초록 ▼

지금까지 공공기관에 대한 연구는 공공기관 이사회 및 감사제도 관련 지배구조 개혁, 그리고 경영평가제도와 경영성과 제고방안, 민간과 공공부문의 생산성 비교분석, 정책고용 및 인력운영 방안, 공공기관의 기능조정, 그리고 민영화 정책 등 다양한 주제를 중심으로 수행되고 있다. 지배구조나 경영성과 개선을 위한 법·제도적 고찰이나 정책연구들은 궁극적으로 공공기관의 다층적인 대리인 관계, 기업성과 공공성이 혼재된 사업성격으로 인해 발현되는 구조적 한계에 대한 문제의식을 연구배경으로 공유하고 있다. 하지만 공공기관의 지배구조의 다원화에 대한 축

지금까지 공공기관에 대한 연구는 공공기관 이사회 및 감사제도 관련 지배구조 개혁, 그리고 경영평가제도와 경영성과 제고방안, 민간과 공공부문의 생산성 비교분석, 정책고용 및 인력운영 방안, 공공기관의 기능조정, 그리고 민영화 정책 등 다양한 주제를 중심으로 수행되고 있다. 지배구조나 경영성과 개선을 위한 법·제도적 고찰이나 정책연구들은 궁극적으로 공공기관의 다층적인 대리인 관계, 기업성과 공공성이 혼재된 사업성격으로 인해 발현되는 구조적 한계에 대한 문제의식을 연구배경으로 공유하고 있다. 하지만 공공기관의 지배구조의 다원화에 대한 축적된 연구 결과는 미비하다. 일부 특정 분석 대상을 중심으로 연구가 수행되기도 하였으나, 지배구조가 다원화된 상장공공기관을 대상으로 전반적인 정책의 필요성과 방향제시를 위한 연구는 아직 진행되지 않았다.
상장공공기관 관리 및 운영체계 개선을 위한 정책방향에 대한 연구 필요성은 상장공공기관의 산업적 중요성과 함께 ｢현행 공공기관 운영에 관한 법률(공운법)｣에 기반한 공공기관 관리시스템의 한계에서 찾을 수 있다.
현행 ｢공운법｣ 체계에 따르면, 2014년 기준으로 상장공공기관은 전체 302개 기관 가운데 8개 기관에 불과하다. 전체 기관 수는 공기업 3개(한국전력공사, 한국가스공사, 한국지역난방공사), 기타공공기관 5개(중소기업은행, 강원랜드, 그랜드코리아레저, 한전KPS, 한국전력기술)에 불과하지만 그 중요성과 산업적 비중을 고려한다면 상장공공기관의 관리와 운영에 대한 정책적 논의가 필요하다. 최근 OECD를 중심으로 기업성이 강한 공기업 및 공공기관에 대한 지배구조 다원화에 대한 논의가 진행되고 있다는 점도 주목할 필요가 있다.
이보다 본질적인 문제점은 ｢공운법｣에 따른 공공기관 운영과 관리제도가 상장기관과 일반 공공기관을 구별하지 않고 있다는 점이다. 시장에서 활동하고 있는 상장공공기관의 특수성보다는 일관된 기준에 따른 관리를 강조하고 있는 것이다. 8개의 상장공공기관이 동일한 유형으로 분류되지 않고, 공기업과 기타공공기관으로 분리되어 지정되고 있는 것도 이러한 문제점을 내포하고 있다. 공기업으로 분류되고 있는 30개 기관들 사이에도 상장된 3개 기관들과 비교하여 규모와 주요 사업의 특성 차이가 다양하게 나타나고 있다. 이러한 특수성과 차이에도 불구하고, 인력과 예산에 대한 정부의 통제와 경영성과에 대한 평가는 동일하게 받고 있다는 점에 주목할 필요성이 있다.
본 연구는 이러한 상장공공기관에 대한 구체적인 정책방향의 부재, 다른 공공기관과 동일한 운영관리체계의 일괄적 적용의 문제점과 잠재적 쟁점들을 점검하고 분석하여, 향후 발전적 정책방향을 모색하는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위해 각장에서는 우리나라의 상장제도, 공공기관에 대한 정부의 관리제도의 특성, 상장공공기관의 상장배경, 상장의 효과, 상장에 따른 쟁점 등을 분석하였다.
공공기관 상장의 정책적 필요성은 국가경제적 측면, 자본시장적 측면, 공공기관 운영 측면 등으로 구분할 수 있다. 첫째, 우량공기업 민영화 및 상장을 통해 정부재정을 확충할 수 있으며, 국민과 경제적 과실을 공유한다는 점에서 의의를 가진다. 둘째, 자본시장 활성화를 위한 수단으로 공기업 상장의 의의가 있다. 주식시장 견인을 위해 우량 공기업의 가치를 반영하는 것이다. 셋째, 공공기관 상장은 경영 효율화 및 경영의 투명성 제고를 위한 정책적 가치도 가지고 있다. 공공기관 상장과 민영화 과정에서 실제로는 이러한 요인들이 복합적으로 반영되고 있다고 하겠다.
현재 상장 8개 기관들 중 다수는 처음에는 민영화 계획에 따라 상장되었으며, 공공부문이 주식의 51% 이상 소유권을 유지하면서 다른 공공기관들과 동일한 운영관리체계를 적용하고 있다. 가장 기본적으로는 인력증원과 예산편성에 대한 정부지침과 가이드라인을 따르도록 되어 있어, 인력 및 예산운용에 자율권이 제한적이다. 다른 기관들과 마찬가지로 인력 및 예산운용상 통제를 받고 있는 것이다. 상장기관의 경영성과를 주식시장에서의 기업 가치와 주가를 통해 평가받는 것이 아니라, 공공기관 경영평가를 통해 성격이 다른 기관들도 동일한 시스템으로 경영성과를 평가받고 있다. 문제점은 방만경영을 방지하고 재무건전성 확보를 위한 통제기제들이 자칫 상장기관 내부의 실적 제고를 위한 인센티브를 왜곡시킬 수 있다는 점이다.
