초록 ▼

1. 연구의 배경 및 목적
최저교통서비스 연구는 2011년 국무회의를 통과해 국회 국토해양위원회(현 국토교통위원회)에 상정되었으나 18대 국회종료로 폐기된 교통기본법(안) 재추진을 뒷받침하기 위하여 연구가 시작되었다. 최저교통서비스는 “국민들이 건강하고 문화적인 생활을 유지하는 데 필요한 최저수준의 교통서비스”로 정의되나, 이 법을 시행하기 위해서는 최저서비스 기준 설정과 측정방법에 대한 구체적인 연구가 필요하다.
현재 농어촌 지역에는 민영제로 버스 서비스가 공급되고 있기 때문에 재정자립도가 낮은 지자체는 대부분의 노선이

1. 연구의 배경 및 목적
최저교통서비스 연구는 2011년 국무회의를 통과해 국회 국토해양위원회(현 국토교통위원회)에 상정되었으나 18대 국회종료로 폐기된 교통기본법(안) 재추진을 뒷받침하기 위하여 연구가 시작되었다. 최저교통서비스는 “국민들이 건강하고 문화적인 생활을 유지하는 데 필요한 최저수준의 교통서비스”로 정의되나, 이 법을 시행하기 위해서는 최저서비스 기준 설정과 측정방법에 대한 구체적인 연구가 필요하다.
현재 농어촌 지역에는 민영제로 버스 서비스가 공급되고 있기 때문에 재정자립도가 낮은 지자체는 대부분의 노선이 비수익 노선인 버스회사에 재정지원을 제대로 하지 못하고 있다. 농어촌 지자체는 민간 버스회사의 벽지명령노선 운행에 따른 손실을 보상해 줄 재원이 부족하기 때문에 버스회사는 운행횟수의 단축, 운행시간의 축소 등을 통해 비용감소를 모색하고, 더욱 심한 경우에는 운행노선을 폐지하기도 한다. 이 결과, 농어촌 주민들에게 적절한 교통서비스가 제공되지 못하고, 자가용자동차가 없는 주민들은 보건소나 시장에 가는 것이 불편해져 인간으로서 기초적 생활수준을 유지하지 못하게 된다.
본 연구의 목적은 농어촌 지역주민의 교통권 충족을 위해 벽지명령노선 버스와 수요대응형(DRT, Demand Response Transport) 서비스 공급과 관련된 최저서비스 기준 설정과 측정 방법론을 제시하는 것이다. 이처럼 국민에게 교통권이 박탈된 지역이 있고 이로 인해 피해를 입는 주민들의 교통권을 보장해주기 위해, 본 연구는 최저교통서비스 기준을 설정하고, 그 기준에 미달하는 지역을 추출하는 방법론을 모색하고자 한다.
2. 최저교통서비스의 개념과 벽․오지버스의 현황
최저서비스는 “사회구성원 누구에게나 인간다운 생활을 영위하기 위해 일정 수준의 서비스 이용 및 접근이 보장되어야 하며, 누구에게나 무료 혹은 싼 가격으로 경제적, 정치적, 사회적 활동에 참여하는 최소한의 기회를 보장하는 정책적 선택”으로 정의된다. 정보통신분야의 정보격차문제와 같이 교통 분야에서 교통격차(transport divide) 또는 접근격차(access divide)를 발생시키고 있다. 이런 격차는 저소득층과 농어촌 지역 거주자의 사회적 통합에 장애가 되고 있다.
버스수요가 낮아 수익 창출이 어려운 민영버스회사가 운행을 포기한 노선에 대해, 교통 소외지역주민의 교통편의를 증진하고 공공복리상 필요하다고 인정될 때에는 지자체장이 버스사업자에게 버스노선의 개설을 명령하고 운행에 따른 결손부분을 손실보상기준에 의거하여 보상하는 노선이 벽지명령노선이다. 재정자립도가 낮은 지자체에서는 재원부족으로 100% 보전을 해주지 못하고 있기 때문에 버스업체는 벽지명령노선의 운행을 기피하고 있으며, 일부 업체는 노선폐지를 요구하고 있다.
사회적으로 필요한 노선을 선정하여 지자체가 명령하는 노선인 벽지명령 노선의 지정기준과 손실 보상금액의 산정기준이 지역별로 상이하여 일부지역에서는 교통권 확보가 어렵다. 최저교통서비스 기준을 설정한 후, 교통 취약지역을 찾아내기 위해서는 그 방법론을 파악해야 하나, 현재 전국적으로 교통취약지역이 어디인가를 추출해 낼 수 있는 방법론이 개발되어 있지 않다.
현재의 노선버스운영체제에만 의존하여 교통 취약지역에 교통서비스를 공급하는 것은 한계에 봉착한 것으로 판단되며, 이제 새로운 교통서비스 공급방안을 모색해야 하고 이를 위해 『여객자동차운수사업법』에 근거하여 버스업계나 택시업계의 이해를 벗어나서 새로운 공급체제를 구축할 필요가 있다.
3. 외국의 최저교통서비스 기준 설정과 측정방법 사례 분석
일본의 지역협의체와 지자체의 생활교통 활성화 계획수립의 목적은 생활에 필요한 최소한의 교통망 유지를 위한 국고지원 혜택을 받기 위한 것이다. 국고지원이 어려운 부문에 대하여서 자체적인 생활교통 최소 수준 확보를 위한 다각적인 노력을 하고 있다.
