초록 ▼

3. 연구결과
1) 정부역량 지수화 이론적 논의
□ 정부역량의 의의와 중요성
○ 기존 역량 개념은 개인 수준을 넘어, 조직/정부/국가 수준으로 확장
- 역량은 조직에서 수월한 성과를 가져오는 개인의 능력으로 첫째, 역량 개념은 기본적으로 개인의 수준에서 정의되며, 둘째, 조직성과 향상이라는 목적을 가지는 개념이고, 셋째, 평균 이상의 탁월한 성과를 전제하며, 넷째, 성과의 주요한 원인변수가 되고, 다섯째, 개인의 기술이나 지식뿐만 아니라 태도나 특성까지 포함

- 초기 심리학에서 출발한 역량 논의는

3. 연구결과
1) 정부역량 지수화 이론적 논의
□ 정부역량의 의의와 중요성
○ 기존 역량 개념은 개인 수준을 넘어, 조직/정부/국가 수준으로 확장
- 역량은 조직에서 수월한 성과를 가져오는 개인의 능력으로 첫째, 역량 개념은 기본적으로 개인의 수준에서 정의되며, 둘째, 조직성과 향상이라는 목적을 가지는 개념이고, 셋째, 평균 이상의 탁월한 성과를 전제하며, 넷째, 성과의 주요한 원인변수가 되고, 다섯째, 개인의 기술이나 지식뿐만 아니라 태도나 특성까지 포함

- 초기 심리학에서 출발한 역량 논의는 교육학이나 경영학, 행정학을 비롯한 다양한 학문 분야로 확장되었으며, 행정학이나 경영학에서의 조직론에서는 조직 자체의 역량, 나아가 행정학에서는 정부 자체의 역량 개념이 사용되고 있음

○ 정부역량은 개인 수준, 조직 수준, 사회(국가) 수준에서 논의 가능
- 먼저 공무원 개인이 자신의 맡은 바 임무를 수월한 정도로 완수할 수 있는 능력을 갖추어야 한다고 할 때 이는 개인 수준의 정부역량

- 조직 수준의 정부역량은 조직의 범위에 따라 개별 부처의 역량, 중앙정부조직의 역량, 지방정부조직의 역량 등이 제시될 수 있음

- 정부조직뿐만 아니라 민간 부문을 포함하여 정의된다면 사회(국가) 수준의 정부역량으로 볼 수 있음

○ 정부역량의 구성요소에 대한 논의는 다양함
- 미국 GPP(Government Performance Project)에서는 관리역량의 측정시, 재정관리, 인적자원관리, 자산관리, 정보기술관리의 네 영역으로 구분

- 국내 지방정부 역량 논의에서는 내부역량과 외부역량을 구분하고, 내부역량은 다시 인적 역량과 물적 역량으로 구분
·인적 역량은 공무원 개인 수준의 역량, 물적 역량은 재정과 조직구조의 두 차원 포함
·외부역량은 정치, 문화, 경제, 사회 등의 환경적 요소로 구분

- 본 보고서에서는 이러한 논의를 종합하여 정부 내부의 전문역량, 정부 외부와의 협치역량, 그 기반으로서의 윤리역량으로 구분하고자 함

○ 역량과 성과 간 관계는 실증적으로 검증되고 있음
- 오늘날 정부가 소기에 목적한 성과를 달성함에 있어 작용하는 수많은 환경적 요인들 중 상당 부분은 통제가 어렵지만, 정부역량은 정부의 성과를 예측할 수 있는 직접적 요인으로서 정부역량을 제고시키면 정부의 성과가 높아질 확률이 높아짐

- 정부역량의 중요성은 결국 실제 정부역량이 높을수록 보다 높은 성과가 나타나는지 실증적으로 확인되는지 여부에 있을 것이며, 실제 이러한 역량과 성과 간 긍정적 관계가 선행연구를 통해 실증되고 있음

