 분석 시나리오
재정보조의 효과는 현행과 각 시나리오별 현행 대비 변화 효과를 비교하는 형식으로 분석한다. 효과 분석을 위한 시나리오 구분은 다음과 같으며 시나리오별 효과 분석 결과는 앞서 언급하였듯 경제적 효과와 복지효과 측면 모두를 고려한다.
먼저, [분석 1]에서는 현행의 교통보조금 효과분석을 실시한다. 교통보조금은 대중교통 지원금과 유가보조금으로 구분하며, 각 보조금별로 가계부문, 산업부문, 국내 총 경제에 각각 미치는 효과를 분석한다. 특히 가계 부문의 경우 소득 분위별 재분배 효과, 즉 복지효과가 나타나는지 파악한다.
두 번째로, [분석 2]에서는 ‘이용자 직접지원제도 도입’의 효과를 분석한다. 현 재정보조제도는 교통산업에 100% 직접 보조해주는 형태를 띠고 있으나 이를 이용자에게 직접 지원하는 것으로 전환하였을 때의 효과를 검토해 보는 것이다. [분석 2]의 시나리오 1에서는 현행의 보조체계를 이용자에게 직접 100% 모두를 지원해주는 것의 파급효과를, 시나리오 2에서는 현행의 보조체계를 이용자에게 직접 50%, 운수업체에 직접 50%를 각각 지원해주는 것의 파급효과를 분석한다.
세 번째, [분석 3]에서는 현행의 보조체계가 폐지될 경우의 효과를 시나리오별로 분석해본다. 즉, [분석 1]과 [분석 2]가 재정보조제도가 현행과 같이 유지될 때의 효과라면, [분석 3]은 재정보조제도의 폐지에 따른 효과를 분석하는 것이다. [분석 3]의 시나리오1에서는 현 재정보조제도를 없애고 보조금만큼을 교통산업이 아닌 타 산업에 정부가 투자하는 경우를, 반대로 시나리오 2에서는 보조금을 없애고 교통보조금만큼을 보조금이 아닌 투자 형태로 교통부문에 집중적으로 투자하는 경우를 검토한다. 시나리오 3에서는 교통과 교통 외의 산업으로 구분하지 않고 전 산업에 보조금만큼을 투자해주는 경우를 분석해본다. 마지막으로 시나리오 4에서는 현 재정보조체계를 없애는 대신, 세금을 인하해주는 방안도 검토한다. [분석 3]의 모든 분석 결과는 현행의 효과인 [분석 1]과 그 결과 값을 비교하여 시사점을 도출한다.
1) 분석결과
분석결과, 현 대중교통보조금은 지원 이전보다 지니계수가 증가하여 소득 재분배가 악화되어 복지효과는 없는 것으로 나타났으며, 이에 대한 개선 대안으로서의 이용자 직접보조에 대한 복지효과는 지니계수가 크게 감소하여 복지효과가 존재하고 있는 것으로 나타났다.
마지막으로 보조금 제거 후 정부 지출 증감의 경우 공히 지니계수가 증가하여 소득재분배가 악화되는 것으로 나타났다. 아울러 분석 3의 시나리오 4를 제외하고 모두 경제 총 수입은 증가하여 경제적 효과는 존재하는 것으로 나타났다.
마. 재정보조 복지효과 분석에 따른 시사점
사회계정행렬을 통한 보조금의 경제적 효과와 복지 효과 분석의 결과를 통해서는 다음과 같은 시사점이 도출된다.
먼저 현재의 대중교통보조금은 경제 총 규모를 증가시켜 경제적 효과가 존재하는 것으로 나타났으나, 지니계수는 증가하여 소득 재분배를 악화시키는 것으로 나타났다. 이는 소득이 높을수록 대중교통 이용빈도가 더 높으므로 재정보조가 고소득층에게 더 많이 이루어지고 있음을 뜻한다. 즉 복지효과 측면에서는 현 대중교통의 보조제도를 개선할 필요가 있음을 시사하는 것이라 할 수 있다.
아울러 가계에 전액 또는 부분적으로 직접 보조를 하는 이용자 직접 보조제도의 경우 가계의 총 경제 규모가 상대적으로 작으므로 경제적 효과는 없으나, 복지효과가 크게 존재하고 있으므로 정부의 정책 방향이 소득 재분배 정책을 견지하거나 소득이 낮은 계층에 대한 복지적 측면을 고려하였을 때 효과적이라고 판단된다.
