보고서 정보
주관연구기관 |
한국농촌경제연구원 Korea Rural Economic Institute |
보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 |
한국어
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발행년월 | 2007-12 |
주관부처 |
국무조정실 The Office for Government Policy Coordination |
등록번호 |
TRKO201600013377 |
DB 구축일자 |
2016-12-17
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초록
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Ⅳ. 연구개발 결과
1. 수원함양보안림의 실태와 지원의 필요성
건교부(2006)의 「수자원장기종합계획(2006~2020)」에 따르면 2011년이면 전국적으로 340백만㎥의 물이 부족하게 되며, 2020년에는 439백만㎥의 물이 부족하게 될 것으로보인다. 이에 따라 정부에서는 다양한 수자원확보대책을 마련하고 있으나 향후 댐 건설은 건설적지의 부족, 지역주민의 반발, 생태계의 파괴 등 많은 문제가 발생할 여지가 큰 것으로 나타났다.
수원함양보안림은 수원함양기능의 발휘를 통해 공공위해방지, 공익을 목
Ⅳ. 연구개발 결과
1. 수원함양보안림의 실태와 지원의 필요성
건교부(2006)의 「수자원장기종합계획(2006~2020)」에 따르면 2011년이면 전국적으로 340백만㎥의 물이 부족하게 되며, 2020년에는 439백만㎥의 물이 부족하게 될 것으로보인다. 이에 따라 정부에서는 다양한 수자원확보대책을 마련하고 있으나 향후 댐 건설은 건설적지의 부족, 지역주민의 반발, 생태계의 파괴 등 많은 문제가 발생할 여지가 큰 것으로 나타났다.
수원함양보안림은 수원함양기능의 발휘를 통해 공공위해방지, 공익을 목적으로 법률에 의해 지정된 산림을 의미한다. 수원함양보안림으로 지정된 산림에 대해서는 경영권을 제한하는 등 규제위주의 정책을 시행하고 있다. 목재가격의 하락, 부녀화, 노령화, 인건비의 상승등 임업을 둘러싼 여건의 악화와 함께 산주들은 산림을 방치하거나 관리하지 않아 수원함양 기능이 저하되고 있는 실정이다. 규제에 따라 발생할 수 있는 소득의 손실에 대한 보상이나 지원시스템도 제대로 갖추어져 있지 않다. 오히려 숲가꾸기를 할 경우 일반산림과 동일하게 수원함양보안림의 산주들은 사업비의 10%를 부담해야 한다. 수원함양기능증진 등 공공의 목적을 위해 시업을 함에도 자부담을 해야 하는 모순이 발생하고 있는 것이다.
산림은 나대지보다 25배, 경작지보다 5.6배, 초지보다 1.5배 더 많은 물을 흡수 및 저장할수 있으며 강우 시 홍수피해를 줄이고 갈수기에 가뭄을 막아주는 등 녹색 댐으로서의 역할을 하고 있다. 산림의 물 저장량은 총180억 톤으로서 19억 톤을 저장하는 소양댐과 18억톤을 저장하는 충주댐과 같은 대형 댐 10개 정도에 해당되는 량이다. 이러한 기능을 가진 산림을 숲가꾸기 등을 통해 수원함양기능을 제대로 높이게 되면 자연적인 증발산량과 홍수 유출량을 감소시켜 산림저류수를 현재보다 5%정도인 약 57억 톤을 더 저장할 수 있고 산림저류수는 180억 톤에서 237억 톤으로 증대시킬 수 가 있는 것으로 나타났다. 이러한 점들을 고려할 때 대형 댐을 대체․보완하는 방안으로 물을 흡수․저장․공급하는 녹색 댐인 산림을 제대로 관리하고 조성함으로서 수원함양보안림의 기능을 제고할 필요가 있다.
