초록 ▼

3. 연구결과
□ 사회가 점점 복잡해지고 기존의 방법으로는 사회문제 해결에 효율적으로 대응하지 못하게 되면서 전 세계적으로 협업 필요성에 주목하고 있음.

○ 협업은 새로운 개념이 아니며, ① 복수 참여자의 관계에서, ② 의사결정과정을 거쳐, ③ 공동의 목표를 달성하기 위해, ④ 참여자 간의 자원과 인력, 보상을 공유하는 조직적 관계이자 프로세스라고 설명할 수 있음.

○ 협업은 연계형 정부, 거버넌스, 정책조정과 통합, 공공갈등관리. 융합행정 등 다양한 유사개념을 가지고 있으며, 협업의 유형도 매우 다양

3. 연구결과
□ 사회가 점점 복잡해지고 기존의 방법으로는 사회문제 해결에 효율적으로 대응하지 못하게 되면서 전 세계적으로 협업 필요성에 주목하고 있음.

○ 협업은 새로운 개념이 아니며, ① 복수 참여자의 관계에서, ② 의사결정과정을 거쳐, ③ 공동의 목표를 달성하기 위해, ④ 참여자 간의 자원과 인력, 보상을 공유하는 조직적 관계이자 프로세스라고 설명할 수 있음.

○ 협업은 연계형 정부, 거버넌스, 정책조정과 통합, 공공갈등관리. 융합행정 등 다양한 유사개념을 가지고 있으며, 협업의 유형도 매우 다양함.

- 협업의 참여주체, 내용, 효과, 공유하는 자원, 협업의 강도 등에 따라 다양한 유형이 있음.
○ 행정 협업의 배경으로는 사악한 사회문제(wicked problems)의 등장, 정부실패를 극복하기 위한 수단, 정부 3.0으로 상징되는 새로운 정부운영 패러다임의 등장, 광범위하고 복잡 다양한 행정수요의 충족 등을 들 수 있음.

○ 협업의 활성화를 위해서는 협업 활성화 요인을 파악하고 행정협업 실행과정의 각 단계에서 협업의 성공요인을 강화하고 장애요인을 최소화 하는 방안을 검토하여 이를 모델화 하는 등 전략적 접근이 필요함.

□ 현 정부는 협업의 필요성에 주목하고 협업을 주요 추진전략으로 하는 정부 3.0을 채택하여 정부 내 협업문화 내재화를 추진하고 있음. 이를 위해 법규를 정비하고, 협업 학습을 위해 정부기관과 민간의 우수 협업 사례를 선정해 전파하는 것과 더불어 실질적인 전략으로 정부업무평가제도를 통해 기관의 협업 노력과 성과에 대하여 평가를 실시하고 있음.

○ 협업의 이행을 위하여 행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정(대통령령 제25751호), 정부조직 관리지침, 협업 포인트 운영규정 등을 신설･개정하여 협업행정 내용의 규정, 행정기관별 협업책임관 임명, 행정협업과제의 발굴, 점검 및 관리 등의 근거를 마련하였음.

○ 2013년도부터 이루어진 정부업무평가 내 협업에 대한 평가 방법은 해마다 조금씩 변동이 있었으며 비중에도 변동이 있었음.
- 2013년까지는 국정과제 평가 및 국정과제 지원평가에서 세부평가 지표의 하나로서 설정되어 운영됨.
- 2014~2015년에는 기관공통사항 평가 중 하나로 협업 평가가 이루어짐.
- 2016년에는 특정평가 항목 중 국정과제 평가의 세부평가 지표로 평가됨.