한편, 보조금을 제거하고 정부 지출을 증감시켰을 경우 경제 총 규모는 미미하게 증가하거나 변화가 없는 반면 소득재분배가 모두 악화되고 있으므로 현재의 교통부문 보조금 제도는 소득재분배 측면에서는 정부 지출을 증가하거나 세금을 감면시키는 경우보다는 더 나은 제도로 판단할 수 있다.
6. 이용자 직접보조방식 도입 분석
가. 대안 설정
앞서 현 재정보조제도는 소득재분배 효과 측면에서 바람직하지 않으며, 이는 복지효과 증대차원에서의 현 지원제도 개선이 요구되어야 함을 시사한다. 특히 이용자 직접 보조제도로 지원방식을 전환하였을 경우 복지효과를 분석한 결과는 교통보조금에 대한 가계소득 10분위의 지니계수가 하락하여 소득재분배 효과가 발생하는 것으로 나타났다. 이는 저소득층의 경우 소득대비 교통비 총액이 상대적으로 큰 부담으로 작용하고 있기 때문인 것으로 판단된다. 또한 소득 분위별 대중교통 지출액을 분석한 결과 고소득층이 대중교통 재정보조 혜택을 더 많이 누리는 결과는 현재의 대중교통보조제도가 저소득층을 위한 지원이 아님을 반증한다. 이러한 결과를 종합해 보면 앞서 정의한 소득재분배 효과를 복지효과로 정의할 때, 대중교통부문 재정보조의 복지효과를 개선할 수 있는 방안은 이용자 직접 보조제도이다. 이는 현재 재정보조가 운송사업자에게 적자보전의 형태로 이루어지는 것을 이용자에게 직접 보조하는 제도로 전환시키자는 것으로 설명할 수 있다. 즉, 현재의 요금수입은 재정보조만큼을 이용자에게 덜 받고 있으나 이에 대한 대안으로 재정보조가 없다고 가정하였을 경우 증가한 분만큼의 요금을 이용자에게 징수하되 정액권 지급, 세금 감면 형태를 도입하는 것이다. 아울러 일상적인 통행요금은 인상하되, 출퇴근 계층이나 저소득층의 요금을 인하하는 방안이다. 이 때 재정보조금의 총액은 변함이 없다는 것이 중요한 핵심이다.
이를 바탕으로 본 연구에서는 두 가지의 대안을 설정하였는데, 이용자 직접보조 수단이 정액권과 세금감면 등의 환급으로 크게 구분된다는 데 기인한다. 결국 이는 요금을 인상한 만큼의 이용자 직접보조를 수행하는 것으로 요약된다.
나. 분석방법
즉, 본 연구에서는 대중교통 재정보조체계 전환에 의한 대중교통 전환효 과를 분석하기 위해 진술선호기법(SP, Stated Preference Approach)을 적용하고자 한다. 진술선호기법이란, “주로 현재 존재하지 않는 교통서비스 또는 시행되지 않고 있는 정책변수의 효과 등을 계량적으로 분석하기 위한 방법이다”(이성원 외, 2005). 구체적으로 대중교통 요금 변화수준, 이용자 직접 보조 수준, 이용자 보조방식 등 가상적으로 설정된 정부의 대중교통 재정보조정책 시나리오를 바탕으로 정책대안별 응답자의 통근수단 선택행동을 분석하였다. 본 연구에서는 대중교통 재정보조체계 전환방식을 반영하기 위한 3개의 정책변수별로 서로 다른 속성수준으로 결합되어 가상적으로 설정된 12개의 정책대안이 응답자의 승용차 및 대중교통에 대한 통근수단 선택행동에 어떠한 영향을 미치는지를 계량적으로 분석하기 위해 대중교통 재정보조에 관한 정책 변수들을 포함하여 다음의 식과 같이 본 분석에서 직접 적용하기 위한 이항로짓모형을 도출하였다. 이 때 응답자의 인구사회학적 특성을 반영하는 사회경제특성 C가 독립변수로 설정되느냐의 여부에 따라 식은 두 가지가 도출되며, (식 1)은 사회경제특성이 존재하지 않는 경우, (식 2)는 사회경제특성이 모형에 독립변수로 포함되는 경우를 각각 뜻한다.