□ 지표(지수) 개발의 이론적 논의
○ 지표는 다음 표와 같이 다양한 유형화가 가능함

○ 지표 선정의 기준
- 기본적으로 지표 선정시 다음의 기준이 적용됨
·첫째, 측정하고자 하는 현상의 결과를 직접적으로 예상할 수 있는 증거 제공
·둘째, 정의된 지표의 개념 및 자료수집 방법이 매 측정시점마다 일관되게 적용
·셋째, 지표에 관련된 자료는 주기적으로 충분하게 수집
·넷째, 자료 수집이 필요한 경우, 추가 자료수집 비용은 추가된 자료의 잠재적 유용성(utility) 대비해서 보다 효율적일 것
·다섯째, 지표가 다수의 이해관계자들에게도 중요할 것
·여섯째, 수치지표가 정책결정자에게 보다 유용하고 이해가 쉽기 때문에 지표의 정량화 정도가 높을 것

- 이러한 내용을 구조화하여 다양한 유형이 제시되고 있음
·SMART 기준: 구체성(specific), 측정가능성(measurable), 수집가능성(achievable), 적절성(relevant), 시간제한성(time-bound)
·SMARTER 기준: 평가(evaluated)와 검토(reviewed) 추가하여 학습과 코칭(coaching) 효과에 초점
· SMARRTTA: 추적(trackable)과 동의(agreed)의 개념 포함

○ 지표의 타당성과 신뢰성 제고 방안
- Logic모형이나 인과사슬(causal chain)모형과 같은 개념 모형(conceptual framework)을 기초로 지표 개발
- 선정 기준에 의해 개발된 지표의 타당성을 재확인하기 위해 지표자체의 품질을 평가하는 과정이 필요함
·EEA(2005)의 품질평가는 지수개발 목적에 부합하는 핵심 근거들을 점수표에 의해 평가하는 방법으로, 정책적합성, 목적, 방법론, 정기적 자료수집, 포함가능 지역, 기간별 추세, 국제비교가능성 등의 일곱 가지 기준들을 0-4의 점수척도로 평가

2) 국내·외 지수 분석
□ 국내·외 지수의 분석
○ 개발 목적에 따른 국내·외 지수의 분류
- 연도별로 살펴본 해외 지수의 주요 개발목적
·80년대 후반 및 90년대 초반: 국가경쟁력과 민주주의 수준 측정
·90년대 후반 이후: 국가 성과 측정과 국가 투명성 평가

- 연도별로 살펴본 국내 지수의 주요 개발 목적
·2000년 중·후반 이후 사회발전·사회통합과 관련된 지수의 개발이 증가

○ 지수의 평가 대상 국가에 따른 분석
- 해외의 경우 다양한 발전단계의 국가들의 평가를 위한 지수가 개발되었음
·개발도상국: 성과측정, 민주주의 및 투명/윤리성 수준을 평가
·선진국과 개도국: 거버넌스, 투명/윤리성 및 전자정부의 평가
·선진국: 성과 평가, 거버넌스 및 국가경쟁력의 측정

- 국내의 경우 한국의 상황을 평가하기 위해 개발된 경우가 많음

○ 지수의 사용 자료 유형에 따른 분석
- 해외 지수: 전문가 평가가 21개로 가장 많았으며, 경성자료를 이용하는 경우가 17개로 그 뒤를 잇고 있음
- 국내 지수: 경성자료를 가장 많이 사용

○ 지수의 하위 구성요소 분석
- 해외 지수: 부정부패방지, 정부투명성, 정부책임성, 시민참여의 보장, 정부효과성, 재산권 보호 및 정보공개 등이 자주 사용됨

- 국내 지수: 부패방지, 정부효율성, 정부효과성, 정부개방성, 전자정부, 규제효율성 및 국제협력 등이 빈번하게 사용됨

□ 국내·외 대표 지수 세부 분석
○ IMD의 세계경쟁력연감
- 국가경쟁력을 “기업들이 국내·외 경쟁력을 유지할 수 있는 환경을 제공해 주는 국가의 능력”으로 정의

- IMD는 경쟁력에 영향을 미치는 국가적 환경을 경제운영성과, 정부효율성, 기업효율성, 인프라 구축의 4개 항목으로 구성하고 총 342개 측정지표 사용
·경제부분 이외의 정부역량을 측정하는 항목은 미흡

- 지표는 경성지표와 연성지표의 혼합으로 구성

- 평가의 신뢰도 및 타당도에 비판 역시 지속적으로 제기되고 있음
·설문조사의 신뢰성, 국가경쟁력 개념의 불분명성, 시장 중심적 사고, 낮은 모형 적합도, 결과의 자의적 해석 가능성 등에 대한 비판