□ 협업 활성화를 위한 기타 규정으로는 행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정, 정부조직 관리지침, 공무원 성과평가 등에 관한 지침, 협업 포인트 제도와 협업 포인트 운영규정 등이 있음

○ 행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정은 행정업무의 효율적 운영에 관한 규정을 개정한 것으로 관련 용어를 정비하였고, 협업책임관의 임명, 행정협업과제의 발굴, 점검, 관리 등의 근거 마련과 더불어 행정자치부 장관에게 행정협업과제의 발굴 및 수행과제에서의 이견에 대한 협의지원, 협업성과 우수 행정기관과 공무원에 대한 포상 등의 권한을 부여함.

○ 정부조직 관리지침에서는 협업･소통을 촉진하는 조직체계 설계의 과제로 협업기반 조직의 확산과 제도화, 의견수렴 및 소통채널의 확대 등 두 가지 과제를 제시하고 있음.

○ 또한 행정협업의 촉진과 장려문화 조성을 위해 협업 포인트 제도를 신설하고, 협업 포인트 운영규정을 통해 부서원들이 사용한 협업 포인트 사용실적이 평가대상이 되고 그 결과를 부서장과 부서원 모두의 성과에 반영하도록 규정하여 부서･부처 이기주의를 없애고 협업하는 조직문화를 활성화시켜 정부업무의 효율성을 촉진하도록 하고 있음.

□ 협업 활성화를 위해 몇몇 법령이나 규칙에서 관련 내용을 규정하고 있지만 한계를 가지고 있음. 또한 협업에 대한 선행 경험 부족이 협업의 가장 큰 제약조건이라는 선행연구 결과를 볼 때 협업 유인기제로서의 협업매뉴얼의 마련 및 적용을 통한 협업 활성화가 필요함.
○ 협업매뉴얼은 업무 담당자들이 협업 수행을 보다 용이하게 시도할 수 있도록 돕는 역할을 함.

○ 부처를 통해서 또는 연구를 통해서 제시된 협업매뉴얼은 각각의 장단점을 가지고 있으므로 실제 협업을 수행함에 있어서 협업매뉴얼을 적용하고자 할 때는 협업 과제의 특징과 매뉴얼의 특징을 고려하여 적용하는 것이 필요함.

□ 협업의 중요성에 대한 일반적인 동의에도 불구하고, 협업의 개념, 목적, 이행 방법에 대한 논의는 여전히 진행 중이며, 협업은 단일한 관점에서 개념화될 수 없고 여러 시각과 관점에 따라 다양하게 정의되어야 한다고 주장됨. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 다양한 사례에 대한 분석을 통해 실증적인 뒷받침이 필요함.

○ 2013~2016년 기간 동안 정부 출간물과 연구보고서 등에서 제시된 협업 사례들을 추출하여 비교 분석을 실시한 결과 대부분의 협업 사례들의 주제가 매우 제한적이며, 기존의 협업 사례들은 협업의 지속성에 대한 관심이 떨어지고, 협업의 내용 또한 단순한 업무 협조를 협업으로 표장하고 있는 경우가 많음. 또한 가치를 담보하고 있는 협업 사례가 드물고 협업 과정의 복잡성에 대한 고려가 부족하며 성과평가와 협업의 가치와의 논리적 불일치 현상을 보이고 있어 협업의 다양한 가치를 측정가능한 지표로 전환해야 하는 과제를 안고 있음.

○ 협업 사례의 유형화를 통한 재구성을 통해 협업 사례 분석을 위한 개념틀을 제시할 수 있음.
- 체계성, 통합성, 효율성, 자율성 등 협업의 가치를 기준으로 하는 유형화가 가능함.
- 표준화, Customization, 규제, 가치창출, 실험, 공유 등 협업의 목적을 기준으로 한 유형화가 가능함.
- 의사소통, 협동, 조정, 협업, 융합, 통합 등 협업의 방법을 기준으로 한 유형화가 가능함.

□ 2014년에 선정된 52개의 협업 우수사례를 분석한 결과 본 연구가 제시한 가치와 협업목표, 그리고 방법에 대한 정보는 일정 수준 확인할 수 있었지만, 협업의 범위와 지속성, 그리고 목적 등에서 다양성을 확보할 수 없었음.