Y_i = $\Sigma \beta_{k}x_{k} = \beta_{0} + \beta_{1} {\cdot} IFAre_{j} + \beta_{2} {\cdot} Subsidy_{j} + \beta_{3} {\cdot} Type_{j} + e_{i}$ (식 1)
Y_i = $\Sigma \beta_{k}x_{k} = \beta_{0} + \beta_{1} {\cdot} IFAre_{j} + \beta_{2} {\cdot} Subsidy_{j} + \beta_{3} {\cdot} Type_{j} + C + e_{i}$ (식 2)
상기한 식은 공히Y_i는 주어진 정책대안에 대해 응답자가 대중교통을 이용하면 1이고, 승용차를 이용하겠다고 응답한 경우는 0의 값을 가지며, e_i는 로짓분포를 따른다고 가정한다. 그리고 주어진 정책대안에 대해 교통수단선택에 있어 ‘모르겠다’고 응답한 자료는 분석에서 제외하였다. 또한 IFuel_j, Subsidy_j, Type_j는 각각 정책대안 j에 대한 대중교통 이용 횟수당 인상요금, 인상요금 중 이용자 직접보조 비율, 그리고 직접 보조방식(소득세 환급=0, 정액권 지급=1)을 나타내며, β₀ ∼ β₃는 추정모수들(coefficients)이다.
이때추정모형결과를이용하여대중교통선택확률을1/(1 + exp$(-\Sigma x_kβ_k)$의 형태로 구할 수 있으며, 1/(1 + exp(-β₀))은 대중교통 재정보조 전환정책이 시행되지 않을 경우의 기준 대중교통 선택확률을 의미한다. 아울러 각각의 특정 독립변수 한 단위 변화에 따른 대중교통 이용 확률 변화는 대중교통 이용에 대한 확률의 한계효과를 통해 구할 수 있다. 이는 대중교통 이용확률 식을 각각의 독립변수에 대해 편미분하여 구할 수 있으며, 이는 대중교통 이용확률(Prob(y=1))과 승용차 이용확률(1-Prob(y=1))의 곱에 각각의 독립변수의 계수인 β의 곱으로 정리된다.
$\frac{\partial Prob9Y=1)}{\partial x_{k}} = P(1-P)\beta_{k}$
다. 분석결과
1) 모형 분석결과 및 대중교통 전환효과
분석결과는 대중교통 이용횟수당 요금인상액이 낮을수록, 요금인상액 중이용자 직접 보조비율이 높을수록, 보조방식이 소득세 환급보다는 정액권을 지급할수록 대중교통을 이용할 확률이 증가하는 것으로 나타났다.
아울러 대중교통 전환효과를 살펴보면, 현재 상태의 대중교통 이용확률은 44.27%로 분석되었으며, 다른 조건이 변함없을 때 대중교통 이용횟수당 요금이 200원, 400원, 600원씩 증가함에 따라 대중교통 이용확률은 각각 1.44%p, 2.86%p, 4.27%p씩 감소함을 알 수 있다. 또한 대중교통 요금이 특정 금액 인상되고, 요금 인상액 중 직접 보조비율이 증가함에 따라 대중교통 이용확률은 증가하는 것으로 분석되었다. 아울러 보조방식에 따른 대중교통 이용확률은 정액권 지급방식이 소득세 환급보다 2.71~3.31%p 높게 분석되었다.
2) 사회경제적 특성을 포함한 모형 분석결과 및 대중교통 전환효과
사회경제특성을 포함하지 않은 모형과 마찬가지로 대중교통 이용횟수당 요금인상액이 낮을수록, 요금인상액 중 이용자 직접 보조비율이 높을수록, 보조방식이 소득세 환급보다는 정액권을 지급할수록 대중교통을 이용할 확률이 증가하는 것으로 나타났다. 아울러 사회경제특성 변수들의 추정부호를 토대로 할 때 사회경제특성 변수들이 대중교통 이용확률에 미치는 영향은 다음과 같다. 즉 응답자가 남성일수록, 나이가 많을수록, 승용차 보유대수가 적을수록, 자택에서 직장까지의 거리가 길수록, 월평균 가구소득이 적을수록 대중교통 이용확률이 증가하는 것으로 분석되었다.