2. 국내외 수원함양림의 공익가치 환원사례 및 시사점
외국의 경우 일본은 수자원함양과 관련하여 국가차원에서는 수원지 치산대책을 마련하여 시행하고 있다. 주요 사업으로서는 수원유역광역보전사업, 수원유역지역보전사업,오지보안림보전긴급대책사업 등이 있다. 이외에 각 지자체가 별도의 수원림 조성사업을 하고 있다. 카나가와 현의 경우 협력협약, 수원협정림, 수원분수림, 매수 등 다양한 방식으로 수원림 조성사업을 전개하고 있으며 수원환경세의 도입으로 이 사업은 탄력을 받을 것으로 보인다. 동경도의 경우 수원인 多摩川 상류의 수원지에서 수원함양림의 기능 향상을 도모하고 수원림정비에 대한 시민의 인식을 높이기 위해 시민이 참여하는 학습활동과 볼란티어의 보전활동을 의미하는 수원산림대 제도를 시행하고 있다
미국의 경우 뉴욕시에서는 뉴욕시 식수원정화를 목적으로 수원상류지역 토지소유자를 대상으로 뉴욕시 수자원프로그램을 실시하고 있다. 또한 토양침식방지, 수질개선, 유량조절을 목적으로 농지 및 한계초지 소유자를 대상으로 토양보전프로그램을 실시하고 있다. 코스타리카에서는 수력발전을 위한 유량조절을 목적으로 수원상류지역 산주에 대해 상류지역 산림갱신이 제대로 이루어지도록 수력발전기업의 지불이 이루어지고 있다. 우리나라의 경우 이러한 노력들은 아직 보이지 않고 있다. 다만 최근 한국수자원공사와 산림청이 MOU를 체결하여 댐 주변산림에 대한 숲가꾸기사업을 공동으로 추진한 바있다. 여기서 한국수자원공사는 기본 설계비를 부담하고 산림청은 숲가꾸기사업비를 부담하여 실행하는 등 역할분담을 하여 추진한 바 있다.
이상의 국외 사례들은 모두 수자원의 중요성을 인식하여 별도의 댐을 증설하거나 관리하기 보다는 수원함양림의 기능을 유지․증진할 수 있도록 공공지원 또는 자율협정등 다양한 방식을 통해 수원함양림의 공익가치를 인식하고 그에 대한 대가를 지불(환원)하고 있는 것으로 나타났다.
3. 수원함양보안림지불제도에 대한 의향분석
수원함양보안림 소유자인 산주들을 대상으로 산림관리프로그램참여 의향을 설문조사한 결과 응답자 수는 총 438명이며 이 가운데 자신의 산림이 수원함양보안림으로 지정된 사실을 알고 있는 사람은 31.7%에 불과한 반면 모르고 있다고 응답한 사람은 68.3% 로서 거의 대부분 인지하고 있지 못한 것으로 나타났다. 또한 최근 5년간 산림관리활동 여부에 대해서는 54%가 관리를 한 적이 있다고 응답하였으나 응답자의 53%가 자신의 산림이 수원함양보안림이라는 사실을 인지하지 못한 것으로 나타나 수원함양기능을 제고하기 위한 산림관리가 이루어졌다고 보기 어렵다.
산림관리프로그램의 참여의향에 대해서는 78%가 미 참여 의사를 밝히고 있는데 주원인으로서는 관심이 없거나 프로그램이 불분명하기 때문이라고 응답한 사람들이 37%에 달해 수원함양보안림의 역할과 중요성에 대한 사전교육과 홍보가 필요하며 다양한 인센티브를 포함한 산림관리프로그램의 마련이 필요한 것으로 나타났다.
4. 수원함양보안림 지불제도입 및 시행방안
수원함양보안림 지불제는 산림환경서비스지불제(PES: Payment for Environmental Services)의 한 종류로서 공간적으로 수계와 밀접한 연관성을 가지고 있고 법적으로 제한을 받고 있는 수원함양보안림이 대상이 된다.
수원함양보안림이 제공하는 환경서비스는 수원함양기능으로서 명확한 반면 수혜자인 국민들이 제공받는 서비스에 대한 지불에 대해 인식이 부족하고 서비스를 제공하는 산주들도 관심이 낮으며 지불제에 대한 법적 제도적 시스템이 체계적으로 갖추어져 있지 못한 실정이다.
수원함양림 지불제도는 새롭게 도입되는 정책프로그램이므로 정책실패를 최소화하기 위해서는 단계적으로 추진할 필요가 있다. 현재 산림의 수자원함양기능은 시장에서 거래가 이루어지지 않고 있기 때문에 규제적 수단을 우선적으로 도입한다. 규제적 수단의 대상임지는 재원과 정책의 효율성, 효과성, 형평성, 시행 가능성을 고려하여 수원보안림의 1종 사유림을 우선대상임지로 선정하고 시범사업을 거쳐 2013년부터는 수원보안림의 2종과 3종 사유림으로 확대 실시한다.
