보고서 정보
주관연구기관 |
한국보건사회연구원 Korea Institute for Health and Affairs |
보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 |
한국어
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발행년월 | 2011-12 |
주관부처 |
보건복지부 [Ministry of Health & Welfare(MW)(MW) |
등록번호 |
TRKO201500007009 |
DB 구축일자 |
2015-06-13
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키워드 |
담배규제.법령체계.담뱃세.담배가격정책.담배안전관리.Tobacco Control.Legislation.Tobacco price policy.Safe management of tobacco product.
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초록
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Ⅳ. 연구결과
1. 우리나라 금연정책의 현황 및 문제점
○ 우리나라는 1995년 국민건강증진법 제정이후 담뱃세에 기반한 국민건강증진기금마련과 더불어 금연사업이 활발하게 추진되어 왔음. 2004년말 담뱃세인상과 2005년 세계보건기구의 FCTC비준 등을 통해서 금연정책이 국내외적으로 확고한 기반을 가지게 되었음.
○ 우리나라 금연정책의 성과와 한계
- 국민건강증진종합계획에서의 흡연예방 및 금연정책 목표의 달성정도를 보면, 2010년 목표는 10개인데, 소목표 지표를 합하면 21개였음. 결과적으로 당초계획의 50%
Ⅳ. 연구결과
1. 우리나라 금연정책의 현황 및 문제점
○ 우리나라는 1995년 국민건강증진법 제정이후 담뱃세에 기반한 국민건강증진기금마련과 더불어 금연사업이 활발하게 추진되어 왔음. 2004년말 담뱃세인상과 2005년 세계보건기구의 FCTC비준 등을 통해서 금연정책이 국내외적으로 확고한 기반을 가지게 되었음.
○ 우리나라 금연정책의 성과와 한계
- 국민건강증진종합계획에서의 흡연예방 및 금연정책 목표의 달성정도를 보면, 2010년 목표는 10개인데, 소목표 지표를 합하면 21개였음. 결과적으로 당초계획의 50%정도만 달성되었음(서미경, 2011).
2. 담배규제 관련 법제도 추진상의 문제
- 우리나라는 2005년 2월 말부터 발효한 WHO 담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control)의 비준국으로서, 동 협약 상의 각종 담배규제 및 금연정책을 준수일정에 따라 법제화하여 추진하여야 할 국제법상의 의무를 부담하고 있음.
- 현재 우리나라의 담배관련법령은 기획재정부가 집행하는 담배사업법과 보건복지가족부가 집행하는 국민건강증진법으로 이원화되어 있음. 기획재정부의 담배사업법은 담배를 국가의 전매물품으로 하던 시기에 그연혁적 기원을 두고 있고, 기본적으로 영업규제법으로 기능하고 있음. 하지만 담배의 유해성으로 인한 각종 규제에 대해서도 근거를 둠으로 써 사실상 국민건강증진법과의 관계에서 담배유해성관련규제와 동일한 내용이 중복적으로 규정되어 있거나(담뱃갑 및 광고에 대한 경고문구 표시의무), 관련규정이 두 법률에 산재해 있는 상태임(예: 담배성분표기 규정은 담배사업법, 발암물질 표기는 국민건강증진법에 규정됨).
- 담배규제기본협약의 이행이나 우리나라의 금연정책의 강화필요성의 측면에서 볼 때, 담배규제는 단지 흡연자에 대한 정보제공 뿐만 아니라 담배경작자의 전업지원, 담배유통구조의 투명화 등 담배의 생산에서 소비에 이르는 전체 사이클을 통해 이루어져야 함. 특히 담배의 국민보건적 유해성 관련규제는 보건복지부 소관의 법률로 단일화 할 필요가 있음. 현재와 같이 복수의 법률과 집행기관으로 규제권한이 분산되어 있는 상태에서는 이러한 종합적․포괄적 접근이 이루어지기 어려운 상황임.
3. 담배안전관리정책의 해외동향
○ 세계보건기구 FCTC의 당사국들이 빠르게 협약의 이행을 추진하고 있는 것으로 나타나고 있는데, 특히 유럽지역에서는 이러한 경향이 뚜렷함. 이행동향을 우리나라와 영국의 현황을 비교하면 아래 그림과 같음.