아울러 대안특성별 대중교통 전환효과는 다음과 같이 나타났다. 즉, 현재 상태의 대중교통 이용확률은 43.23%로 분석되었으며, 다른 조건이 변함없을 때 대중교통 이용횟수당 요금이 200원, 400원, 600원씩 증가함에 따라 대중교통 이용확률은 각각 1.29%p, 2.57%p, 3.84%p씩 감소함을 알 수 있다. 또한 대중교통 요금이 특정 금액 인상되고, 요금 인상액 중 직접 보조비율이 증가함에 따라 대중교통 이용확률은 증가하는 것으로 분석되었다. 아울러 보조방식에 따른 대중교통 이용확률은 정액권 지급방식이 소득세 환급보다 2.64~3.57%p 높게 분석되었다.
앞서 언급한 대중교통 이용확률 수식에 따라 계산한 결과, 연령이 1세 증가할 때 이용확률은 0.0228(2.28%)만큼 증가하는 것으로, 학력이 1년 증가할 때 대중교통 이용확률은 0.0002(0.02%)만큼 증가하는 것으로 나타났다. 아울러 직주거리가 1km 증가하면 대중교통 이용확률은 0.4% 증가하는 것으로 나타났다. 반면 승용차 소유 대수가 1대 증가할 때, 월평균 가구소득이 1만원 증가할 때 대중교통 이용확률은 각각 52.55%, 0.01% 감소하는 것으로 나타났다. 반면, 성별이 여성에서 남성으로 변화될 때 대중교통 이용확률 한계 효과는 0.2116(21.16%) 변화하는 것으로 나타났다. 이성우 외(2005)에 따르면 성별 등의 더미변수와 같이 불연속적인 변수를 편미분하기 위해 연속성 가정을 함과 동시에 0에서 1로의 100% 변화를 고려하므로 한계효과가 과대추정되는 경향이 나타난다고 언급하고 있다(Roncek, 1991, 이성우 외, 2005, p. 71에서 재인용)
3) 대중교통 이용확률 탄력성
첫째, 대중교통 이용확률의 요금인상 탄력성을 도출하였다. 서울, 부산, 전체 지역에서 요금인상 탄력성(β₁)은 음(-)의 부호로 나타났다. 이는 대중교통요금 인상은 대중교통 이용확률의 감소를 초래하는 것으로 분석할 수 있다. 구체적으로 대중교통요금 100원을 인상할 경우 0.7%의 대중교통 이용확률이 감소하는 것으로 나타났다.
둘째, 대중교통 이용확률의 보조비율 탄력성을 도출하였다. 요금인상 탄력성과는 반대로 모든 지역에서 양(+)의 부호로 나타났는데, 이는 직접보조 비율이 증가할수록 대중교통을 더 이용한다는 것을 의미한다. 구체적으로 요금인상분에 대해 요금보조비율을 10% 인상할 경우 대중교통 이용확률은 1.8% 증가하는 것으로 나타났다.
셋째, 요금인상과 요금인상분에 대한 직접보조비율을 결합한 대안 결합효과를 분석한 결과는 동일 요금을 인상할 경우 요금 보조비율이 증가하면 대중교통 이용확률이 증가하고, 동일 보조금 비율일 경우 요금 인상이 증가하면 대중교통 이용확률이 감소하는 것으로 나타났다.
라. 소득수준별 직접보조방식 효과
대중교통 재정보조 체계 전환 시나리오에 따른 소득 계층별 대중교통 전환효과를 분석하기 위해 응답자 가구의 월평균 가구소득을 소득계층별로 3~4분위(1,587~2,654천 원 이하), 5~6분위(2,654~3,537천 원), 7~8분위(3,537~4,719천 원), 9~10분위(4,719천 원 초과) 등으로 구분하여 이항로짓모형을 추정하였다. 전체 응답자 중 소득계층 1~2분위에 속하는 응답자는 10명밖에 없어서 분석에서 제외하였다.
분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 소득 계층의 구분과 관계없이 대중교통 요금 인상 및 보조방식(소득세 환급 및 정액권 지급 등)보다는 요금인상액 중 직접 보조비율이 대중교통 이용확률에 가장 큰 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 둘째, 대중교통 요금 인상액 중 직접 보조비율이 대중교통 이용확률 증가에 미치는 영향은 저소득 계층보다는 중상위 소득계층에서 더욱 크게 나타났다. 마지막으로 소득세 환급에서 정액권 지급으로 보조방식 전환에 따른 대중교통 이용확률은 중상위 소득계층보다는 저소득 계층에서 더욱 크게 나타났다.