○ 분석 대상인 52개 사업은 대부분 체계성, 통합성 등의 가치와 매우 높은 수준의 조화를 보이고 있으나, 효율성과 자율성의 가치와는 반비례 관계에 놓이는 경우가 종종 발생함.

○ 52개 사업은 표준화, customization, 규제, 가치창출, 실험, 공유 등 제시된 6개의 대표협업목표를 하나 혹은 복수로 가지고 있어, 협업이 일차원적으로 인지되거나 주어진 목표 뿐 아니라 다양한 시각을 통해 목표를 다원화하는 과정이라는 것을 보여주고 있음.

○ 본 연구에서 제시된 협업의 방법 중 단순 의사소통 및 자원교환을 매개로 한 협동의 성격을 가진 협업이 다수이며, 아주 적은 수의 조정의 사례가 존재함.

□ 해외 사례 분석은 다양한 행정수요 발생, 글로벌 난제의 급증, 정부예산의 효율적 집행을 위해 정부운영과 조직관리 방식에 협업 요소를 도입･활용하고 있는 사례들을 분석함.

○ 미국은 정부의 역할과 기능을 수행함에 있어 민간부문의 참여를 중시하므로 정부 간, 정부와 민간영역 간 협업이 활성화되어 있으며, 모든 정부 수준에서 협업은 매우 중요하다고 인식되고 있음.
- 미국 연방의회 회계감사원은 연방정부 부처 간 협업에 활용되는 다양한 기제들을 소개하고 있음.

○ 영국의 협업정부(Joined-up Government: JUG)는 복잡하고 다양한 행정수요의 증가, 글로벌 난제의 증가 등에 대응하기 위해 나타난 개념으로 다수의 공적･사적･자발적 부문에 속하는 조직들이 공동의 문제해결을 위해 조직 간 경계를 넘어 하나로 움직이는 것을 의미함.

- Blair 정부 내각 사무처는 협업 활성화를 위한 선행조건, 예산운영 형태, 협업리더십의 유형 등에 대한 자료를 제공함과 동시에 다수의 협업 관련 부처를 설치함.

- 기타 중앙 부처들은 기존의 부처별 대응이 아닌 영역별로 JUG 추진을 위한 사업을 담당하고, 책임을 명확히 지정하였으며, 서비스 제공창구의 단일화, 실무자 수준의 협력 조직화, 여러 기관 간 조정기구 설립 의무화 전략을 활용함.

○ 캐나다의 정부조직은 관리 및 운영 프로그램 단위로 구성되고 상당한 수준의 행정서비스 지향형 조직의 성격을 가지며, 주요한 정책이슈를 해결하는 수단으로 협업을 중심으로 한 업무수행이 필요하다는 사회적 압력의 증가에 따라 협업을 바탕으로 한 업무수행의 필요성을 강조하고 있음.

- 캐나타 혁신전략 수립 사례는 협업책임기관의 리더십과 역할이 중요함을 보여주고 있으며, 다양한 수준에서 발생하는 공무원의 적극적인 협조와 지원이 협업행정을 성공적으로 이끄는 중요한 요소임을 설명함.

○ 호주의 정부 시스템은 업무별로 분화된 부처를 중심으로 행정서비스를 제공하고 각 부처의 장관을 의회가 통제하는 형태로 구성되어 있으나, 호주의 행정영역이 확대되면서 기존의 정부구조로는 처리하기 힘든 여러 영역에 영향을 미치는 사회문제의 해결을 위해 총체적 정부(Whole-of-govnerment)의 개념을 도출함.