○ 미국의 가족흡연예방 및 담배규제 법(Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act)은 담배제품에 대한 법적 정의를 신설하고, 광고 및 표시(labeling) 등에 대한 규제, 미성년자의 담배제품에 대한 접근 및 판매 금지조치, 「연방 식품, 의약품 및 화장품 법」(Federal Food, Drug, and Cosmetic Act)(21 U.S.C. 301 et seq.) 아래 담배제품들을 규율하는 권한 등의 식품의약품안전청에의 부여, 담배 제조자의 담배제품의 건강 및 안전성 관련 조사자료의 공개등을 규정함.
- 담배규제법은 담배제품들의 제조, 마케팅 및 유통에 관하여 주된 연방규율 기관으로서 식품의약품안전청(Food and Drug Administration)을인정.1) 「연방 식품, 의약품 및 화장품 법」(Federal Food, Drug, and Cosmetic Act)(21 U.S.C. 301 et seq.) 아래 담배제품들을 규율하는 권한, 공중보건업무와 관련된 특히 청소년 담배의 사용 및 담배 의존성에 관한 문제들에 대해 의견을 표명할 권한, 담배제품의 제조와 담배 제품에 사용되는 성분의 정체, 일반인에게 공개 및 양을 규율하는 국가적 표준을 세우는 권한을 식품의약품안전청에 부여하고 있음. 모든 궐련, 궐련 담배, 손으로 만 담배, 및 무연 담배에 그리고 규칙에 따라 장관이 이 장의 영향을 받는 것으로 여기는 기타 담배제품에 적용됨.
4. 적정 담배가격 및 정책추진방안
○ 세계 120여 국가들의 횡단면 자료를 이용하여 담배의 역수요함수를 구성하여 추정한 결과 우리나라의 담배가격은 4,500원 수준이 적정한 것으로 나타났으며, 이는 현재 우리나라에서 소비되고 있는 담배 가격에서 2,000원 정도의 인상이 필요함을 의미하는 것임. 분석에 사용된 117개 국가 중 우리나라의 담배소비량은 21위인 반면, 담배가격은 76위인 것으로 나타났음. 이는 소득수준을 기준으로 비교했을 때, 담배가격이 상대적으로 낮은 것임을 의미함.
○ 흡연율 방정식 추정을 통하여 가격정책이 비가격정책보다 효과가 크다는 사실을 확인하였음. 담배규제와 관련된 변수로서 비가격정책예산이 많은 국가일수록 담배소비량이 낮으며, 담뱃갑의 혐오사진이 있는 국가일수록 담배소비량이 낮음을 확인할 수 있었음.
○ 담배가격을 두 배로 인상시키는 경우 32% 수준까지 성인남성흡연율이 감소되는 것으로 나타났으며, 정책목표인 흡연율 20% 달성을 위해서는 5배 정도의 담배가격인상이 필요하다는 결과가 도출되었음. 이러한 담배가격은 국가별 분석에서 담배가격이 가장 높게 나타난 노르웨이(US $10.1)와 유사한 결과임.
○ 금연정책예산 변화 시나리오 분석결과 국민건강증진기금의 5% 혹은 7%를 금연정책예산으로 산정하게 되는 경우 흡연율을 30% 수준으로 낮출 수 있다는 결론이 도출되었음.
이러한 분석결과를 바탕으로 정책추진방안은 다음과 같음.
첫째, 소득수준을 고려하여 담배가격을 4,500원까지 일차적인 인상이 필요함. 2005년 이 후 소득은 지속적으로 인상되었으나, 담배가격은 전혀 변화가 없기 때문이라 할 수 있음. 따라서 소득수준을 고려하여 일차적 인상이 필요하다는 것임.
둘째, 지속적인 담배가격인상이 필요함. 매년 물가상승률을 기준으로 담배가격이 인상되는 경우에도 흡연율은 감소하는 것으로 나타났기 때문임. 덧붙여 담배가격이 한 차례 높은 폭으로 인상되었다고 할지라도 이 후 변화가 없으면, 실질가격은 하락하기 때문임.
셋째, 소비자의 사재기를 고려한 매년 인상률을 고려해야 한다는 것임. 담배의 보관기관이 최소 8개월임을 감안하여 소비자 행동에서 높은 가격인상은 사재기를 유발할 수 있음을 의미함. 본 연구의 결과에 따라 7%수준이 적합하다고 판단됨.
넷째, 외산담배가격을 고려해야 한다는 것임. 최근 외산담배가격을 소폭(8%)인상하였을 때, 상당부분의 수요가 국산담배로 전환되었음이 확인되었음. 이는 담배가격을 인상함에 있어서 동일한 세율을 적용하여 외산담배와 국산담배가격이 동시에 인상될 수 있도록 조정하는 것이 필요하다는 것임.