마. 재정보조제도 개선 대안에 대한 시사점
재정보조제도 개선 대안에 대하여 대중교통 전환 효과를 지역별, 소득 분위별로 살펴 본 결과에 따라 다음과 같은 시사점이 도출되었다.
첫째, 운수사업체 적자보전 폐지로 인한 요금 인상분을 전액 보전하는 것이 요구된다. 이때 요금인상분보다 더 많은 직접보조를 할 경우 더욱 효과적이라는 결론을 얻을 수 있다. 이는 요금 인상 시 대중교통 이용확률이 감소하고 요금인상분 전액 만큼 보조 시 대중교통 이용확률이 증가하기 때문이다. 즉 대중교통 이용확률을 증대시키기 위해서는 적어도 요금인상분 전액만큼의 보조가 필요하다.
둘째, 이용자 직접보조 유형은 절차가 복잡한 세금환급방식보다는 대중교통 정액권 지급이 더 효과적이다. 앞서 이용자 직접 보조 유형에 대한 선호조사를 실시한 결과 대중교통 정액권 지급에 대한 선호도가 세금환급방식보다 더 높았으며, 이는 모든 지역에서 같은 양상을 보였다. 또한 대안 결합효과 분석에서 살펴본 바와 같이 요금 인상분에 따라 각각의 대중교통 정액권 지급 시 소득세 환급보다 대중교통 이용확률이 더 높은 것으로 나타났다. 예를 들어 요금을 200원 인상하였을 때 보조금 지급비율을 차등적으로 적용하면 대중교통 이용확률은 2~3% 차이가 발생하는 것으로 나타났다. 그림 5-2에서 확인할 수 있는 바와 같이 동일 요금인상분에 대해 각각 50%, 100%, 150%로 차등적 보조비율을 적용할 경우 일관적으로 두 수단 간 대중교통 이용확률은 2~3%의 차이를 보이고 있으며, 이는 정액권 지급 시 소득세 환급보다 더 높은 것으로 나타났다.
셋째, 지역별 대중교통 현황에 따른 이용행태는 여건 등에 의해 다를 수있으므로 이용자 직접보조는 전국 단일방식보다는 지자체별 적합한 정책방안 강구가 필요하다. 이는 앞서 살펴본 사회경제특성을 포함하지 않은 이항로짓 모형 분석에서 볼 수 있는 바와 같이 요금인상액에 대한 보조금비율과 직접보조금 유형을 뜻하는 계수값을 비교함으로써 판단 가능하다. 즉, 서울과 부산 두 지역간 차이는 서울이 요금보조금액에 더 민감하고, 정액권 선호도가 상대적으로 더 큰 것으로 나타났다. 반면 부산은 정액권보다는 소득환급을 더 선호하는 것으로 나타났다.
넷째, 저소득계층에 대해서는 대중교통을 이용할 수 있는 여건 조성이 중요하며, 이는 가용 소득의 증가 형태인 정액권 지급이 효율적이다. 소득계층별로 대중교통 이용확률에 영향을 미치는 요인이 각각 다른 것으로 나타났다. 즉, 중상위 소득계층의 경우 대중교통 요금 인상액에 대한 직접 보조비율이 상대적으로 더 큰 영향을 미치는 반면, 저소득계층의 대중교통 이용확률은 보조 방식 전환에 더 민감하게 반응하는 것으로 나타났다. 특히 저소득계층은 소득세 환급보다는 정액권 지급으로 보조방식을 전환함에 따라 대중교통 이용확률이 상대적으로 크게 증가하는 것으로 나타났다. 특히 앞서 살펴본 대중교통 이용 행태 조사의 결과 소득 분위별 응답자 수가 1분위의 경우 전체 850명의 응답자 중 10명에 그치는 것으로 나타나 가장 낮은 등급의 저소득층의 비율이 매우 적은 것으로 나타났다. 이는 소득이 낮은 계층의 대중교통 이용률이 낮음을 보여주는 것이다. 결국 이들을 고려하는 대중교통 재정보조 방식의 필요성이 요구된다.