○ 해외 협업 사례 분석을 통한 함의는 ① 모든 사업들은 구성기관들의 기능과 역할에 따라 확실한 책임을 부여하고 있다는 점, ② 협업의 과정은 탄력적이고 유연하게 진행되어야 하나 협업과정 전체를 조망할 수 있는 상위구조는 반드시 필요하다는 점, ③ 협업의 시작은 Top-down이나 Bottom-up 모두 가능하다는 점, ④ 협업은 다양한 목표와 방식으로 진행될 수 있으므로 협업 참여자들이 협업 과정에서의 ‘선택’에 도움을 받을 수 있는 협업매뉴얼의 지원이 필수적이라는 점 등임.

□ 서울시는 협치서울 2.0 계획, 공유도시 서울 등 다양한 협업사업을 가장 적극적으로 추진하고 있음.
○ 서울시는 협치서울 2.0 계획을 통해 협업에 대한 추진체계를 마련함으로써 뚜렷한 매뉴얼과 미리 계획된 협업과정 및 협업 당사자가 없는 현재의 협업 혹은 협치적 문제해결기제에 가시화된 구조를 제공함.

○ 또한 공유도시 서울 사업을 통해 미시(서울시 마을공동체 사업)-중범위 (서울시 상생공동체 사업)-거시(서울시 정책공유 사업) 등 모든 시정의 수준에서 공유와 상생을 위한 협업사업을 추진, 집행 중에 있음.

□ 부처 간 협업강화를 위한 평가제도 개선방안 도출을 위해 협업평가 관련자들을 대상으로 면접조사를 실시한 결과 협업 평가제도와 관련한 다양한 의견이 제시되었음.

○ 협업 평가자들은 대체적으로 협업 활성화를 위한 노력으로서의 협업평가가 행정협업에 도움이 된다는 의견을 보이고 있지만, 다양한 측면에서의 보완도 필요하다는 의견을 제시함.

- 기존의 평가 기준은 정량적 지표를 통한 평가의 비중이 높기는 하지만 부처 내 협업 정착을 위해서는 어느 정도의 정량지표를 통한 평가가 필요하며, 현 평가 기준에는 효과적 협업의 관점이 무난하게 반영되었음.

- 그러나 가중치의 조정이나 평가지표의 정교화 등 평가지표에 대한 보완 필요성도 존재함.

- 협업 평가기준은 과거에 비해 개선되는 방향으로 변화하고 있으며, 지표의 가중치 변경은 신중하게 이루어져야 한다는 의견이 제시됨.

- 예상치 못한 상황의 발생 가능성이 존재하므로 공정한 평가를 위해 서는 협업 평가를 관리할 수 있는 대전제적인 원칙 제정의 필요성이 제기됨.

○ 협업 피평가자 대상 조사에서는 협업의 실질적 성과에 대한 평가가 이루어져야 한다는 응답이 가장 많이 나옴.
- 실제 협업 평가를 대비하면서 가장 신경을 쓰는 부분은 협업 성과의 제시인데, 목표달성도 보다는 협업노력도에 대한 평가 비중을 높일 것을 제안함.

- 단순한 협업 건수의 측정과 같은 평가 방식은 지양하고 협업의 실질적인 효과와 협업 수행 과정에서 각 기관이 얼마나 노력했는지 등이 협업평가에 반영되어야 한다고 답변함.

- 협업 추진 시 사업 담당자의 협업에 대한 의지와 적극적인 추진을 통해 여러 가지 협업의 장애요인을 극복하였다는 응답이 대다수인 것을 볼 때, 협업 추진 시 공무원 개인에 대한 의존이 매우 높음을 알 수 있음.
- 협업 평가 및 우수사례 포상은 협업 추진에 긍정적인 영향을 주고 있음.

- 협업행정 매뉴얼은 협업행정 추진 절차 및 예시를 요약하여 제시하거나 다양한 사례 제시를 통하여 협업 추진에 도움이 될 수 있으나, 적극적인 홍보가 필요하다는 의견이 많았음.