○ World Bank의 Worldwide Governance Indicators (WGI)
- WGI는 세계 각국의 시민, 기업, 전문가 설문 응답자들의 거버넌스의 질에 대한 견해를 요약해서 보여주는 연구 데이터 세트임

- WGI는 거버넌스를 모두 6개의 측면으로 구분하여 측정
·WGI의 측정지표들은 성과를 산출하기 위한 과정으로서 정부의 관리적 역량보다는 결과로서 정부 성과 자체를 측정하는 지표들이 대부분
·행정부 보다는 국가 전반의 거버넌스 수준을 측정하는데 초점

- WGI는 모두 32개의 데이터에 기반을 두고 있음, 사용되는 자료는 모두 설문이나 전문가 평가와 같은 연성자료들임

- WGI의 문제점: 측정지표들이 개인들의 인식에 기반을 두고 있기 때문에 WGI 결과를 통해 구체적인 제도 개선 및 개혁 방향 제시가 어려움

○ 국제투명성기구의 Corruption Perceptions Index (CPI)
- 국제투명성기구는 1995년부터 부패인식지수를 작성하여 매년 발표

- 부패인식지수는 복합지표로서, 다양한 설문조사 결과와 부패에 관한 평가를 종합하여 각 나라의 공공 부문에서의 부패에 관한 인식을 측정

- 부패인식지수는 기존의 데이터들을 종합하여 만들어낸 단일한 지수 (single index)임

- 주관 평가 결과 취합에 따른 문제, 부패의 정도에 대한 해석의 문제, 설문 응답자의 대표성 문제 등의 비판이 있음

○ 서울대 정부경쟁력센터의 정부경쟁력지수
- 국가경쟁력과 차별화되는 정부경쟁력에 대한 개념을 정립하고 새로운 시각의 경쟁력 지수 제시

- 2015년 발표된 정부경쟁력 지수는 10개 정책 분야에 대한 경쟁력 평가
·국가의 발전단계에 따라 평가 지표를 다르게 구성, 모든 국가에 적용되는 공통 분야와 주로 선진국에게 적용되는 선택분야로 구분

- 지수가 개발된다면 정부 관료와 정책결정자의 입장에서 기존의 국가경쟁력보다 더 유용하게 활용될 수 있을 것으로 기대

○ 국내·외 지수 검토의 시사점
- 행정부의 역량에 관심을 두는 역량지수의 개발이 필요
·기존 지수는 정부의 역량보다는 국가의 역량에, 과정으로서의 역량보다는 국가의 성과에 초점
·정부역량지수가 개발된다면 기존 지수와 차별성을 가질 뿐만 아니라 유용성과 활용성이 높을 것으로 기대

- 지수 개발 시 연성지표와 경성지표를 혼합해 사용할 필요가 있음
·연성자료와 경성자료는 상호 보완적으로 쓰일 수 있음
·어느 하나만 사의존시 국가의 전반적 상황을 보여주지 못할 뿐만 아니라 결과의 정책적 활용도도 낮음

- 지수의 개발뿐만 아니라 지수의 지속적 활용에 대한 고민이 필요

- 개념의 정립과 이론적 근거 확립에 관심을 둘 필요가 있음
·정부 역량에 대한 개념, 정부 역량과 성과와의 관계, 역량의 구성요소 등에 대한 논의와 검토 필요

- 지수 개발 시 편향성을 주의해야 함
·설문 응답자의 구성, 정부 역할 정의시 종합적 시각이 필요

- 조직뿐만 아니라 공무원의 역량에 대한 관심이 필요
·공무원은 정책을 수립하고 수행하는 주체임에도 불구하고, 지금까지 개발된 지수들은 공무원의 역량에 대한 고려가 부족

- 정부의 지속가능성뿐만 아니라 회복성(resilence)에 대한 고려가 필요

3) 정부역량지수 모델 개발
□ 정부역량지수 개발의 방향성 및 개념틀
○ 15회 이상의 전문가 자문을 실시하여 정부역량의 개념 및 지수 개발의 목적을 명확히 하였으며, 지표구성의 방법론을 탐색하고 지표 자료의 구성에 대한 정보를 얻음