마지막으로 사회경제특성 변수에 대한 각각의 대중교통 이용확률을 구한 결과는 이용자 직접보조방식 도입의 구체적 내용에 대한 중요한 시사점을 제공한다. 즉, 소득과 대중교통 이용확률이 서로 반비례 관계에 있으므로, 저소득계층의 대중교통 이용확률을 증대시키기 위한 내용이 반드시 포함되어야 한다는 것이다. 결국 이용자 직접보조방식의 대안 중 저소득계층을 위한 교통보조금제도가 마련되어야 함을 시사하는 것이라 하겠다. 아울러 직주거리가 길어질수록 대중교통 이용확률이 증가하고 있는 분석결과를 통해서도 정기적 대중교통 이용 통근자에 대한 지원 제도가 도입되어야 함을 제시할 수 있다. 이를 위해 근로자 고용사업체는 이들을 위한 지원을 제공함과 동시에 고용사업체에 대한 세금 감면 등의 동기 부여 장치가 필요하다.
7. 재정보조제도 개선의 정책방향과 실현전략
가. 복지효과 제고를 위한 정책과제 제시
우리나라의 재정보조는 주체 및 형태에 따라 크게 정부 직접보조와 정부간접보조, 공공기관 자체보조로 구분되며, 관계법령에 근거하여 18개 형태의 제도가 존재하고 있다. 이러한 재정보조제도에 대하여 보조 방식, 보조 규모, 보조 성격, 보조 효과 측면에서 평가를 수행하였고 이를 바탕으로 정책과제를 제시하였다.
제도가 존재하고 있다. 이러한 재정보조제도에 대하여 보조 방식, 보조 규모, 보조 성격, 보조 효과 측면에서 평가를 수행하였고 이를 바탕으로 정책과제를 제시하였다.
나. 정책개선의 기본방향
1) 이용자 직접 보조제도의 도입
현 대중교통보조는 복지효과 측면에서 바람직하지 않으므로 이를 제고하기 위한 방안으로 이용자 직접 보조제도의 도입을 제시할 수 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 이용자 직접 보조제도는 큰 복지효과를 발생시키는 것으로 분석되었다. 이는 복지효과를 고려한 측면에서는 이용자 직접보조 방식이 더 효과적임을 뜻하는 것이다. 이용자 직접 보조제도가 도입됨을 가정하였을 때 지니계수를 바탕으로 소득재분배 효과를 살펴본 결과 시행 이전 가계부문의 지니계수에 비해 교통보조금의 지니계수는 매우 낮아졌다. 한편 이러한 결과에 대한 근거는 저소득층이 소득 대비 교통비 총액에 상대적으로 큰 부담을 느낄 가능성이 높다는 것이다.
대중교통 이용자 직접보조로의 전환 방식을 반영하기 위해 sp분석을 수행하여 대중교통 전환효과를 추정한 결과, 대중교통 이용횟수당 요금인상액이 낮을수록, 요금인상액 중 이용자 직접 보조비율이 높을수록 대중교통을 이용할 확률이 증가하였다. 이는 운수사업체 적자보전 방식에서 이용자 직접 보조 방식으로의 전환 시 불가피한 요금 인상분은 전액 보전하는 것이 대중교통 이용확률 제고 측면에서 바람직하다는 의미로 해석할 수 있다. 또한 요금 인상분에 대한 대중교통 정액권 지급 시 소득세 환급보다는 대중교통 이용확률이 더 높은 것으로 나타났는데, 이는 직접보조 방식 중 소득세 환급보다는 정액권 지급의 보조방식을 더 선호하는 것으로 해석할 수 있다. 결국 이러한 대중교통 이용확률의 차이는 선호의 차이를 반영하며, 선호의 차이는 절차가 복잡한 세금 환급방식에 대한 문제점에 기인하는 것으로 볼수 있다.
이를 종합하면, 이용자 직접 보조제도는 복지효과를 제고할 수 있는 방안으로서 인식되며 소득세 환급과 같은 복잡한 방식보다는 대중교통 정액권과 같이 간편한 방식을 견지하는 것이 효과적이다.