다섯째, 금연정책예산을 증액해야 함. 분석을 통해 제시된 결과는 국민건강증진기금의 7%까지 금연정책예산 비중을 증가시킬 경우 담배가격을 두 배로 인상시켰을 때와 유사한 수준의 성인남성흡연율로 낮출 수 있음을 확인하였음. 금연정책예산 집행이 분명히 효과가 있음을 확인하였고, 예산을 증액하는 경우 흡연율을 보다 낮출 수 있다는 결과가 도출되었음으로 금연정책예산의 증액을 고려해야 한다는 것임.
이상의 연구결과를 바탕으로 다음과 같은 중장기 담배 가격인상 로드맵을 제시함.
5. SimSmoke 모형을 이용한 담뱃값 인상의 효과 예측
○ 우리나라에서 앞으로 흡연율을 낮추기 위하여 담뱃값의 인상은 불가피할 것으로 보이며 그러한 인상의 효과를 예측하는 것은 가격정책을 기획하는 데 중요한 근거가 됨.
○ 다양한 금연정책이 흡연율에 미치는 효과의 예측을 위하여 SimSmoke라는 시뮬레이션 방법이 그동안 많은 나라에 적용되어 왔음. SimSmoke 모형은 이산시간 마코프 프로세스를 기초로 흡연시작률, 금연율, 흡연 재발률 추정치를 이용하여 미래의 흡연율을 추산하며, 기존에 알려진 가격탄력성을 근거로 정책시나리오에 따른 결과를 산출함.
○ 이 연구는 SimSmoke방법을 이용하여 우리나라의 담뱃값 인상 시나리오에 따라 2020년까지의 남성흡연율을 예측하여, 건강증진 종합계획 2020의 목표인 남성흡연율 29%이하를 달성하기 위하여 필요한 가격인상의 범위를 추정하였음.
○ 이 연구에서 Korea SimSmoke를 이용하여 분석한 결과, 현재보다 금연정책이 강화되지 않으면 2020년의 남성흡연율이 40% 이하로 내려가는 것은 불가능할 것으로 보여짐. 건강증진 종합계획 2010의 정책목표가 달성되지 않아 2020년 목표로 다시 정한 대로 남성흡연율을 29% 이하로 떨어뜨리기 위해서는, 가격정책만으로는 현실적이지 않을 것임.
○ 비가격정책이 모든 수준에서 완전히 강화된다고 하더라도 최소한 1,000원 이상의 인상은 필수적이며, 비가격정책이 2012년부터 최대 강도에 이르지 못하다면 그보다 더 높은 수준의 가격인상이 필요함. 여기서의 가격은 2011년 이후 소비자물가지수 인상률을 매년 3%로 가정한 상태에서 현재와 동일한 수준을 의미함. 따라서, 최근 상황과 같이 물가 인상률이 3%보다 높은 상태가 장기간 지속될 경우 목표흡연율을 위한 가격인상폭은 더 커져야 할 것임.
○ 건강증진 종합계획 2020년 목표치인 남성흡연율 29%는 향후 흡연율에 대한 우리나라 건강정책상의 최소한의 목표라고 할 수 있음. 이를 위해서는 반드시 가격정책과 비가격정책이 함께 강화되어야 함. 비가격정책의 강화를 위해 모든 노력을 기울이더라도 1,000원 이하의 담뱃값 인상으로는 확실히 부족함. 담뱃값 인상을 얼마나 해야하는가는 비가격 정책을 어느 수준까지 강화시킬 수 있는가에 달려있음. 만약 비가격정책이 현재로부터 최고 수준까지의 범위에서 중간 정도만큼만 강화된다고 하면 담뱃값은 5,000원 이상의 폭으로 인상이 되어야 건강증진종합계획의 2020년 목표치 대로 남성흡연율을29% 이하로 떨어뜨릴 수 있을 것으로 예측됨.
