초록 ▼

■ 노후소득보장의 현황과 대책의 필요성
□ 지난 십수년 사이에 근로형태의 다양화 등 노동유연성이 확대됨에 따라 국내는 물론 해외에서도 취업자의 근로기 중의 안정적인 노후대비가 불충분해지고 있음
□ 국내 노동시장의 고용 관행과 기업의 정규직 채용에 대한 소극적인 대응으로 비정규직 비율이 높게 유지되고 있음
□ 유연한 국내 노동시장은 그간의 경직된 노사관계 유형과 근로자의 생애주기상의 취업 유형 및 선호구조가 크게 바뀌지 않는 한, 정부당국의 정책적 개입과 유인정 책에도 불구하고 당분간 지속될 가능성이 있음
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■ 노후소득보장의 현황과 대책의 필요성
□ 지난 십수년 사이에 근로형태의 다양화 등 노동유연성이 확대됨에 따라 국내는 물론 해외에서도 취업자의 근로기 중의 안정적인 노후대비가 불충분해지고 있음
□ 국내 노동시장의 고용 관행과 기업의 정규직 채용에 대한 소극적인 대응으로 비정규직 비율이 높게 유지되고 있음
□ 유연한 국내 노동시장은 그간의 경직된 노사관계 유형과 근로자의 생애주기상의 취업 유형 및 선호구조가 크게 바뀌지 않는 한, 정부당국의 정책적 개입과 유인정 책에도 불구하고 당분간 지속될 가능성이 있음
□ 노동시장의 유연성이 증대되는 가운데 비정규직 등 일부 근로자의 누적 근로기간이 단축되어 국민연금 등 노후대비 공·사연금에의 가입기간이 줄고 그 결과 이들의 연금수급액 감소와 노후빈곤 위험이 증대될 우려가 있음
□ 법이 강제하는 퇴직금을 연금화한 것이 퇴직연금인데 가입를은 근로자수 기준으로 38.9%(2012년 6월말)로 높지 않고 최근 증가속도가 더딤. 그리고 비정규직의 가입률이 극히 낮고 향후에도 높아질 가능성이 크지 않다는 점에서 퇴직연금이 모든 근로자의 추가적인 노후소득보장 수단이 되기는 힘들 전망임
□ 이같은 현황에서 노후소득보장의 사각지대 발생을 근로기 단계에서 억제하기 위한 다양한 정책적 대응의 필요성이 증대되고 있음
□ 먼저 비정규직 근로자, 저소득임금근로자, 영세 자영업자 등 취약 취업계층의 공적 노후소득보장이 정규직에 비해 열악하다는 점에서 국민연금을 필두로 한 노후소득 보장 제도의 재점검과 그에 따른 법제 개정작업이 필요함
□ 아울러 이들 취약 취업계층의 사적 노후소득보장도 정규직 임금근로자와의 격차가 크며 그 차이는 공적 노후소득보장제도인 국민연금보다 더 크다고 할 수 있음
□ 이같은 사적 노후소득보장에서의 격차를 줄이기 위해 기존의 퇴직연금을 보완, 2012년 7월부터 신 개인형 퇴직연금(IRP, Individual Retirement Pension)을 도입하고 퇴직연금의 강제 이전을 규정하고 있음. 향후의 시행경과를 보고 추가적 보완조치의 필요성 여부를 검토해야 할 것임
□ 이하의 제2장에서는 노동 유연화의 현황과 경제사회적 파급효과, 노후소득보장의 사각지대 실태를 정리하고, 제3장에서는 청장년기 취업빈곤 실태를 저소득임금근 로자와 자영업자로 구분하여 살펴봄. 그리고 제4장에서 우리나라 노인빈곤의 실태와 원인을 서술하고 제5장에서 이를 주요국의 실태와 비교하면서 시사점을 찾아봄. 이어지는 제6장에서는 노동유연성 확대에 따른 주요국의 노후소득보장과 비교 서술하며 제 7장에서는 취업노인인 ‘장년’ 의 일자리 정책과 소득보장과 관련하여 이 분야 선진국인 일본의 사례를 조사하여 우리에게 주는 시사점을 모색하고 마지막으로 제8장에서 노동 유연화에 따른 취약계층의 노후소득보장 강화방안 에 대해 정책적인 대안을 우선순위에 입각하여 큰 틀에서 모색하고자 함

■ 노동 유연화의 현황과 경제사회적 파급효과, 노후소득보장의 사각지대 실태
□ 노동시장 유연화의 현황을 보면 취약 취업계층이라고 할 수 있는 비정규직 규모가 2011년 8월 기준, 전년 동월대비 30.9만 명이 증가한 599.4만 명을 기록하고 있으며, 이는 전체 임금근로자 중 342%로 전년 동월대비 0.8%p 증가한 수준임. 정규직은 같은 시기에 1,136.2만 명에서 1,151.5만 명으로 15.3만 명이 늘어 임금근로자 중 정규직 비중은 66.7%에서 65.8%로 0.9%p 하락함
□ 2001년 이후 전체 임금근로자 중 정규직 비중이 감소하여 2004년에 63.0%를 기록하여 최저수준에 이르렀으며 이후 증감을 반복하고 있으나 추세적으로 증가세를 보여 2010년대에 들어와서는 66% 대를 보이고 있음 (표 II -1 참조)
□ 노동시장 유연화의 경제적 영향을 간단히 정리하면 일자리 창출이 확대되었으나 다양한 고용형태로 인한 고용불안정성이 증대되었다고 할 수 있음
□ 노동시장 유연화의 사회적 영향은 이 것이 노동의 수요자인 기업보다 공급자인 근로자의 지위를 약화시키는 방향으로 기능하여 임금근로자들에 대한 사회적 보호의 문제를 야기하고 있는 점임
□ 외부 수량적 유연성(external numerical flexbility)이 추구되면서 기업들은 경쟁과 불확실성에 따른 위험과 비용을 하청업체 근로자, 사내 임시직 근로자 등 비정규직 근로자에게 전가하려는 경향이 강하게 나타나고 있으며, 노동시장의 유연화가 비정규직의 고용근로조건 등과 복잡하게 얽히면서 이들에 대한 사회적 보호가 더 어려워지고 있음