2) 저소득층 교통보조금제의 신설
앞서 언급한 이용자 직접보조제도의 복지효과가 존재하는 것 역시 저소득층을 고려하였을 때 그 논리가 타당하게 이어진다. 즉, 저소득층은 소득대비 교통비 총액에 상대적으로 큰 부담을 느낄 가능성이 높으며, 이를 바탕으로 직접보조를 통한 가계 분위별 소득 재분배 효과가 도출되었다고 판단할 수 있는 것이다. 아울러 저소득층은 소득세 환급에 비해 정액권 지급으로 보조방식을 전환 대중교통 이용확률이 상대적으로 증가하는 것으로 나타났다. 아울러 본 연구의 설문조사 시 응답자 중 저소득층의 비율이 매우 낮으며, 저소득 계층의 대중교통 이용률이 매우 낮은 것은 이들의 대중교통이용 빈도가 매우 낮음을 반증하는 것이다. 이는 저소득층은 특히 대중교통을 이용할 수 있는 기회나 여건 마련이 더욱 필요하며, 가용 소득의 증가 형태인 정액권 지급이 효과적이라고 판단할 수 있다. 즉, 정액 보조 등의 저소득층 생계지원 차원의 저소득층 교통 보조금제도가 필요하다. 특히 소득 2분위까지는 정액 보조가 거의 필수적이라고 말할 수 있는데, 이는 이들의 대중교통수단 이용 자체를 거의 파악할 수 없다는 데 기인한다.
저소득층 교통보조금제도는 대중교통을 이용하기 어려운 극빈층에 대한 교통 급여 제도를 시행하는 것으로 요약할 수 있다. 우리나라의 국민기초생활보장제도의 급여체계는 주거, 의료, 생계 등 일곱 가지 항목에 대한 급여형태를 최저생계비 기준에 의해 지급되는 방식인데, 교통의 항목은 존재하지 않는다. 이에 따라 국민기초생활보장제도에 교통급여 항목이 추가적으로 신설될 필요가 있다는 것이다.
아울러 최근 최저생계비를 기준으로 하여 포괄적으로 지원되던 기존의 국민기초생활보장 급여체계가 급여별 항목에 따라 다른 선정기준을 적용하는 것으로 맞춤형 급여체계 개편방안이 의결되었다. 이러한 체계를 적용하면 교통보조금 신설은 대중교통 이용이 실질적으로 어려운 이들의 소득 정도를 파악하여 교통 급여의 선정기준을 정립하는 절차가 선결되어야 한다. 또한 주거급여와 같이 저소득층 가구의 가구원 수와 같은 명목적인 기준 적용이 아니라, 실제 교통비 지출 금액을 고려하여야 한다. 기존의 대중교통 활성화를 위한 공급 위주의 정책은 수요자의 선택권이 명확하게 행사되는데 제한점이 존재한다. 즉, 공급이 원활히 이어진다고 해도, 수요자의 여력이 이를 충족하지 못한다면 아무런 소용이 없는 것이다. 이러한 점을 고려할 때, 저소득층을 위한 교통보조금 제도가 신설될 필요가 있으며, 이는 국민기초생활보장제도 급여체계의 추가적인 항목으로 구성되어야 할 것이다.
3) 고용사업체의 대중교통 지원제도의 신설
앞서 언급한 이용자 직접 보조제도가 활성화를 띠기 위해서는 정기적 대중교통 수단 이용을 통한 이동 지원의 성격을 띠고 있는 정액권 제도의 활성화가 요구된다. 그러나 이러한 제도 활성화의 근본적인 기반은 고용사업체의 대중교통 지원제도라고 할 수 있다. 즉, 이용자 직접보조 방식이 보편화될 수 있는 근거로써 대중교통 이용 통근 시 고용사업체가 이를 지원하는 제도가 신설되는 것이 필요하다. 이는 우리나라에서 일반적으로 이루어지고 있는 봉급 항목으로의 교통비 보조가 아닌 대중교통 이용에 대한 직접 지원비용이라는 것이다. 관행적, 제도적으로 고용사업체가 대중교통 출퇴근 비용을 지원하는 본 제도의 배경에는 고용사업체에 대한 세금 감면 등의 혜택기반이 존재하고 있다. 이는 우리나라에 시사하는 바가 적지 않다. 즉, 대중교통 이용 활성화를 위해서는 이용자뿐 아니라 이용자가 고용되어 있는 기업에 적절한 동기 부여 제도가 법적으로 마련되어야 한다는 것이다.

Abstract ▼

In recent years, national welfare policies designed to improve the public's quality of life has been delivered intensively. Considering the trends of the current national policy, there is a need to take the transport sector into account, which is one of the key industries of the national economy. Ho

In recent years, national welfare policies designed to improve the public's quality of life has been delivered intensively. Considering the trends of the current national policy, there is a need to take the transport sector into account, which is one of the key industries of the national economy. However, there is little research dealing with these issues in the transport sector, especially a study about the welfare effect of a transportation subsidy.