6. 금연구역 정책 추진방안
○ 우리나라의 금연구역 정책은 국민건강증진법을 근거로 하고 있으며, 최근의 법 개정으로 간접흡연에 대한 규제가 한층 강화되었음. 그러나 세계보건기구가 정하는 기준에는 아직 부족한 점이 많이 있음. 완벽한 실내 금연환경을 조성하기 위해서는 의료기관, 교육시설-대학교 제외, 대학교, 정부 시설, 실내사무실 및 작업장, 식당, 술집,그리고 대중교통수단의 8개 장소에서 금연을 실시하여야 하는데, 우리나라는 의료기관과 학교(대학교 제외)에서만 전체 금연을 실시하고 있으며 나머지 6개 시설의 경우 일부에서만 금연을 실시하고 있음.
○ 따라서 앞으로 모든 대학교, 정부 시설, 실내 사무실 및 작업장, 식당, 술집, 그리고 대중교통수단에서 흡연을 금지하여야 함. 특히 유흥주점과 단란주점의 경우 흡연자의 출입이 빈번하여 완전 금연을 실시하기까지 저항이 있을 것으로 예상되나, 유흥주점 및 단란주점에서 근무를 하는 근로자의 건강 보호를 위해서라도 가능한 빠른시일 내에 금연을 실시하여야 함.
○ 승용차의 경우 비록 대중교통수단에 포함되지 않으나 실제 승용차의 수송분담률이 전체의 절반 이상을 차지하는 만큼 간접흡연 피해 방지 효과를 높이기 위해서는 승용차에서의 흡연을 금지하여야 함. 승용차 금연은 3차 간접흡연의 피해 방지를 위해서도 중요한 역할을하는 만큼 동승자의 탑승여부와 관계없이 승용차 내에서는 항상 금연하도록 해야 함.
○ 사무용건축물, 공장 및 복합용도 건축물, 공연장, 실내 체육시설의 경우 현재는 간접흡연 피해의 위험이 상대적으로 큰 소규모 건물은 규제대상에서 제외되어 법의 실효성을 높이기 어려운 상황임. 따라서 이들 건물을 크기에 상관없이 모두 전체 금연구역으로 지정하는 것이 시급함.
○ 우리나라의 경우 지방자치단체의 조례 중 일부에서 금연건물의 주변과 길거리를 금연구역으로 지정하여 흡연을 규제하고 있음. 그러나 아직은 조례로 지정한 경우보다 그렇지 않은 경우가 더 많으며, 조례로 지정된 경우라 하더라도 극히 제한된 일부에서만 금연하도록 규정하고 있어 실효를 기대하기 어려운 상황임.
○ 그 밖에 금연구역지정 및 흡연 금지 정책을 시급히 실시해야 하는곳으로 아파트 및 공동주택이 있음. 아파트 및 공동주택은 사람들이 가장 많은 간접흡연피해를 느끼는 곳임에도 불구하고 적절한 규제가 이루어지지 않고 있음. 최근 지자체에서 금연아파트 사업을 시행하는 경우가 있으나, 시민의 자율적인 금연분위기 확산을 목적으로 이루어지고 있어 금연아파트에서 흡연이 적발되었을 때 규제를 할수 없는 실정임. 또한 금연구역으로 희망하는 장소에 화장실(집안)과 베란다와 같이 타인에게 영향을 줄 수 있는 개인거주공간이 포함되어 있는 만큼, 공동주택에서의 포괄적인 간접흡연규제 정책이 필요하다고 판단됨.
7. 담뱃갑 건강경고문 시행규칙안
○ 현재 담뱃갑 건강경고정책의 세계적인 추세는 정부가 정한 경고 그림을 50% 이상 크게 게재하고, 담배 회사 로고와 브랜드 표기를 금지하는 것임. 즉, 담뱃갑에 단순한 경고문구만 넣던 것에서 금연 사진이나 그림을 넣는 금연 비주얼, 그리고 더 나아가서 담뱃갑 자체의 디자인을 바꾸는 수준인 단순한 포장(plain packing)까지 진행되고있음. 이런 세계적인 추세이 비추어보면 우리나라는 현재 담뱃갑에는 '흡연은 폐암 등 각종 질병의 원인이 되며 내 가족, 이웃까지도 병들게 함. 담배연기에는 발암성 물질인 나프틸아민, 니켈, 벤젠, 비닐 크롤라이드, 비소, 카드뮴이 들어있습니다'는 경고 문구가 박스를 포함해서 30% 크기로 표시되는 수준임. 2011년 6월 7일 일부 개정된 국민건강증진법에서는 경고문구의 내용은 보건복지부령으로 정할 수 있는데, 이것도 조만간에 적용할 수 없다는 것이 문제임. 향후 WHO FCTC에서 경고 문구보다 더 우선적으로 권고하는 금연 경고 비주얼을 도입해야 하며, 담뱃갑이 상품으로 광고하거나 매력적으로 보이지 않도록 하는 단순한 포장만으로 판매하도록 하는 조치가 필요할 것임. 2011년 6월 7일 일부 개정된「국민건강증진법」에 따른 보건복지부고시에는 측면 타르 흡입량에 대한 내용을 게시하고, 앞면 및 뒷면에 각각 박스 50%의 크기로 노란색 바탕에 검정색의 경고문구가 들어가게 된다면 이것은 그동안의 금연경고문구의 수준을 한 단계 업그레이드한 적절한 조치가 될 것임. 이에 경고문구의 구체적인 도안까지 보고서에 포함하여 제출하는 바임.