□ 노동시장의 유연화는 사회보장체계에도 영향을 미쳐 첫째, 근로자들의 사회보험 수급권 획득을 위한 최저가입기간 충족을 힘들게 하고 둘째, 가입기간을 단축시켜 급여수준을 끌어내리며 셋째, 근로자의 약한 입장을 악용한 고용계약 조건 등으로 보험료 기여 회피 문제가 발생할 수 있고 넷째, 사회보장연금인 국민연금 제도의 성숙과 정착에 따른 파급효과를 전반적으로 약화시킬 수 있음
□ 노후소득보장의 사각지대 문제는 크게 3가지로 구분하여 접근할 수 있음. 첫째, 공적 노후소득보장제도의 적용 사각지대(적용범위와 급여수준의 적정성) 둘째, 사적 노후소득보장의 사각지대(적용범위와 급여수준의 적정성) 셋째, 대상(현 노년층 혹은 미래노인층)에 따른 사각지대
□ 현 노인세대를 대상으로 한 사각지대는 기초노령연금을 제외한 국민연금과 특수직 역연금만을 대상으로 수급자, 미수급자로 구분하여 사각지대를 정의할 수 있으며, 이렇게 할 경우 2013년 기준으로 65세 이상 인구 613만명 중 공적연금을 수령하는 209만명(34.1%)를 제외한 404만명(65.9%)이 사각지대에 있다고 할 수 있음
□ 이 숫치는 노인 개인기준으로 접근한 것으로 세대단위로 접근하여 세대원중 1인이 라도 수급자가 있는 경우를 수급세대로 규정하면 사각지대 규모는 크게 줄어듬. 수 급자 내역은 국민연금 184만명, 특수직역연금 25만명이며 국민연금 수급자 184만명 중 연금액이 20만원을 넘는 이가 110만명, 20만원 미만이 74만명임
□ 수급를 외에 급여수준의 적절성까지를 고려하면 현 노년층의 사각지대는 좀더 확대될 수 있음. 이는 약 30%의 노인들이 현재 뿐 아니라 향후에도 경제활동을 할 의향을 갖고 있다는 사실, 그리고 일을 하는 주된 이유가 생계비 마련이라는 점에서 확인할 수 있음
□ 미래 노인층(현 근로세대)을 대상으로 할 경우에도 공적연금의 사각지대는 적지 않게 남아 있는 것으로 전망됨. 2008년의 국민연금 재정추계결과에 따르면 2030년에도 전체 노인의 40%가, 2050년에 63% 정도가 국민연금의 노령연금을 수급할 것으 로 전망되고 있음(표 II-13 참조)
□ 국민연금의 노령연금 급여수준이 낮아 수급자 중에도 노후빈곤의 위협에 직면하는 등 실질적 사각지대로 분류될 수 있는 이들이 존재할 것으로 전망됨. 1998년과 2007년의 연금개혁에 따른 급여삭감 조치로 장래 수급자의 평균 연금급여는 퇴직 전 소득의 20%에 미치지 못할 것으로 예상되며, 기초노령연금을 합쳐도 30% 전후 수준이 될 것임(표 II-14 참조)
□ 미래 노인층 중 사적연금으로 노후소득의 일부를 보장받을 수 있는 세대는 많지 않을 것으로 예상됨. 2010년 기준 사적연금에 가입한 이들의 비율은 36.0%(개인연금 30.6%, 퇴직연금 5.4%)로 양자 모두 가입한 이들의 비율은 2.7%에 불과함. 수급 자들도 급여액 수준이 높지 않아 사적연금에 따른 노후소득보장 효과는 크지 않을 것으로 전망됨
□ 취업자로서 공적연금과 사적연금의 어느 연금에도 가입하지 않은 이들의 비율이 14% 정도로 추정되고 있으며, 이들 중 상당수가 장래 노후소득보장의 사각지대로 분류되어 국민기초생활보장 등 공공부조제도 지원대상 확충의 압력 요인으로 작용 할 가능성이 있음(표 II-6, 표 II-11, 표 II-12 등 참조)

■ 청장년기 취업빈곤 실태 : 저소득 임금근로자와 자영업자
□ 여기서는 취약 취업계층이라고 할 수 있는 저소득 임금근로자의 자영업자의 취업 빈곤의 실태와 취업빈곤에 미치는 요인을 실증적으로 분석함. 여기서 ‘취업빈곤’ 이라 함은 풀타임으로 취업하여 소득을 얻고 있는데도 빈곤층 수준의 소득(최저생계비 미만)밖에 벌지 못하는 것을 지칭함. 취업빈곤(혹은 근로빈곤)의 정의는 나라 마다 조금씩 상이함 (표 Ⅲ-1 참조)
□ 지난 10년간 빈곤층의 규모가 확대되었으며 근로빈곤층의 비율도 OECD 국가 가운데 높은 상태에서(OECD, 2006) 감소하지 않고 정체상태를 보이고 있음(홍경준, 2005). 이같은 빈곤층 증가의 주된 원인은 비정규직 근로자와 영세 자영업자의 증가에서 비롯된 것으로 판단됨(윤희숙, 2012)
□ 지금까지 크게 주목받지 못하였으나 정책적 배려가 절실한 빈곤충이 영세자영업자 라고 할 수 있음(윤희숙, 2012). 자영업자의 빈곤은 현 시점의 복지 수요를 증가시킬 뿐 아니라 노후빈곤층의 확대 요인으로 작용할 수 있다는 점에서 노동정책 외 사회복지적 측면에서의 관심과 제도적 보완이 요구되고 있음
□ 그간의 연구에 따르면 근로빈곤층은 실직하더라도 노동시장에서 완전 이탈하기 보다 노동시장으로 복귀하는 경향이 강함. 이들은 빈곤에서 탈출하더라도 빈곤선 주위에 있어 재빈곤화하는 비율이 높게 나타나는 등 고용과 소득의 단절로 인한 반복 빈곤 현상을 보이고 있음

- 저소득 임금근로자