Due to these problems, taking the viewpoint of social welfare, we analyze the welfare effects of the financial subsidy in the transport sector and propose a new alternative to the transport financial subsidy; "user grant program." To analyze the welfare effects of the financial subsidy, we construct a transportation-oriented social account matrix (SAM) and draw the household income distribution effect of each transportation field subsidy.
Results show that the current public transport subsidies have no welfare effect, rather exacerbating income redistribution. But the user direct grant alternative has a welfare effect by decreasing the Gini coefficient.
Additionally, we analyze the expected effect of this new alternative by stated preference method (SP) based on recent surveys with 850 individuals both in Seoul and Busan. According to the results, several implications were uncovered. First, if the mass transport fare would be raised in place of subsidies to mass transport businesses, a user direct grant should be guaranteed at least as much as the raised fare.
Second, with respect to users, a user direct grant is more effective than a tax rebate. Third, local governments should individually consider local conditions and status to implement a "user grant program" effectively. Fourth, government should create policy enabling the lower income bracket to use mass transportation on a greater scale.
Based on this results, three policy implications are as follows. First, introduce a user direct grant program, for example a bus or subway pass. Second, implement a grant program for the lower income bracket. Third, implement public transport support for businesses to encourage supporting their employees to take advantage of fringe benefits such as commuting subsidies.
In conclusion, we suggest several policy implications advocating government decision makers to establish a welfare policy transportation plan.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 서 문 ... 3
• 목 차 ... 5
• 표목차 ... 8
• 그림목차 ... 14
• 요 약 ... 17
• 제1장 서론 ... 63
• 제1절 연구의 배경 및 목적 ... 63
• 제2절 연구의 범위 ... 65
• 제3절 선행연구 검토 및 본 연구의 차별성 ... 67
• 제2장 우리나라 교통부문 재정보조제도 현황 ... 71
• 제1절 재정보조 목적 및 형태 ... 71
• 제2절 교통부문 재정보조 형식 및 수혜대상 ... 76
• 제3절 교통부문 재정보조관련 법, 제도별 재정보조 현황 ... 84
• 제4절 교통수단별 재정보조 총괄 ... 120
• 제5절 현황 종합 ... 131
• 제3장 해외의 교통보조금 사례 고찰 ... 134
• 제1절 교통보조금 제도 분류 ... 134
• 제2절 소득별, 계층별 이용자 요금 할인제도 ... 136
• 제3절 대중교통 운수사업체 적자보전 지원제도 ... 139
• 제4절 대중교통 이용 통근자 지원제도 ... 148
• 제5절 시사점 ... 152
• 제4장 교통부문 재정보조 분석의 틀 ... 154
• 제1절 이론적 배경 ... 154
• 제2절 교통보조금에 관한 기존 통설 검증 ... 158
• 제3절 문제 제기 및 분석의 틀 설정 ... 173
• 제5장 재정보조 복지효과 평가분석 및 개편방안 ... 178
• 제1절 분석 개념 ... 178
• 제2절 분석방법론 ... 179
• 제3절 개편방안 1 : 현 보조금 유지 ... 187
• 제4절 개편방안 2 : 이용자 직접보조 방식으로 전환 ... 192
• 제5절 개편방안 3 : 보조금 폐지 ... 195
• 제6절 소결 및 시사점 ... 204
• 제6장 이용자 직접보조 도입 세부 분석 ... 209
• 제1절 도입개념 및 설문조사 개요 ... 209
• 제2절 이용자 행태조사 ... 214
• 제3절 분석방법론 ... 225
• 제4절 분석결과 ... 232
• 제5절 소득수준별 직접보조방식 효과 ... 248
• 제6절 정책적 시사점 ... 256
• 제7장 재정보조 혁신방안의 제도화 전략 ... 261
• 제1절 현 재정보조제도의 종합 평가 ... 261
• 제2절 정책 혁신의 기본방향 ... 264
• 제3절 제도화 실현 방안 ... 268
• 제8장 결론 및 정책 제언 ... 271
• 제1절 결론 ... 271
• 제2절 정책 제언 ... 273
• 참고문헌 ... 275
• 부 록 ... 279
• Abstract ... 305
• 끝페이지 ... 307