8. 담배안전관리 및 흡연예방을 위한 독립법안의 방향
가. 이원화 법안의 단일화
○ 현재 국내에는 담배산업의 건전한 발전을 도모하는 담배사업법과 국민건강의 증진을 목적으로 하는 국민건강증진법으로 담배관련 내용이 규정되어, 중복 또는 상충되는 이원화 문제가 있음.
○ 국민건강증진법이 국민건강보호라는 보호법익을 갖는 반면, 담배사업법은 담배산업의 건전한 발전 등을 목적으로 하므로, 담배사업법상 국민건강에 위해가 되는 것은 유통, 판매, 광고 등에까지 국민건강증진법이 관여되어야 함.
○ 나아가, 현재 이원화되고 상충되는 등의 법제현황은 국민건강증진법을 중심으로 개선되어야 함.
나. 금연정책의 중장기 플랜
○ 금연정책의 중장기적인 종합발전계획을 세워야함. 현재 미국의 금연정책을 살펴볼 때, 청소년 흡연 예방을 중심으로 신규흡연자 발생을 예방하는 것을 주요목표로 하는 정책에 주목할 필요가 있음.
다. 규제와 인식개선 교육 등 제반여건 병행
○ 지금까지 국가의 전매사업으로 해 오던 담배판매행위를 사실상 금지하거나 부인하기 어려운 한계점을 감안하여야 함. 따라서, 금연정책을 법적 규제 또는 가격 정책으로 하면서, 동시에 교육을 통한 인식개선을 하여야 함.
○ 만성질환 등 흡연을 하나의 습관성 질병으로 본다면, 어려서부터 교육이 이루어져야 함. 현재 정규교육과정에 흡연예방을 위한 교육을 강화하는 등 흡연자 및 비흡연자의 인식개선 등 제반여건을 병행하는 정책을 구사하여야 함.
라. 담배관련 과학자문위원회 설치
○ 흡연자에 대한 흡연과 담배사업에 대한 규제의 타당성을 국민건강보호 및 건강증진에 두고 있다면, 이에 대한 과학적 근거를 제시하여야 설득력을 보장받을 수 있음.
○ 즉, 의학적, 약리학적, 보건학적 영역의 연구조사 기관을 설립하고 이기관으로부터 담배의 유해성에 대한 자료를 과학적으로 규명하고 보고하도록 하여야 함.
정부는 이러한 담배관련 유해성에 대한 과학적 근거자료를 참고로 정책을 입안하고, 담배사업 등 규제하며, 국민의 알권리 충족을 위해 정보 제공을 공개하여야 함.
Abstract
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4. Results of the study
It was suggested that the Korean government has to adopt integrated measures in accordance with the price and non price measures in the FCTC. The newly adopted tobacco control law in the U.S. has been reviewed. Newly adopted law more focused on prevention of smoking and sa
4. Results of the study
It was suggested that the Korean government has to adopt integrated measures in accordance with the price and non price measures in the FCTC. The newly adopted tobacco control law in the U.S. has been reviewed. Newly adopted law more focused on prevention of smoking and safe management of tobacco products.
The price measures have been analysed by both economic analysis and Simsmoke modeling. Based on the economic analysis, it was found that the tobacco price should be 4,500KRW and ideally the price should be about 13,000KRW. Based on the SimSmoke model using the Korea National Health and Nutrition survey between 1995 and 2005, the tobacco price and expected smoking rate reduction have been analyzed. To achieve the national goal of male smoking rate by 2020, the tobacco price should be raised by at least 4,000 to 6,000KRW.
Increasing none smoking areas and improving health warning labels in the National Health Promotion Act were suggested as part of the non-price measures of the Tobacco Control.
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