□ 본 연구에서는 『한국노동패널』 4~12차년도 자료를 사용하여 근로빈곤층의 고용 상태 변화와 빈곤 가구의 빈곤이행간의 관계를 살펴봄. 가구주 연령이 18~64세인 가구와 가구주로 한정하여 분석함
□ 빈곤층의 규모와 변화 추이를 보면 전체 가구 기준시 2001년의 17.6%가 2008년에 13.9%로 감소하였으며 추세적으로 감소세를 보임. 분석대상을 18-64세의 근로연령층으로 한정하더라도 유사한 변화를 보이며 빈곤층 규모는 전체 가구에 비해 5~6%p 정도 낮게 나타남. 차상위계층의 규모도 감소세를 보임( 표 Ⅲ-2 참조)
□ 취업빈곤층의 고용상태를 보면 비정규직 임금근로자 비중이 높으며, 그 비중이 2001년의 15.9%에서 2008년에는 16.9%로 소폭 증가함. 차상위계층까지 포함하면 14.2%에서 18.4%로 크게 증가하여 비정규직 임금근로자가 줄기 보다 늘고 있음을 시사
□ 빈곤이행에서도 가구주의 고용상태 변화가 중요한 요인으로 작용함. 비빈곤충에서 다음 해에 빈곤충으로 떨어질 확률이 높은 경우는 실직하거나 고용상태가 비정규직 임금근로자 등으로 불안해질 때임. 반대로 빈곤을 탈출하는 주된 경로는 취업하거나 정규직 임금근로자로 전환했을 경우임 (표 Ⅲ-6, Ⅲ-7 참조)

- 자영업자
□ 자영업자가 취업빈곤층이 되는 경우는 개인적 요인과 구조적 요인으로 구분할 수 있음. 개인적 요인에는 고용형태, 낮은 소득, 자영업자의 고령화, 자영업자의 저숙련화, 생계형 자영업 등이 있고 구조적 요인에는 경기불황, 과잉경쟁, 취약한 사회 안전망 등이 있음
□ 분석 자료는 한국복지패널(Korea Welfare Panel Study) 1~5차임
□ 근로연령층(18~64세 취업자)인 취업자 빈곤율은 2005년에 3.9%이며 차상위 계층(최저생계비의 150%)까지 고려하면 빈곤율은 12.7%로 높아짐
□ 고용형태별 취업빈곤율은 자영업자의 절대빈곤율이 임금근로자보다 평균 3.2배 높음. 연도별로는 2005년의 자영업자 빈곤율(7.2%)이 임시일용직 등 저소득 임금근로자의 빈곤율(3.1%)보다 배 이상 높고, 2006년과 2007년에는 격차가 3.3배, 3.8배로 확대됨. 참고로 자영업자수의 노동시장내 비중은 19%로 임금근로자의 1/4 수준임
□ 고용형태별 취업빈곤충의 구성은 절대빈곤율 기준으로 2005년, 2006년, 2008년에 임금근로자 비중이 63.9%, 57.0%, 58.2%로 자영업자보다 크지만 2007년과 2009년 에는 자영업자 비중이 545%, 52.5%로 더 크게 나타남
□ 취업자내 자영업자 비중은 20%가 안 되는데 빈곤층의 절반 혹은 그 이상을 점하여 자영업자의 경제적 상황이 취약하다는 현실을 보여줌. 게다가 연도가 경과함에 따라 취업빈곤층내 임시일용직 등 저소득 임금근로자 비율이 낮아지고 자영업자 비율이 높아져(2006년의 36.1%에서 2009년의 52.5%로 16.4%p 높아짐) 취업빈곤층의 주류가 자영업자로 바뀌어 가고 있음(표 Ⅲ-12 참조)
□ 빈곤의 정도는 임금근로자보다 자영업자에서 더 심각하게 나타남. 극빈곤층(최저생 계비의 80%)의 구성 비율을 보면 자영업자가 임금근로자보다 월등히 높음
□ 빈곤 위험은 당연한 얘기이겠지만 고용이 안정된 상용직보다 취약 취업계층인 임시일용직근로자와 자영업자에서 유의하게 높게 나타남
□ 자영업자의 빈곤위험이 고졸이하의 저학력 중고령자와 생계형자영업에 종사하는 중고령자에서 더 크다는 사실에서 저학력과 중고령이 취업빈곤의 주된 요인이라고 할 수 있음. 자영업자로 이행하는 이들의 경우 부채에 의존하여 창업하는 비율이 높은데 차별화된 전략없이 생계형 창업에 나섰다가 과잉경쟁에 노출되어 소득 저하와 빈곤 위험에 직면하고 있음
□ 자영업자의 경우 폐업해도 빈곤율이 낮아지지 않고 높은 수준을 보이거나 더 높아지고 있음. 자영업 지속기간이 길수록 빈곤율이 높게 나오는데 이는 자영업자의 사업 지속이 높은 수익성 때문이 아니라 최저한의 생계유지 수단이기 때문인 것으로 추측됨

■ 노인빈곤의 실태와 원인
□ 우리나라의 노인빈곤율은 45.1%로 OECD 회원국 중 아주 높은 수준이며 노인간 소득격차도 OECD 국가 중에서 높은 수준임. 65세 이상 노인의 지니계수(세후소득) 는 0.409로 멕시코와 칠레에 이어 OECD 회원국 중 세 번째로 높은 수준임
□ 노인 빈곤과 노인 소득불평등의 수준을 분석하기 위해 두 개의 자료를 활용함. 하나는 통계청의『가계동향조사』자료이고 다른 하나는 국민연금공단의 『국민노후 보장패널』자료임
□ 두 자료를 사용하는 이유는 각각의 자료가 지닌 장점과 한계가 서로 보완될 수 있기 때문임. 가계동향조사는 소득 정보의 신뢰성이 비교적 높고 국민노후보장패널은 개인별 직업이력과 퇴직사유가 구체적으로 조사되어 있음
□ 2006년부터 2010년까지의 노인 빈곤율과 노인 소득불평등도의 추이가 < 표 IV-3 > 에 제시되어 있음. 빈곤율의 경우 전체 가구의 빈곤율도 증가세률 보이지만 노인가 구의 증가세가 이보다 빠르게 증가하고 있음. 국제 금융위기의 영향이 컸던 2009년 에 가장 높은 수준을 보인 후 다소 낮아지고 있음. 소득불평등도 전체 가구의 경우 2008년을 피크로 감소세를 보이나 노인가구에서는 추세적으로 증가세를 보임