일본의 경우에는 최소교통서비스 기준은 지자체별로 차이가 있는데, 그 기준 항목은 주로 1일 버스운행 횟수와 정류장까지의 거리 등이다.
프랑스는 교통권의 보장을 목적으로 하는 교통기본법을 제정하여 최저교통서비스 공급을 추진하고 있다. 국가차원의 구체적인 최저교통서비스 기준이 설정되어 있지 않지만, 교통기본법에서 교통소외지역에 최소 1개의 공공교통서비스가 제공되어야 한다고 규정하고 있다.
영국은 지방정부 차원에서 제정한 최소교통서비스 기준을 접근성 측면에서 설정하고 지속적인 모니터링을 하고 있다. 농어촌 지역에서 최소인구(250인) 대비하여 왕복 1회를 최소기준으로 제시하고 있고, 수요대응형 서비스도 대안으로 제안하고 있다. 접근성 기준으로 버스정류장까지의 거리를 800m로 규정하고 있다.
영국은 GIS 기법을 활용하여 최저교통서비스 기준을 측정하고 있다. 도로망, 버스교통 및 정류장, 주거지를 DB화하여 얼마나 접근성기준을 충족시키고 있는가를 파악하고 있다.
4. 최저교통서비스 기준 설정과 측정방법 분석
최저서비스 기준은 1일 2회 교통서비스 제공, 정류장까지 1,000m 이내, 주변 도시 시내버스 요금수준으로 설정하였다.
인터뷰 조사결과를 보면, 보건소 및 지소 방문이 월간 약 2회, 병원도 약2회였다. 시장방문도 월간 약3회였고, 은행도 약 2회로 나타났다. 따라서 최저교통서비스는 1일 2회 오전, 오후 교통서비스로 설정한다.
설문조사 결과, 거주지로부터 버스정류장까지 도보로 이동시간은 6∼10분 44.1%, 5분 이하 35.8%, 11∼20분 13.1% 순으로 나타났고, 평균 이동시간은 11.7분으로 나타났다. 따라서 약 15분 정도가 되면 정류장 접근시간을 거의 대부분 충족시키는 최저기준이 될 것이다. 시간은 개인차가 있기 때문에 이를 거리로 표기하면 1,000m로 환산된다.
교통 소외지역을 추출하기 위하여 GIS 기법을 활용하여 행정리 기준으로 도로망, 버스교통망과 정류장, 주택지 등을 지도에 기표하여 최저서비스 기준을 충족시키지 못하는 행정리를 추출하였다. 3개의 기준 중 2개가 미흡할 때, 그 지역은 최저서비스 기준에 미달하는 것으로 판정한다.
5. 최저교통서비스 공급방안
최저서비스 기준에 미달한 지역으로 파악된 경우, 그 지역에 어떻게 교통서비스 공급을 증가시켜 최저교통서비스 수준을 충족시킬 것인가를 다양한 대안을 검토하여 지자체 담당자가 선택을 할 수 있는 지침을 제시하려 노력하였다.
대안으로는 기존 벽지명령노선의 연장, 밴을 이용한 수요대응형 서비스공급, 택시를 이용한 서비스 공급 등을 검토하였으며, 이 중 수요대응형 교통서비스 공급방안을 제안한다. 교통 소외지역 서비스 공급방안 선택을 위한 기준으로 주거지 분포, 노선 형태, 통행특성, 재정상태 등을 제시하였다.
또한 중앙정부는 교통 소외지역의 지자체에게 전문적 자문, 재정지원, 법제정비 등을 하나의 정책조합으로 제공하는 방안을 제안한다. 단순히 재정지원만을 할 경우 지자체가 교통분야 전문인력의 부족으로 교통 소외지역에 서비스 공급이 효과적으로 제공하지 못할 수 있으며, 지자체 단독으로 해결할 수 없는 교통서비스 공급 등에 있어 필요한 법제 정비를 중앙정부가 지원할 필요가 있다.
6. 결론
정부는 『교통기본법』을 제정하여 국민의 교통권 보장을 정책목표로 확실히 규정하고, 최저교통서비스를 보장하기 위한 기준을 설정하여 이에 미달하는 지역에 교통서비스 공급을 확대할 수 있는 다양한 방안을 모색할 수 있는 법적 여건을 제공할 필요가 있다. 무엇보다 국민의 교통권을 보장한다는 원칙이 모든 교통관련 법규에 적용될 수 있도록 하는 것이 중요하다. 이렇게 교통 분야에서 새로운 통합법을 제정하여 법적 기반을 만들고 실질적으로 교통 취약지역의 교통서비스 공급을 확대하기 위한 다양한 정책을 펼수 있도록 지원해야 할 것이다.
이와 더불어 『교통기본법』 제정안의 대안으로 『여객자동차운수사업법』을 개정하여 농어촌 지역에 최저교통서비스를 제공하기 위해 자가용자동차의 운행을 예외적으로 허용한다. 최저교통서비스 충족을 위해 예외적으로 택시의 합승을 허용하도록 하며, 최저교통서비스 기준을 포함하고 교통 소외지역에 전문가 자문, 법제도 지원, 재정지원을 합동패키지로 제공하는 법을 개정한다. 이와 더불어 최저교통서비스 기준의 충족을 위한 재원조달방안으로 교통복지기금의 신설을 위한 법 개정과 『교통시설특별회계법』의 개정을 추진한다.