수원함양보안림이 지닌 공익기능을 유지 및 증진시키기기 위한 지불금액은 산림이 발휘하는 편익을 기준으로 선정하는 방법과 특정시업에 따른 추가비용을 산정하는 방법으로 추산하였다. 편익을 기준으로 수자원함양기능에 대한 지불금액은 소비자조사결과 537,295원/ha, 공급자보상수용금액은 2,000,000원/㏊, 대체재인 댐건설 및 유지비용을 고려한 대체법에 의한 시산결과 709,224원/ha, 그리고 추가비용을 기준으로 산정한 지불금액은 486,000원/㏊ 정도인 것으로 나타났다.
수원함양보안림 지불제를 도입하기 위해서는 현행 산림기본법을 개정하여 도입을 위한 근거를 마련하고 산림자원조성 및 관리에 관한 법률을 개정하여 현행 국가예산에만 의존하도록 되어 있는 재원마련을 수익자부담에 의한 출연금, 차입금, 특별회계로부터의 전입금 등 다양하게 할 필요가 있다. 산림청에서도 한강을 제외한 낙동강, 영산강․섬진강, 금강수계관리위원회에 참여할 수 있는 계기가 마련되었으므로 물이용부담금으로 마련된 수계관리기금이 산림으로의 재투자가 지속적으로 이루어지도록 수계관리기금내에 산림계정을 별도로 마련하도록 노력해야 할 것이다. 또한 산림이 지닌 수원함양 기능을 유지․증진시키기 위해서는 장벌기 정책의 도입이 필요하며 이를 위해서는 수원 함양보안림과 관련한 재산세, 양도세, 상속․증여세 등의 세제해택을 확대하여 장벌기 산림정비에 대한 인센티브를 부여해야 할 것이다.
수원함양보안림 지불제를 도입하기 위해서는 수혜자가 기꺼이 지불할 의사가 있어야하고 공급자는 서비스를 지속적으로 제공하려는 의사가 있어야 한다. 그러나 서비스를 제공받는 국민들은 이에 대한 지불 인식이 낮고 서비스를 제공하는 산주들도 관심이 낮은 실정이다. 이러한 상황 속에서 수원함양보안림이 제공하는 수자원함양 서비스에 대한 지불제를 전면적으로 도입하기는 매우 어려울 것으로 보인다. 정책실패를 최소화하기 위해서는 먼저 국민공감대를 형성하는 것이 필요하며 이를 바탕으로 단계적으로 도입을 추진할 필요가 있을 것이다. 단기적으로는 제공자수혜원칙에 따른 공적부담이 필요하며 제도가 안정화되는 정착단계에는 자율협정에 따른 수익자부담원칙을 적용할 필요가 있다.
Abstract
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This study is conducted for indicating tasks and implement directions of initiatives based on explaining reasons to adopt Payment for Environmental Services(PES) in watershed conservation forest area.
It examines conditions and necessity for support of watershed conservation forest privately
This study is conducted for indicating tasks and implement directions of initiatives based on explaining reasons to adopt Payment for Environmental Services(PES) in watershed conservation forest area.
It examines conditions and necessity for support of watershed conservation forest privately owned. It draws implications related to PES by analysing domestic and foreign case studies. This study indicates general directions and detailed implemental methods based on survey of forest land owners. The summarized conclusion of the study is shown below.
Private owners of watershed conservation forests are constrained exercising their right to manage, and there are neither compensating systems nor supporting systems. For this reason, they don’t manage the forest carefully and degrade its function. Foreign countries adopted various payment policies to improve watershed developing function. In Japan, there is watershed conservation forest formation project. In America, there are public charge systems such as New York City’s forest formation system and USDA’s soil conservation program. In Costa Rica, hydroelectric power producer compensates forest land owners to regulate water flow for stabilization of power production.
Adoption of PES on watershed conservation forest can be possible when beneficiaries are willing to pay and service producers are willing to supply qualified water constantly. It is not desirable to adopt all around PES system in present condition that beneficiaries and producers do not fully concern and recognize. It is necessary to expand the public consensus of PES firstly. In the short terms adoption of public adoption of public charge are required, and PES systems on benefit principle in the long term are needed.
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