□ 위에 제시된 2000년대 후반의 변화는 2008년의 서브프라임 모기지론 사태에서 촉발된 미국발 금융위기, 그에 따른 경기침체, 그리고 65세 노인을 대상으로 한 기초 노령연금제도 도입 등이 복합적으로 작용한 결과일 것으로 추측됨. 특히 2008년부터 시행된 기초노령연금이 노인 빈곤과 노인 소득불평등의 수준과 변화에 일정 수 준의 영향을 미치고 있을 것으로 추정됨
□ 기초노령연금이 도입되기 2년 전인 2006년과 2년 후인 2010년의 노인 소득불평등 의 수준 변화를 보면 2010년의 소득불평등도가 2006년보다 더 악화되었음(그림 IV-3, 표 IV-4 참조)
□ 노인가구의 소득을 소득원천별로 나누어 구성 내역을 살펴보면(표 IV-5 참조) 그 간의 주된 소득원이었던 사적이전소득의 비율이 급격히 낮아지고 기초노령연금을 포함한 공적이전소득의 비율이 빠르게 증가하고 있음
□ 노인 빈곤과 노인 소득불평등의 원인을 파악하기 위해 국민연금공단의 『국민노후 보장패널』자료를 사용하여 분석. 직업력 자료와 가구소득 정보를 활용하여 2009년 당시 가구주 연령이 만 65세 이상인 고령자 가구를 대상으로 이들 가구주의 교육 수준, 생애 근로경험 그리고 가구특성이 노인 빈곤과 노인 소득불평등에 대해 어떠한 관계에 있는지를 분석함
□ 노인 빈곤에 빠질 가능성이 유의하게 높아지는 경우는 자녀와 동거(반대로 이는 고소득의 원인도 됨, 표 IV-9 참조), 고령, 낮은 학력, 정년외 이유로 은퇴할 경우임. 반대로 빈곤에 빠질 가능성이 유의하게 낮아지는 경우는 본인 명의의 자산이 많고 공적연금의 수급, 정년으로 주된 일자리에서 은퇴, 비자발적 퇴직시에도 재취업후 가교 일자리에서 은퇴 등임
□ 정책당국이 기초생활보장제도의 부양의무자 기준을 완화하고 기초노령연금을 도입하였지만 노인 빈곤과 노인 소득불평등은 연도가 경과하면서 오히려 악화되는 모습을 보이고 있음
□ 노인 가구의 소득구성이 2008년의 기초노령연금 도입으로 큰 변화를 보여 전통적인 소득원이었던 자녀송금 등의 사적이전소득의 비중이 낮아지고 기초노령연금을 포함한 공적이전소득의 비중이 높아지고 있음. 이러한 변화가 전통적인 가족부양체계의 붕괴인지 아니면 기초노령연금제도 도입에 따른 일시적 파급효과인지 혹은 다른 요인에 의한 것인지에 대해서는 추후 지속적인 고찰이 요망됨

■ 노인빈곤 실태의 국제비교와 시사점
□ 여기서는 주요국의 노인빈곤 실태를 고찰하여 우리의 그것과 비교함. 주요국의 사례는 우리에게 근로기의 대책 못지 않게 은퇴기 대책이 중요하며, 사회보장제도 외에 조세제도를 통한 소득재분배가 중요하다는 사실을 시사해주고 있음
□ 노인 소득불평등 분석의 불평등 지수로는 지니계수를 사용하고 빈곤지수로는 빈곤율(라운트리 Rowntree, 1901)을 사용함. 이 때의 빈곤율은 빈곤선 이하의 소득(혹은 지출)을 가지는 사람(혹은 가구)을 전체 인구(혹은 가구) 수로 나눈 값을 의미함. 그리고 국가 간 국제비교에는 상대빈곤율(중위소득 50% 미만) 값을 활용함
□ 분석자료로는 OECD 및 내의 자료를 사용하며, 우리의 노인빈곤 및 노인소득불평 등 지수는 본고에서 국내 자료를 사용하여 직접 계산하여 주요국의 값과 비교함
□ 먼저 노인 빈곤 실태를 비교하면 대부분의 국가에서 노인 빈곤율이 전체인구 빈곤율보다 다소 높게 나타나며 이는 우리나라의 분석결과와 같은 패턴임. 다만 빈곤율의 추이를 시계열적으로 살펴보면 미국, 영국, 프랑스 등의 노인 빈곤율이 추세적으로 감소세를 보이는 반면 우리의 노인빈곤율은 근래 낮아졌으나 추세적으로 감소세라고 말하기 힘든 상황임. 참고로 우리의 경우 1996년에 19.8% 수준이던 것이 2006년에 39.0%로 피크에 달했다가 2010년에 23.8%로 크게 낮아졌음{표 V-1 참조)
□ 다음은 노인 소득불평등 실태를 비교하면 대부분의 국가에서 노인 소득불평등이 빈곤율 못지 않게 상당히 높은 것으로 확인되고 있으며 이러한 실태는 우리나라의 분석결과와 유사한 모습임. 큰 차이점을 보이는 것은 세금과 사회보험료 등을 제외한 가처분소득 대상의 소득불평등 지수로 주요국에서는 가처분소득의 소득불평등 지수가 크게 낮아지는데 비해 우리는 그렇지 못함(표 V-2 참조). 즉 시장소득과 가처분소득의 소득불평등 지수가 큰 차이를 보이지 못하는 것은 소득재분배효과가 낮다는 것으로 우리의 세제 및 사회보험(국민연금, 국민건강보험, 고용보험, 산재보 험, 노인장기요양보험) 제도가 가입자간의 소득을 제대로 재분배하지 못하고 있음 을 시사
□ 2000년대 말 기준으로 볼 경우 프랑스는 노인 인구의 시장소득 지니계수가 0.746 으로 상당히 높지만 가처분소득 지니계수는 0.291 로 대폭 낮아지고 있으며, 독일도 노인 인구의 시장소득 지니계수가 0.768에서 가처분소득 지니계수 0.284로 낮아져 프랑스 이상의 소득재분배 효과를 보이고 있음. 영국, 미국, 캐나다 및 북유럽 국가 들에서도 유사한 현상이 발생. 이들 국가에서 노인 인구의 시장소득 지니계수는 청장년