Abstract ▼

In rural areas, private bus companies reduce services and stop running routes because they face the continuing decrease of profitability. Since those local governments are extremely low in fiscal self-reliance ratio, they cannot provide adequate subsidies for private bus companies. Therefore, some r

In rural areas, private bus companies reduce services and stop running routes because they face the continuing decrease of profitability. Since those local governments are extremely low in fiscal self-reliance ratio, they cannot provide adequate subsidies for private bus companies. Therefore, some residents in rural villages who usually do not have an automobile have been suffering from the lack of public transport services. Residents in 1,859 villages out of total 36,498 rural villages, which is called 'Li' in the administrative term, cannot use public transport services at all, while 3,580 villages have bus services less than three times per day in 2010.
The purpose of this study is to set up the standards of minimum transport services that guarantee transport rights for citizens and to provide a method to select a transport disadvantaged area from all rural ones. The minimum transport services is defined as "the minimum level of transport services that is necessary for people to maintain healthy and civilized living standards".
This study has investigated domestic and foreign cases on setting up the standards of minimum transport services and implemented a sample survey on the transport demands and situation of rural residents. According to the case analysis and the survey, this study has set up the standards of minimum transport services: 2 times per day of transport services, within 1,000m access distance between home and station, below 130% of the level of bus fares of nearby cities.
Having also reviewed several methods to select transport-disadvantaged villages, it has proposed a GIS (geographic information system) method as the best one and applied it to fourteen sample areas by analyzing spatial information, editing data in maps, and presenting the results of all these operations.
In addition, this study provides a rough guideline for local governments so that they can choose an alternative from several options, such as an extension of existing bus routes by using large-sized bus fleet, provision of bus service by mid-sized bus fleet, a demand responsive way by small-sized van, and utilization of taxi, to provide transport services for transport disadvantaged areas which do not meet the minimum level of transport services. It also suggests legal amendments for local governments to be able to expand transport services for transport-disadvantaged areas and proposes a policy package, which includes professional consultation, subsidies, and legal amendments, for the central government to assist those local governments that have transport-alienated villages.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 서 문 ... 3
• 목 차 ... 5
• 표목차 ... 7
• 그림목차 ... 11
• 요 약 ... 13
• 제1장 서론 ... 19
• 제1절 연구의 배경 및 목적 ... 19
• 제2절 연구의 범위 및 수행방법 ... 22
• 제3절 선행연구 검토와 연구의 차별성 ... 25
• 제2장 최저교통서비스의 개념과 벽 오지 버스노선 현황 분석 ... 29
• 제1절 최저교통서비스 개념 ... 29
• 제2절 벽·오지 버스노선 현황과 문제점 ... 36
• 제3장 외국 최저교통서비스 기준 설정 및 측정 방법론 사례분석과 시사점 ... 49
• 제1절 기준 설정 및 측정 방법론 사례 분석 ... 49
• 제2절 정책적 시사점 ... 69
• 제4장 최저교통서비스 기준 설정 및 측정 방법론 분석 ... 72
• 제1절 최저교통서비스 기준 설정방법론 분석 ... 72
• 제2절 농어촌 지역 최저교통서비스 기준 설정 ... 90
• 제3절 최저교통서비스 측정 방법론 분석 ... 122
• 제4절 GIS 분석을 통한 최저서비스 미달지역 측정 ... 128
• 제5장 최저교통서비스 공급방안 ... 159
• 제1절 농어촌 지역 교통서비스 공급방안 사례분석 ... 159
• 제2절 최저교통서비스 공급방안별 분석 ... 169
• 제3절 법·제도 정비방안 ... 184
• 제6장 결론 및 정책 제언 ... 207
• 제1절 결론 ... 207
• 제2절 정책 제언 ... 209
• 참고문헌 ... 211
• 부 록 ... 215
• Abstract ... 251
• 끝페이지 ... 253