상장 8개 기관사례 분석을 통해 (1) 수익성과 공익성의 상충, (2) 상장기준과 제도적 환경의 미성숙, (3) 경영 자율성과 전문성 부족, (4) 획일적 관리와 통제의 한계, (5) 성과 인센티브의 부재, (6) 일반 소액주주의 권리보호 등이 잠재적 정책이슈로 분석되었다. 이러한 문제점은 공공요금의 통제, 인력 및 예산편성의 통제, 획일적 경영성과 평가제도 등을 규정하고 있는 ｢공공기관 운영에 관한 법률｣이 상장공공기관의 특수성을 반영하지 못하는 한계에서 비롯되고 있다. 상장기관임에도 불구하고 주가를 통해 관찰된 기업가치는 유가증권시장에서 상대적으로 저평가되고 있는 것으로 나타났다. 특히, 중앙정부가 직접적으로 지배적 지위를 가지고 있는 에너지 공기업의 가치가 공공기관이나 지방정부가 지배적 지위를 가지는 기타 상장공공기관보다 저평가되는 경향이 강한 것으로 관찰되고 있다. 중앙정부가 지배적 주주인 기관이 공공기관 및 지방정부가 지배주주인 기관보다 정책적 기능수행 수준이 더 높기 때문이라고 할 수 있다. 예를 들면, 공공요금 관련 에너지공기업에 대한 정부의 통제수준이 기타 상장공공기관보다 더욱 높기 때문이다. 문제는 이러한 쟁점들이 궁극적으로 일반 주주들의 권리를 훼손할 우려가 크다는 점을 암시한다는 점에 주목해야 한다.
상장공공기관의 운영과 관리체계의 개선을 위해서는 첫째, 공공기관 상장에 대한 기준과 상장기관 관리를 위한 정책방향을 마련할 필요가 있다. 대부분 문제점들이 상장기관들이 민영화를 위해 상장하였으나, 중단되었기 때문에 나타나는 쟁점이기 때문이다. 민영화와 상장을 구분할 수 있는 명확한 정책관을 수립할 필요가 있는 것이다. ‘민영화 대신 상장’이 아닌 정부가 지배적 지위를 유지하면서 상장의 효과를 실현할 수 있는 차별화된 정책방향을 수립할 필요가 있다. 상장의 특수성을 고려하여 일반 소액주주들의 권리를 보호하면서 정부의 재정확충과 시장경쟁을 훼손하지 않는 제도적 환경이 구축된다면, 향후 우량 공기업의 상장 활성화의 기반을 마련할 수 있다. 둘째, 정부의 상충적 정책 목표에 따른 혼란을 최소화시켜야 한다. 현재 상장 공공기관들은 소유권 부처인 기재부와 주요 사업을 감독하고 있는 주무부처의 다양한 정책적 수요에 대응하고 있다. 문제는 이러한 정책목표들이 상충하는 데 있다. 물가정책을 담당하고 있는 정책부서는 상장기업의 수익성보다는 공공요금 인상억제를 강조하는 반면, 출자기관을 담당하는 정책부서는 배당확대에 대한 강한 인센티브를 가지고 있다. 기관입장에서 배당확대를 위해서는 수익을 확대해야 하나, 공공요금 인상억제는 이와 상충적인 것이다. 이와 유사하게, 공공요금 인상억제, 배당확대의 정책목표는 공공기관의 경영성과와 재무건전성을 모니터링하는 정책부서와도 상충하게 된다. 공공요금 인상억제와 배당확대는 공공기관 재무건전성에 부정적 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 궁극적으로, 다양한 정책부서에 존재하고 있는 상충적인 정책목표가 야기하는 혼란은 궁극적으로 실적 제고를 위한 기관 내부의 성과 동기를 저하시키게 된다. 이를 해결하기 위해서는 정부의 영향력을 최소화 할 필요가 있다. 인력과 예산운영에 대한 자율권을 확대할 필요가 있다. 과거 시범사업으로 10% 범위에서 자율권을 제공하여 진행되었던 경영 자율권 사업의 확대하여 재개하는 방안도 검토할 수 있다. 소유권 부처로서 정부의견과 요청의 일관성을 유지하고 협의할 수 있도록 커뮤니케이션 채널을 일원화하여야 한다.
셋째, 임원의 전문성과 독립성을 강화하여야 한다. 전문경영인이 기관장과 임원으로 선임될 수 있도록 선임과정에서 독립성을 확보하고 더욱 투명하게 관리하여야 한다. 전문경영인이 선임되면, 이들의 자율적인 경영이 가능하도록 이들에 대한 평가를 시장에서의 성과로 가늠하는 것을 고려하여야 한다. 부정행위나 심대한 결격사유가 없는 한, 성과가 뛰어난 기관장과 임원의 연임은 유연하게 결정할 수 있도록 일반주주의 의견이 반영되어야 한다.
현재의 ｢공운법｣에 따른 선임은 전문경영인으로서 역량을 이끌어내기보다 임기 내 현상유지적 관리행태를 유도할 가능성이 더 크기 때문이다.
넷째, 상장공공기관에 대한 국정감사, 감사원감사, 경영평가 등 다수의 감사 및 평가부담을 조정할 필요가 있다. 기관평가의 핵심지표로서 주가지표 등을 활용하여 평가를 간소화하는 것이 오히려 상장기관의 특수성을 반영한 평가방식이기 때문이다. 임원의 전문성과 독립성 강화를 위해 임원의 선임의 독립성과 임기의 유연성을 강조하였다면, 실적 제고를 위해서는 평가의 간소화와 실제적 실적에 상응하는 보상체계를 구축하여야 한다. 예를 들면, 기업의 수익과 주가가치 변화에 따른 성과급이나 스톡옵션을 고려할 수 있다.
이러한 관리 및 운영 체계를 마련하기 위해서는 상장의 특수성을 반영할 수 있도록 공공기관 분류체계를 좀 더 정교하게 개선하는 ｢공운법｣ 개정작업이 선행되어야 할 것이다.