인구의 시장소득 지니계수보다 큰 값을 보여, 소득분배의 불공평도가 청장년 층보다 노인층에서 더 크다는 것을 시사함
□ 우리의 경우 2010년 기준 노인 인구의 시장소득 지니계수가 0.467로 다른 국가들과 비교하여 높지 않으나 가처분소득의 지니계수가 0.445로 별로 낮아지지 않아 소득재분배 효과가 미미함. 이는 우리나라 노인들의 세부담과 사회보험료 부담이 매우 약하다는 것을 뜻함
□ 시사점으로는 국민연금의 성숙까지 향우 20년 이상의 기간이 소요될 것이므로 노인빈곤을 서둘러 완화하기 위해서는 노년층에 대한 공적 소득보장 지원조치를 추가적으로 강화하고, 이는 빈곤완화외에 노인 소득불평등도 완화에도 기여할 것으로 기대됨. 지금 검토되고 있는 기초노령연금의 수급액 인상 등 기초노령연금의 제도 개선 방안 모색시, 비용효과외에 노인빈곤과 노인소득불평등 해소에 미치는 파급효과까지를 함께 고려하여 정책대안을 모색하는 것이 필요할 것임

■ 노동유연성 확대와 노후소득보장의 국제비교
□ 여기서는 노동시장의 유연성 확대에 따른 주요국의 노후소득보장 정책의 흐름을 간략히 정리함. 먼저 EU 주요국의 노동시장 유연화 동향, 비정규직에 대한 규제, 연금정책의 개요를 간략히 살펴봄. EU 주요국에서는 총 고용 중 시간제근로 고용의 비중이 분석기간중 지속적으로 증가하고 있으며, 이에 따라 비정규직 근로 규제와 관련한 EU 지침이 1997년, 1999년, 2002년에 각각 제시된 바 있음
□ EU 국가들의 비정규직에 대한 사회적 규제의 특징은 차별 금지와 동등 대우보장의 문제를 최우선 과제로 삼고 있고, 각 회원국이 객관적 사유, 최대 지속기간, 반복갱신횟수 중 하나 이상을 도입하도록 하고 있음. 즉 이들 국가들은 비정규 고용형태 근로자들에 대한 차별금지와 대우보장 등의 법적 조치를 통하여 비정규직 근로자를 보호하는 방안을 지속적으로 모색하고 있음
□ EU 주요국의 비정규직 근로자 지원을 위해 연금정책에서는 영국, 프랑스 등이 크레딧 제도를 도입하거나 기여기간 단축, 가입제한 조치 폐지 등을 시도하고 있음. 본 연구에서는 이들 국가 중 영국, 독일, 덴마크의 3국을 대상으로 노동시장의 유연화 현황과 그에 따른 고용정책 및 사회보장정책 차원에서의 대응을 조사, 정리하면서 시사점을 모색하고 있음

■ 취업노인의 일자리 정책과 소득보장 : 일본사례와 시사점
□ 취약 취업계층을 위한 노후소득보장은 청장년 근로기에 있는 이들을 대상으로 한 다양한 지원정책외에 고령전기(65~74세) 취업자에 대한 일자리 정책까지를 포괄하는 것으로 볼 수 있음. 실제로 노후 소득보장이 상대적으로 부실한 이들의 경우 고령전기에도 노동시장에 남아 일정 수준의 취업소득을 얻으려 하고 있음. 이러한 관점에서 고령전기에 있는 세대를 대상으로 일자리 정책과 유관 사회보장정책의 양측면에서 다양한 시도를 해온 일본의 사례가 우리에게 시사점을 주고 있음
□ 우리와 일본을 위시하여 적지 않은 나라에서 60대의 취업률이 50-60 % 혹은 그 이상의 수준을 보이고 있으며 남성의 경우 특히 높게 나타남. 노후소득에서 취업소 득 비중이 작지 않은 우리의 경우, 향후 상당기간 이같은 흐름이 지속될 가능성이 크므로 일본(일부 EU권 국가 포함) 못지 않게 고령전기의 취업에 대한 다양한 지원책을 강구해야 할 것으로 예상됨
□ 일본 정부는 60대 전반의 취업률을 높이기 위해 연금, 고령고용계속급여 등을 낮은 임금의 보충수단으로 활용하고 실직에 따른 실업급여보다 취업시의 임금과 연금수 령액이 더 많도록 설계, 운영하고 있음. 아울러 이들 고령자를 고용하는 사업주에게 정년연장, 계속고용, 재취직 등을 이유로 다양한 보조금과 장려금을 지급하여 고용수요 창출을 꾀함. 물론 취업한 고령근로자 중에는 저소득 고령자가 다수 포함 되어 있지만 그렇지 않은 이들도 일부 있음
□ 일본에서는 ‘노령기초연금’ 이 거의 대부분의 고령자에게 지급되고 ‘노령후생연금’ 을 수령하는 이들도 상당수에 달하므로 생계가 어려운 이들은 매우 적음. 하지만 높은 노인빈곤율이 문제로 지적되고 있고, 장수자가 많아 정책당국은 다른 선진국보다 근로기를 5년 정도 더 늘려야만 비용효과적인 노후소득보장제도를 유지할 수 있다는 생각을 가지고 있음
□ 일본이 고령자 고용을 지원하여 연금 등에 의한 소득보장과 조화를 이룰 수 있는 정책을 추진해온 것은 1950년대부터임. 당시부터 고령자의 실업은 청장년층 실업보다 더 화급한 과제였고 정부가 나서지 않으면 노동시장에서 약자인 고령자들은 일자리를 마련할 수 없었음. 게다가 당시의 일본은 공적연금 등 사회보장제도가 성숙 되지 않아 연금수급자도 별로 없어 고령자들은 빈곤 위협에 시달리고 있었음
□ 1960년대부터 모습을 드러낸 고령자 취업지원 정책은 1970년대 이후 본격화하기 시작하여 최근까지 단계적으로 또 지속적으로 그 수준을 높여오고 있음. 초기에는 실업자와 이직자의 취직, 재취직 지원 정책이 중심이었는데 이후 고용유지로 정책의 중점방향이 이행하면서 정년연장(60세, 65세), 계속고용, 정년폐지, 70세까지 고용 등의 형태로 단계적으로 관련 정책이 강화되어 왔음