○ 협업행정의 활성화를 위해 전문가들이 주목한 점은 협업에 대한 인센티브의 필요성임.
- 각 부처에게 있어서 협업은 매우 부자연스러운 업무 수행방식이며, 부처나 기관에 따라 자원의 투입 정도, 비용, 결과에 따른 보상이 상이하므로 이에 따르는 어려움을 극복하고 보다 적극적인 협업 추진을 위해서는 인센티브의 작동이 필요함.

- 특히 협업 조력기관에 대한 인센티브의 부여와 포상 강화는 협업시 조력기관의 노력을 인정하고 조력기관의 계속적인 협업 참여를 독려하는 바람직한 방안임.

(출처 : 국문요약 11p)

Abstract ▼

Since the Park Geun-Hye administration started, removal of the partitions between departments and communication and collaboration have been continuously emphasized. Communication and collaboration are one of the representative concepts of Government 3.0, but it is still regarded as difficult to impl

Since the Park Geun-Hye administration started, removal of the partitions between departments and communication and collaboration have been continuously emphasized. Communication and collaboration are one of the representative concepts of Government 3.0, but it is still regarded as difficult to implement and not implemented well.

The evaluation of collaboration in Public Service Evaluation is one of the tools that encourage collaboration among government departments and offices. In this research, appropriate indicators for the evaluation of collaboration and other ways to encouraging collaboration are suggested through the review of the current evaluating system of collaboration among government departments and offices.

The evaluation of collaboration among government departments and offices are being performed in various ways. Public Service Evaluation performed by the Office for Government Policy Coordination every year, while Government 3.0 Evaluation and Reward Program for the best collaboration practices performed by the Ministry of Interior are major subjects of this research analysis. Collaboration evaluation indicators in the Public Service Evaluation have changed the ways to evaluate and their weight every one or two years since 2013.

Collaboration evaluation in Government 3.0 Evaluation started in 2015, and the evaluation indicators and their weight also changed in 2015 and 2016. The Reward Program for the best collaboration practices was newly started in 2015. The feature of this Reward Program that is distinguished from other best practices of collaboration reward programs is that supporting departments and offices in the collaboration are selected for the awards.

Based on the literature review and case studies, interviews with evaluators and who were evaluated in the collaboration evaluation are analyzed. According to the results of the interviews, the interviewees agree that the evaluation of collaboration encourages the collaboration among government departments and offices, but the evaluation is also necessary to be supplemented. Current indicators for the collaboration evaluation are quite reasonable, but weight of the indicators should be adjusted and the indicators should be refined. Those who were evaluated responded that public officers' endeavors for collaboration, not just in numbers of meetings and agreements but tangible actions, have to be reflected in the evaluation. Also, incentives for collaboration should work for public officers' more active collaboration, and reward programs for supporting departments and offices are effective to encourage collaboration in this aspect.

To encourage effective collaboration, weight of the indicators which measure the endeavor and the process of collaboration have to be increased in the short run. In the long run, the outcome of collaboration as well as the endeavor to collaborate have to be emphasized. After the evaluation of collaboration is stabilized, net value increased through collaboration and contribution of each department and office should be evaluated and rewarded. Also, the results of collaboration evaluation should be utilized because the purpose of the collaboration evaluation is not lining up the departments and offices but encouraging collaboration. Therefore, best practices resulting from the evaluation should be utilized in the collaboration consulting. Collaboration Manual provided by the Ministry of Interior should be supplemented and promoted. Promotion for the information and resources supporting collaboration is still necessary. Moreover, how to obtain and utilize the information and resources for collaboration should be provided to fill up the gap between central government departments and local government departments and public agencies to gain information and resources about collaboration.