Abstract ▼

There are 302 public institutions presently designated as public institutions which are operated under the Act on the Management of Public Institutions, the eight listed State-Owned Entities (SOEs) are also classified as public institutions. Such eight SOEs include Korea Electricity Power Co., Korea

There are 302 public institutions presently designated as public institutions which are operated under the Act on the Management of Public Institutions, the eight listed State-Owned Entities (SOEs) are also classified as public institutions. Such eight SOEs include Korea Electricity Power Co., Korea Gas Co, Korea District Heating Corporation, Grand Korea Leisure Co., Korea Plant Service & Engineering (KPS), Korea Electronic Power Data Network Co., Industrial Bank of Korea (IBK) and Kangwon Land Casino and Resort.
In regards to their ownership, the public sector institutions own more than 50% of shares and thus maintain the majority. As the ownership structure of listed SOEs has been broadened, however, the pressure for higher dividend income has been also reinforced from multiple street investors along with their active participation in the business decision process.
Although the ownership structure has been diversified, there has been a concern that the government regulation may harm the interests of street investors. The Ministry of Strategy and Finance has responsibility to monitor and assess their management and performance based on the Act on the Management of Public Institutions. Since the Act is applied to all public institutions, the Act dose not reflect the distinct characteristics of listed SOEs. By differentiating management principles between listed SOEs and others based on their nature of business, the government can provide a stable business environment to protect the interests of street investors.
In order to do so, the public institution classification system, defined in the Act on the Management of Public Institutions, has to be revised at the beginning. Furthermore, in order to enhance the organizational performance of the listed SOEs, the management autonomy needs to be provided to CEOs and board of directors while a system to secure the accountability for their decisions and performance is institutionally secured.