□ 정년의 경우, 60세 정년의 노력의무화가 법정의무화로 강화되고, 이후 고령자등고 용안정법이 2004년에 개정(2006년 4월 시행)되어 2013년까지 65세 정년이 법적으로 의무화될 전망. 기업이 65세 정년을 의무화하지 않을 경우에는 계속고용제도를 도입하거나 정년을 폐지해야 함. 물론 이들 조치는 고령자 본인이 희망할 경우에 적용됨. 이로 인해 건강이 허락하고 근로의욕이 있는 일본인은 2014년도 이후 대부분의 직장에서 65세까지 일할 수 있을 전망임
□ 공적연금의 지급개시연령이 65세이므로 65세까지 근로자나 자영업자로서 일할 수 있다면 60대 이후의 소득보장에 대해 크게 걱정하지 않아도 될 것임. 65세이후 받는 노령기초연금과 노령후생연금은 부부세대가 23.2만엔(표준세대, 남편이 평균수입으로 40년 취업하고 배우자는 전업주부, 2011년, 300만원 수준) 정도임. 하지만 연금외에 금융저축과 부동산 등을 보유하는 이들이 다수여서 이들 자산과 자산에서 얻어지는 소득을 고려하면 빈곤하지 않은 생활이 가능할 것으로 짐작됨
□ 문제는 평균이하의 연금을 받고 보유 금융저축과 부동산도 별로 없는 빈곤한 고령 자들이 적지 않다는 사실임. 일본의 노인빈곤율은 20%대를 넘어 OECD 평균을 크게 웃돌고 있음. 이들 저소득 고령자들을 위한 대책중 취업관련 대책은 특정구직자 고용개발조성금(고령자고용개발특별 장려금, 특정 취직곤란자고용개발조성금) 등의 제도를 활용한 임금상당액 일부 지원과 이를 통한 사업주측의 고용수요 유발 정책 정도로 제한적임
□ 고령자중 생활보호(우리의 국민기초생활보장) 의존 사례가 늘어 일본 정부의 우려가 증대되고 있음. 2009년도 기준 생활보호 대상인 고령자세대는 56.3만세대로 전체 생활보호대상 세대의 44.3%. 고령자세대 중 생활보호받는 세대의 비율은 5.9%로 모자세대의 13.2% 다음으로 높고 전체 평균인 2.7%보다 배 이상 높음
□ 일본은 선진국중에서 생활보호 대상자 수를 꽤 제한해 온 나라임. 1999년만 해도 생활보호 대상자 세대는 70.3만세대로 전체 세대의 1.6%에 불과하였으며 고령자세 대중 생활보호 세대 비율도 4.3%로 2009년에 비해 크게 낮았음. 그런데 지난 10년 사이에 세대간 소득 격차가 확대되면서 생활보호 세대 비율이 늘고 고령자세대중 생활보호 세대 비율도 전체 증가율보다 낮지만 늘고 있음
□ 그래서 정부에서는 고용보험이라는 제1안전망외에 재취업을 지원하는 제2 안전망 구축을 필두로 한 중층적 안전망 구축과 고용 및 취업대책 강화에 나서고 있음. 생 활보호는 마지막 안전망이라는 점에서 이에 대한 의존도가 높아지는 현실을 우려하고 있음. 이같은 근로자 전반을 대상으로 한 고용유지 중심의 정책과 별도로 저소 득근로자를 대상으로 한 재취업 지원 강화가 최근 관심사로 부각되고 있음
□ 정부는 제 1 안전망인 사회보험의 재정비를 통해 비정규직근로자와 자영업자의 고용과 취업을 안정시키고자 이들을 대상으로 각종 사회보험에의 가입요건을 완화, 적용하고 보험료 부담을 경감하는 등의 조치를 도입. 저소득근로자 등에의 사회보험 가입자 자격 확대시 보험료와 본인부담금의 종합합산 등으로 부담총액이 상한을 넘지 않도록 하는 방안이 검토됨. 즉 연금, 건강보험, 장기요양보험(개호보험), 보육 등 제도 단
위의 부담이 아닌 개인이나 세대단위 부담상한을 소득의 일정 수준 이하로 설정하여 운영하는 제도횡단적인 자기부담 경감책이 한 예임
□ 제 2 안전망은 사회보험 혜택을 받지 못하는 이들을 대상으로 시행하는 각종 지원 정책으로 이를 통해 빈곤으로 떨어지는 것을 방지하려는 것임. 가령 고용보험 가입자 자격이 없어 실업급여 등의 혜택을 받지 못하는 저소득층을 대상으로 직업훈련을 행하고 훈련기간 중 일정한 급여를 지급하는 구직자지원제도 등이 대표적임
□ ‘노령기초연금’ 덕분에 일본의 저소득층은 생활보호 대상자로 지정되지 않아도 최저생계비에 가까운 소득을 확보할 수 있음. 다만 가입자격을 충족하지 못하거나 가입기간이 짧아 노령기초연금 수급액이 작은 이들도 없지 않지만 시간이 지나면서 이러한 이들은 줄고 있음. 지난 십수년간 소득분배가 악화하면서 국민연금과 후생 연금의 보험료 체납자, 미납자가 늘고 그 결과 장래 저소득고령자가 늘어날 가능성 이 대두되는 점이 우려사항임
□ 우리 정부도 법제를 개정하여 고령자 고용을 확보하려는 다양한 노력을 기율이고 있지만 일본기업에 의무사항으로 부과되어 있는 고령근로자의 정년연장, 정년연장 제도 폐지, 계속고용제도(이중 선택가능)에 비하면 우리 기업측의 부담은 훨씬 약하다고 할 수 있음. 국내에 이미 도입된 제도에는 고령자 고용연장 지원금, 고령자 친화적 임금피크제 통한 고용연장, 근로시간 단축 청구제도, 고령자 특화형 직업훈련 취업 지원,
중고령층 대상 취업성공패키지, 중고령자 유아교육 인력 풀, 시니어 경제활동 참여, 고용상 연령차별 금지 등이 있음.