(출처 : 영문요약 21p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 발간사 ... 3
• 목차 ... 4
• 표목차 ... 7
• 그림목차 ... 8
• 국문요약 ... 9
• 영문요약 ... 21
• 제1장 서 론 ... 25
• 제1절 연구의 배경 ... 26
• 제2절 연구 목적 및 내용 ... 28
• 1. 연구 목적 ... 28
• 2. 연구 내용 ... 28
• 제3절 연구방법 ... 31
• 1. 연구 범위 ... 31
• 2. 연구 방법 ... 31
• 제2장 협업에 대한 이론적 고찰 ... 33
• 제1절 협업 개념과 유형, 필요성 ... 34
• 1. 협업의 개념과 유형 ... 35
• 2. 협업의 필요성 ... 47
• 제2절 행정협업의 시대적 요구와 환경적 변화 ... 51
• 1. 행정협업의 등장과 행정협업의 개념 ... 51
• 2. 행정협업의 활성화 요인 ... 59
• 제3절 행정협업의 모델과 전략 ... 64
• 1. 행정협력의 장애요인과 성공요인 ... 64
• 2. 행정협력의 모델 ... 68
• 제3장 협업 평가의 제도적 분석과 협업매뉴얼 분석 ... 73
• 제1절 정부 3.0과 협업, 그리고 평가 ... 74
• 1. 정부 3.0과 협업 ... 74
• 2. 협업의 평가 ... 87
• 제2절 정부업무평가에서의 협업평가 ... 91
• 1. 정부업무평가제도와 협업 ... 91
• 2. 정부업무평가제도에서의 협업평가 ... 91
• 3. 정부업무평가의 결과 중 부처 간 협업 평가 결과 ... 98
• 제3절 (기타) 법규에서의 협업 및 평가 ... 101
• 1. 행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정 ... 101
• 2. 정부조직 관리지침 ... 107
• 3. 공무원 성과평가 등에 관한 지침 ... 108
• 4. 협업 포인트 제도와 협업 포인트 운영규정 ... 111
• 제4절 협업 유인기제로서의 협업매뉴얼 분석 ... 117
• 1. 협업 유인기제로서 협업매뉴얼의 필요성 및 역할 ... 117
• 2. 협업매뉴얼 분석 ... 117
• 3. 소결 ... 121
• 제4장 협업평가 개선을 위한 우수 협업사례 내용분석 ... 123
• 제1절 2014년도 총리실 협업 우수사례 분석 ... 124
• 1. 협업사례 분석의 필요성 ... 124
• 2. 협업의 다양성, 협업에 대한 다양한 관점 ... 125
• 3. 협업연구의 한계, 협업분석의 문제점 ... 130
• 제2절 협업이론 및 협업평가제도와 실제 협업실태의 비교 ... 144
• 1. 협업가치의 달성수준 ... 144
• 2. 협업목표의 다양성 ... 145
• 3. 협업방법의 중첩성 ... 145
• 제5장 협업행정 관련 실태분석(주요 사례) ... 147
• 제1절 주요국 협업행정 관련 실태분석(주요 사례) ... 148
• 1. 미국 ... 148
• 2. 영국 ... 152
• 3. 캐나다 ... 155
• 4. 호주 ... 157
• 5. 해외사례를 통한 제언 ... 160
• 제2절 민관 협업사례 ... 161
• 1. 협치서울 2.0 ... 161
• 2. 공유도시 서울 ... 164
• 제6장 협업평가 관련자 및 전문가 조사분석 ... 171
• 제1절 협업평가 관련자 분석 ... 174
• 1. 협업평가자 ... 174
• 2. 협업업무 담당자(피평가자) ... 176
• 제2절 협업 전문가 분석 ... 182
• 제3절 협업업무 활성화를 위한 제도개선 방안(종합) ... 185
• 제7장 현장 협업 활성화를 위한 협업평가 개선방안 ... 187
• 제1절 협업평가 제도 개선방안 ... 188
• 1. 협업평가 지표 및 평가방식의 개선 ... 188
• 2. 협업평가 결과활용 강화를 위한 제도 개선 ... 190
• 제2절 매뉴얼, 지침 등 협업 활성화를 위한 기타 개선방안 ... 192
• 제8장 결론 및 정책제언 ... 195
• 참고문헌 ... 199
• 끝페이지 ... 212