○ 정부역량을 정부의 최상위 행정목적을 달성하기 위해 필요한 능력이라고 정의하고, 이러한 행정목적을 국가의 발전단계에 따라 국가성과 및 경쟁력, 윤리·투명성·책임성, 그리고 사회발전·사회통합으로 분류함과 동시에 이에 요구되는 정부역량(전문역량, 윤리역량, 협치역량)을 확인

○ 전문가 자문을 통하여 얻은 정부역량지수 개발의 방향성은 다음과 같음

□ 지표체계 구성의 기본방향
○ 본 연구에서는 4단계(대분류-중분류-소분류-세부지표)의 지표 순위체계를 활용하여 지표체계를 구성
- 전문역량지수의 대분류는 전문역량, 윤리역량, 협치역량임

□ 정부역량 지표의 속성
○ 정부역량지수에 포함된 지표들을 총 8개의 속성에 따라 구분하고 이러한 속성을 지표의 선정 및 지표체계의 구축 시에 참고

- 각 세부지표는 정부역량의 대분류에 따라 구분, 기본적으로 하나의 세부지표는 하나의 대분류에 대응하도록 지표를 선정
- 지표는 투입(input)-전환(process)-산출(output)의 각 단계에 따라 구분
- 지표는 그 측정 방식에 따라 정량적으로 나타나는 경성(hard) 지표와 주관적/정성적으로 측정되는 연성(soft) 지표로 나뉠 수 있음
- 지표는 그 중요성에 따라 핵심지표와 非핵심지표(보조지표)로 구분
- 지표는 측정 단위에 따라 개인, 부처, 정부(국가) 단위 지표로 구분
- 지표는 적용 범위에 따라 부처에 관계없이 공통으로 적용될 수 있는 일반지표와 특정 부처에 한해 사용되는 특정지표로 구분

- 지표는 기존 개발된 지표와 새롭게 개발하여야 할 지표로 구분
- 지표는 바람직한 변화 방향에 따라 정(+)/부(-)의 지표로 나뉠 수 있음

□ 정부역량지수의 지표군 및 세부지표(안)
○ 본 연구는 기존 지수의 검토 및 전문가 델파이 조사를 통해 영역별 정부역량지수의 지표군 및 세부지표(안)을 제안하였음

○ 전문역량은 7개 중분류, 5개 소분류, 51개 세부지표로 구성
- 개인 단위 지표는 4개, 부처 단위 지표는 43개, 정부 단위 지표는 4개로 구분, 51개 세부지표 중 17개 지표를 전문역량의 핵심지표로 선정

○ 윤리역량의 경우 4개 중분류 아래에 34개 세부지표로 구성
- 개인 단위 지표는 5개, 부처 단위는 22개, 정부 단위는 7개이며, 핵심 지표는 8개임

○ 협치역량은 6개 중분류 아래에 35개 세부지표로 구성
- 부처 단위는 26개, 정부 단위는 9개이며, 개인 단위 세부 지표는 포함하지 않음, 35개 세부지표 중 9개가 핵심지표로 구분

(출처 : 국문요약 13p)

Abstract ▼

Since the International Institute for Management Development (IMD) first published its well-known World Competitiveness Yearbook (WCY), countless indices, which try to measure countries’ social, economic, and political conditions, have been developed by a wide array of entities including universitie

Since the International Institute for Management Development (IMD) first published its well-known World Competitiveness Yearbook (WCY), countless indices, which try to measure countries’ social, economic, and political conditions, have been developed by a wide array of entities including universities, research institutes, government agencies, and international organizations. These indices measure each country’s status regarding various concepts including democracy, competitiveness, and transparency.

While these indices have long been used as barometers of a country’s social, economic, and political conditions, they have various shortcomings. First, most of the indices do not provide a solid theoretical or empirical foundation. When the developers of an index decide to measure a country’s specific status, they do not consider a conceptual framework and are likely to select indicators arbitrarily without a rationale for the selection. Second, even if an index is developed appropriately with proper indicators, the data used to estimate the indicators are frequently inadequate. For example, the World Competitiveness Yearbook (WCY) developed by the IMD use perception-based data collected from expert surveys.