□ 아쉬운 점은 이같은 다양한 제도와 조치들이 있지만 국내에서는 청년실업 문제가 매우 심각하여 실효성있게 위의 정책들이 추진되지 못하고 있음. 청년실업 문제가 지금보다 완화 되면 고령자의 고용 지원과 관련된 각종 시책이 좀더 현실감있고 내용있게 그리고 일본처럼 의무성을 띤 조치로 시행될 수 있을 것임
□ 중요한 것은 우리의 경우 한 해가 다르게 고령자가 늘고 있고 이들 중 계속고용, 재취직 등의 형태로 취업을 희망하는 이들이 많으며, 상당수는 취업하지 않으면 빈곤의 위험에 직면할 수 있다는 사실임. 공적연금이 성숙되지 않은 상태이므로 고령자 고용 확보는 빈곤예방과 소득보장 측면에서 우선도가 높은 정책이라고 할 수 있음

■ 노동 유연화에 따른 취약계층의 노후소득보장 강화방안
□ 취약 취업계층 대상의 노후소득보장에서 핵심적 사항의 하나가 근로기에 정책적 지원을 통한 국민연금 등 공적연금 수급자격 확보라고 할 수 있음. 이를 위해 1) 저소득층 보험료 일부의 국가 지원으로 수급권 확보와 가입기간 확대 2) 저소득근로자의 대상의 연금보험료 지원 관련 지원범위와 금액의 확대 3) 비정규직 근로자 와 여성 근로자에 초점을 맞춘 보험료 지원 강화, 이때 영국의 여성 보험료 지원 사례를 벤치마킹
□ 취약 취업계층의 노후소득보장 강화시, 사적연금을 통한 정책 지원도 고려할 수 있겠지만 정책적 우선순위는 공적연금의 지원보다 후순위라고 할 수 있음. 중저소득 층 국민연금 가입자가 퇴직연금과 개인연금에 가입할 수 있도록 기존의 세제상 혜택을 이들 계층 대상에 한정하여 대폭 확대하고, 별도의 보조금 지원 등의 획기적 조치를 추가적으로 도입하는 방안을 검토
□ 근로기의 각종 지원조치에도 불구하고 저소득 노인의 발생은 불가피하며 이들에 대한 일차적 지원조치는 취업지원의 강화라고 할 수 있음. 노후대비가 불충분한 채 퇴직으로 몰리는 중하위계층이 상대적으로 건강한 고령초기(75세 미만)에 취업일선 에 남아 소득을 벌 수 있도록 지금까지 제시한 것보다 강도 높은 지원책을 강구함
□ 취약 취업계층을 대상으로 한 최고의 노후소득보장대책은 취업지원과 고용유지임. 실제로 일본에서는 1970년대 이후 40여년간 이 정책을 지속적으로 추진하여 지금 은 근로자 등의 공적연금 가입기간이 30년 이상에 달하고 있음. 일본도 1970년대 초반에는 공적연금 등 사회보장제도가 성숙되지 않아 연금수급자도 별로 없어 고령 자들이 빈곤 위협에 시달리고 있었음. 노인빈곤을 사전에 해소하기 위해 1960년대 부터 모습을 드러낸 고령자 취업지원 정책은 1970년대 이후 본격화하기 시작, 최근까지 단계적으로 또 지속적으로 그 수준을 높여오고 있음
□ 일본에서도 근로기의 사회보장이 제기능을 발휘하지 못해 은퇴후 노인빈곤으로 이어지는 것이 문제점으로 지적되는 등 당국의 고민거리임. 일본의 노인빈곤율은 20%대를 넘어 OECD 평균을 웃돌고 있음. 하지만 저소득 고령자들을 위한 대책 중 취업 관련 대책은 특정 구직자고용개발조성금(고령자고용개발특별장려금, 특정 취직곤란자고용개발조성금) 등의 제도를 활용한 임금상당액의 일부 지원 등 사업주측의 고용수요 유발 정책 등으로 제한적임
□ 일본의 경험이 우리에게 주는 시사점을 정리하면 취약 취업계층을 대상으로 노후 소득보장을 강화하려면 먼저 적용제외, 납부제외 등과 같은 사회보험(고용보험 등) 등 제1 안전망이 지닌 허점을 정비하고 다음으로 재취업 지원을 통한 구직자지원제 도 확립 등 제2 안전망을 정비해야 한다는 점임. 국민기초생활보장제도는 마지막 안전망이라는 점에서 이에 대한 의존도가" 높아지는 것은 바람직하지 않다는 점에서 일본정부는 근간에 들어와 고용보험이라는 제1안전망외에 재취업을 지원하는 제2의 안전망 구축에 전략을 투입하고 있음
□ 아울러 기왕의 공공부조 수단인 기초노령연금을 운영방식을 개선하여 재원의 유효한 활용을 모색해야 한다는 것임. 운영방식의 전환 즉 ‘넓고 옅게’ 에서 ‘좁고 두툼하게’ 같은 형태로 기본방향을 정함. 그렇게 할 경우 기초노령연금의 운영방식이 지금의 ‘노인의 70%-A값의 5%, 에서 ‘노인의 25%-A값의 15%’ 로 전환되면서 요지원 계층에 집중 지원하는 형태로 전환됨
□ 취약 취업계층의 수급권 확보를 위한 크레딧 제도 도입과 이의 강화. 1) 2012년 1 월부터 시행하고 있는 소규모 사업장 저임금 근로자 사회 보험료 대책을 대폭 확대 2) 크레딧 제도를 위에서 언급한 제2안전망 구축 작업의 일환으로 확대 정비 3) 여성, 실업중인 중고령자, 돌봄노동에 따른 취약계층 대상의 크레딧 제도 활성화가 요망되며 이와 관련하여 영국 사례를 참조함. 요컨대 비자발적인 실업, 생애주기상의 불가피한 수요에 의한 휴업 등으로 국민연금 가입기간을 확보할 수 없는 취약계 충이 연금가입기간을 늘릴 수 있도록 다양한 크레딧 제도의 도입과 기존 제도의 확 장을 고려
□ 우선순위는 낮을 수 있으나 시도해봐야 할 정책으로 취약 취업계층 대상의 사적 연금 개발과 지원 강화를 들 수 있음. 취약 취업계층이라고 하여 공적연금과 공적 부조만으로 노후소득을 보장하도록 설계하는 것은 비용이 많이 들고 자조노력을 저해하는 체계라고 할 수 있음. 특히 저소득 근로자의 사적연금 가입를이 현저히 낮은 점을 감안할 때 저소득근로자 대상의 사적연금을 개발하고 기존의 사적연금 가입을 유인할 수 있는 제도상의 배려가 필요하며 이 때 영국의 NEST 제도를 벤치마킹. 이 제도에서는 퇴직연금 등에 가입하지 못하는 등 사적연금에 취약한 근로자를 대상으로 사용자 3% 기여, 근로자 4% 보충기여, 세제혜택을 통한 1%의 보험료 정부보조 등의 조치가 취해지고 있음
□ 사적연금이 중산층 이상 계층을 주된 공략대상으로 삼고 있어 방치하면 중저소득 층과 다른 계층간의 노후 소득 격차가 더 심화될 것으로 전망됨. 저소득 근로자등 취약계층 대상의 특별한 사적연금을 개발, 소득양극화를 예방하면서 저소득 임금근 로자충의 자조노력을 촉구하려는 시도가 필요
□ 국민연금법 제 3조에 규정된 가입자 자격에 ‘공조(公助)가입자 ’ 자격을 신설하여 이들에 대한 관리를 체계적으로 시행. 2012년 7월부터 시행되고 있는 저임금 근로자에 대한 사회보험료 지원이 일시적 조치가 되지 않고 항구적 조치가 될 수 있 도록 하는 것이 중요함. 정부나 공공기관으로부터 보험료 납부와 관련하여 지원을 받은 가입자를 ‘공조가입자’ 로 규정하여 이들의 가입내역과 급여관리를 체계적으로 정리하고 이에 대한 관리를 강화. 이들에 대한 보험료 지원을 무상대여, 유상대여 등으로 구분하여 제도를 확대, 운영하는 한편 유상대여에 대해서는 근로기 혹 은 수급기에 이에 대한 환수관리 업무를 시행
□ 연금가입조건의 개선 : 국민연금 시행령(제 2조 4항)에 기초하여 월 60시간 미만인 자는 연금 가입 적용제외자로 분류되는데 이는 다른 선진 국가에 비해 높은 가입 기준임. 가입 근로기준 시간의 축소를 통해 시간제 근로자의 연금가입룰을 높이는 것이 필요함. 영국에서는 주당 10시간이상 월 40시간 미만의 시간제 근로자로 가입 기준을 완화하고 있음. 국내 시간제 근로자의 연금가입률이 저조하다는 점을 고려 할 때, 가입 근로기준 시간의 축소를 통한 가입를 제고 작업이 필요함

( 출처: 요약 3p )

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 제출문 ... 2
• 요약 ... 3
• 목차 ... 20
• I. 서론 ... 22
• II. 노동시장 유연화와 노후소득보장에의 파급효과 ... 29
• 1. 국내 노동시장 유연화의 경과 ... 29
• 1) 노동시장의 유연화 ... 29
• 2) 한국의 노동 유연화 현황: 비정규직을 중심으로 ... 33
• 2. 노동시장 유연화의 경제·사회적 파급효과 ... 37
• 3. 국내 노후소득보장의 사각지대 실태 ... 40
• III. 청장년기 취업빈곤의 실태 분석 ... 56
• 1. 취업빈곤 분석의 필요성과 개요 ... 56
• 2. 취약 취업계층의 분류와 특성 ... 60
• 3. 저소득 임금근로자의 취업빈곤 실태 분석 ... 64
• 1) 저소득 임금근로자의 취업빈곤 ... 64
• 2) 선행연구 검토 ... 64
• 3) 저소득 임금근로자의 규모와 고용상태 변화 ... 66
• 4) 저소득 임금근로자의 빈곤지위와 노동이동 ... 72
• 5) 분석결과의 해석과 시사점 ... 77
• 4. 자영업자의 취업빈곤 실태분석 ... 80
• 1) 자영업자의 취업빈곤: 문헌 고찰 ... 80
• 2) 자영업자의 취업빈곤 메커니즘 ... 81
• 3) 분석자료와 분석방법 ... 91
• 4) 자영업자의 경제적 현황과 문제점 ... 100
• 5) 자영업 직업이동의 현황과 문제점 ... 114
• 6) 시사점과 분석결과의 의의 ... 118
• IV. 노인 빈곤과 실태와 원인 분석 ... 123
• 1. 노인빈곤의 배경 ... 123
• 2. 노인 빈곤과 소득불평등의 국제 비교 ... 126
• 3. 우리나라의 노인 빈곤과 소득불평등 : 실태 분석 ... 128
• (1) 분석자료 ... 128
• (2) 노인 빈곤과 소득불평등의 실태 ... 130
• 4. 노인 빈곤과 노인 소득불평등의 원인분석 ... 139
• 5. 소결 ... 150
• V. 노인빈곤의 국제비교와 시사점 ... 152
• 1. 노인빈곤의 배경: 국제비교 ... 152
• 2. 선행연구 고찰 ... 153
• 3. 분석방법 및 분석자료 ... 157
• 1) 분석 방법 ... 157
• 2) 분석자료 ... 159
• 4. 노인 빈곤 및 소득불평등 실태의 국제비교: 시사점 ... 161
• 1) 노인 빈곤 실태의 국제비교 및 시사점 ... 161
• 2) 노인 소득불평등 실태의 국제비교 및 시사점 ... 165
• 5. 소결 ... 169
• VI. 노동유연성 확대와 노후소득보장의 국제비교 ... 171
• 1. EU 주요국의 노동유연화, 비정규직 규제, 연금정책 개요 ... 171
• 2. 주요국 동향의 요약 ... 175
• 3. 영국 ... 180
• 4. 독일 ... 192
• 5. 덴마크 ... 226
• VII. 취업 노인(장년)의 일자리 정책과 소득보장: 일본 사례와 시사점 ... 236
• 1. 고령자 고용확보 정책의 변천과 그 개요 ... 237
• 2. 고령자의 경제적 상황과 고령자 관련 예산 ... 243
• 3. 고령자의 고용과 연금, 일자리 지원정책 ... 257
• 4. 일본의 고령자 취업지원 정책이 주는 시사점 ... 288
• VIII. 취약 취업계층의 노후소득보장 강화 방안 ... 294
• 참고문헌 ... 301
• 부록 ... 310
• 끝페이지 ... 324