As the WCY do not repeat the surveys with the same expert panel, the results of a time series comparison are not reliable. Another example would be the Government at a Glance (GAG) developed by the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD). The GAG consists of a series of indicators measured using existent data. However, as many indicators of the GAG are not concrete but abstract, the use of available data for measuring the indicators might be inadequate. Lastly and most importantly, there has been a lack of previous attempt to quantify government capacity for achieving a certain objective. While the governmental role in accomplishing various objectives including global competitiveness, anti-corruption, democracy, social development, and integration, has increased, most of the indices either do not or only partially employ indicators that can show government capacity for achieving the objectives.

This report aims at providing information on why government capacity is important and at proposing ways in which various indicators of government capacity can be indexed. The first and second chapters of the report focus mainly on the literature review of government capacity and its components and on desirable conditions for government capacity indices and indicators. It is shown that the indices and indicators should have the following characteristics: predictability, consistency, data availability, cost-effectiveness, significance to the masses, and quantifiability. In the third chapter, the results of an analysis of various of national and international indices are reported. It is found that only a limited number of indicators are used to measure government capacity. The fourth chapter presents a conceptual framework for measuring government capacity and showcases a wide array of indicators that can potentially be used in the government capacity index. Based on the literature review and the analysis of the indices, the authors categorize government objectives along a spectrum of competitiveness/performance, fairness/equity/ethics, and social development/integration and link them with professional capacity, ethical capacity, and cooperative governance capacity respectively. The last chapter concludes the report and provides future research direction.

(출처 : 영문요약 27p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 발간사 ... 3
• 목차 ... 4
• 표목차 ... 6
• 그림목차 ... 8
• 국문요약 ... 10
• 영문요약 ... 27
• 제1장 서론 ... 31
• 제1절 연구의 필요성과 목적 ... 32
• 1. 정부역량 지수화의 의의와 중요성 ... 32
• 2. 정부역량 지수화 관련 선행연구 분석과 본 연구의 필요성 ... 39
• 3. 연구의 목적 ... 43
• 제2절 연구의 범위와 방법 ... 45
• 1. 연구의 범위와 내용 ... 45
• 2. 연구의 전략과 방법 ... 46
• 제2장 정부역량 지수화 관련 이론적 논의 ... 47
• 제1절 정부역량 이론적 논의 ... 48
• 1. 정부역량 의의 ... 48
• 2. 정부역량의 중요성: 역량은 실제 성과로 이어지는가? ... 65
• 제2절 바람직한 지표 및 지수의 조건 ... 69
• 1. 의의 ... 69
• 2. 지표구성 근거 ... 70
• 3. 지표의 타당성과 신뢰성 ... 81
• 제3장 국내·외 지수 분석 ... 87
• 제1절 국내·외 정부역량지수의 개요 ... 89
• 1. 해외 지수의 개요 ... 89
• 2. 국내 지수의 개요 ... 95
• 제2절 국내·외 지수의 분석 ... 99
• 1. 개발 목적에 따른 국내외 지수의 분류 ... 99
• 2. 지수의 평가 대상 국가에 따른 분석 ... 105
• 3. 지수의 사용 자료 유형에 따른 분석 ... 109
• 4. 지수의 구성 원칙 분석 ... 112
• 5. 지수의 하위 구성요소 분석 ... 115
• 제3절 국내·외 대표 지수 세부 분석 ... 120
• 1. IMD의 세계경쟁력연감(World Competitiveness Yearbook) ... 120
• 2. World Bank의 Worldwide Governance Indicators (WGI) ... 125
• 3. 국제투명성기구의 Corruption Perceptions Index (CPI) ... 130
• 4. 서울대 정부경쟁력센터의 정부경쟁력지수 ... 136
• 제4절 국내·외 지수 검토의 시사점 ... 138
• 제4장 정부역량지수 모델 개발 ... 141
• 제1절 정부역량지수 개발의 방향성 및 개념틀 ... 142
• 1. 전문가 조사를 통한 정부역량지수의 방향성 탐색 ... 143
• 2. 정부역량과 정부역량지수의 개념틀 ... 151
• 제2절 역량 부문별 지표체계 구성 ... 172
• 1. 지표체계 구성의 기본방향 ... 172
• 2. 정부역량지수 지표의 속성 ... 174
• 3. 정부역량지수의 지표군 및 세부지표(안) ... 177
• 제5장 결론 ... 185
• 제1절 결론 및 활용 방안 ... 186
• 제2절 향후 과제 ... 190
• 참고문헌 ... 193
• 부록 ... 213
• 끝페이지 ... 348