초록 ▼

과학기술은 국가의 경제성장을 위한 가장 중요한 수단으로 주요국은 경기침체를 극복하고 새로운 경제질서 구축을 선도하기 위해 과학기술에 기반한 성장잠재력 확보에 더욱 주력하고 있다.

국가재정운용계획에 따르면 SOC의 확충, 사회복지의 증진, 지역균형 발전에 따른 지방재정의 확충, 환경개선 등 새로운 재정수요가 증가하며 중기적으로도 적극적인 재정확대를 계획하고 있어, 통합재정수지가 구조적인 적자로 전환될 수 있다.

이에 정부는 재정운용 측면의 재정혁신제도(국가재정운용계획，총액배분 자율 편성제도，성과관리제도，디지털

과학기술은 국가의 경제성장을 위한 가장 중요한 수단으로 주요국은 경기침체를 극복하고 새로운 경제질서 구축을 선도하기 위해 과학기술에 기반한 성장잠재력 확보에 더욱 주력하고 있다.

국가재정운용계획에 따르면 SOC의 확충, 사회복지의 증진, 지역균형 발전에 따른 지방재정의 확충, 환경개선 등 새로운 재정수요가 증가하며 중기적으로도 적극적인 재정확대를 계획하고 있어, 통합재정수지가 구조적인 적자로 전환될 수 있다.

이에 정부는 재정운용 측면의 재정혁신제도(국가재정운용계획，총액배분 자율 편성제도，성과관리제도，디지털브레인)를 도입·운영하고 연구개발 측면에서는 예산편성체계 개편，연구개발예산 조정체계 개선，과학기술기본법 , 예비타당성 조사제도，과제중심운영제도(PBS) 등 다양한 법령의 제정과 제도를 개선하여 효율성 향상에 노력해 왔다. 이러한 노력에도 불구하고 다양한 시각에서 연구개발을 둘러싼 생산성, 자율성，도전적 문화 등에 관해 지속해서 제기하고 있다. 하지만 이러한 문제에 관한 선행연구는 거버넌스 측면에서는 연구개발 예산편성 권한과 지출한도 설정의 문제，그리고 예산제도 측면에서는 부처요구，사업의 사전점검， 예산의 배분·조정과 편성, 그리고 국회 심의과정 등에서의 제도적 문제점 등을 중심으로 수행되었다. 이에 동 연구는 연구개발예산 체계，예산 및 제도 등 연구개발 전반에 관한 종합적인 현황을 진단하고 분석하고자 한다. 이를 통하여 예산적 관점에서의 제도 개선방향 도출에 기여하고자 한다.

연구개발 분야의 종합적인 진단을 위하여 첫째，연구개발 예산과 예산과정에 관한 이론적 고찰을 시도하였다. 이를 통하여 연구개발 예산에 관한 학술적인 근거를 제시하였다. 둘째，연구개발분야와 밀접한 관련이 있는 국가재정법， 과학기술기본법，연구개발예산에 관련된 지침 등에 관한 법령체계와 개정이력들을 분석하였다. 이를 통하여 일반적 예산에 비추어 연구개발 예산절차의 특징을 살펴보고 연구개발 예산 배분·조정 권한 위상의 변화과정을 살펴보았다. 셋째, 연구개발 거버넌스와 재원배분 과정에 영향을 줄 수 있는 주요한 제도(국가재정 운용계획，총액배분자율편성제도, 성과관리제도, 예비타당성조사제도，과제중심 운영제도)를 살펴보았다. 이를 통하여 연구개발 재원의 효율적 배분과 집행과정에서 발생하고 있는 이슈를 제시하였다. 마지막으로 연구개발 예산 결정과정에 따른 예산 배분의 변화를 살펴보았다. 이를 통하여 예산에 관계된 이해관계자의 전략적 선택으로 인한 예산배분 변화와 원인을 살펴보았다.

연구결과는 다음과 같다. 9년간(’10~’18)의 연구개발 예산의 변화와 매년 수행되는 예산 결정 과정을 살펴보고 관련된 예산이론을 적용하였다. 9년간의 연구개발 예산 추이를 살펴본 결과 국가 예산증가율과 비례하여 연구개발 분야의 예산도 큰 폭의 변화 없이 점증적으로 증가하였다. 간헐적으로 나타나는 특정 분야(ICT·SW, 우주·항공·해양 등)의 비점증적 변화는 경제·사회 등의 환경변화에 따른 정부 정책의제의 우선순위가 변화하여 단절균형이 발생한 것으로 판단할 수 있다. 이러한 결과로 볼 때 연구개발 예산의 추이는 점증주의，단절균형이론으로 설명할 수 있다. 매년 수행하고 있는 예산 배분·조정·편성 등의 결정과정은 거시적인 R&D총규모의 결정과 개별 연구개발사업의 미시적인 배분·조정 과정으로 구분할 수 있다. R&D 예산총액의 거시적 예산결정 과정은 공공선택이론, 구조결정론으로 해석할 수 있으며, 개별 연구개발사업의 미시적인 조정배분 결정과정은 점증주의, 공공선택론, 다중합리성이론 등으로 해석할 수 있다.

둘째，국가 재정과정에 관한 법령을 포함하여 국가연구개발사업의 기획, 예산의 조정배분 및 편성과정에서 검토되어야 하는 법령체계를 진단하였다. 우리나라의 예산절차를 규율하는 가장 기본적 법률은 국가재정법과 국회법이다. 전자는 기획재정부장관을 중심으로 행정부 내부의 예산안이 어떻게 편성되는지에 관한 것이고，후자는 국회가 정부로부터 예산안을 제출받아 어떻게 처리해야 하는지를 규정하고 있다. R&D예산은 국가재정법이 정한 예산안 편성과정에서 ‘국가연구 개발사업 예산’의 배분·조정에 관한 권한을 과학기술기본법으로 특별히 규정함으로써 국가예산 전체에서 R&D예산이 특별한 지위를 갖고 절차적 특례를 적용받고 있다. 정부R&D 예산의 배분·조정체계는 연구개발사업의 다원화 경향파 종합조정체계의 변천과정과 밀접히 연관되어 왔다. 특히 국가과학기술위원회의 출범과 함께 과학기술기본법의 제정(2001년 1월)을 통하여 다른 분야의 정부예산 편성과정과 달리 이원화된 예산편성체계를 갖추었다. 과학기술기본법은 국가 예산에 대한 정부의 예산안 편성권 가운데 국가연구개발사업 예산에 한하여 기획재정부장관이 갖는 권한의 일부를 과학기술정보통신부장관에게 분할하고 있다. 이에 따라 각 중앙관서의 장은 예산편성에 필요한 예산절차상의 일부 행위를 기획재정부장관과 과학기술정보통신부장관에게 하여야 한다 . 기획재정부장관은 과학기술정보통신부장관이 직간접적으로 결정한 사항을 정부 재정규모 조정 등 특별한 경우를 제외하고 정부 예산안 편성시 반영하도록 규정되
어 있다. 그러나 국가재정법상 예산절차익 권한 배분을 명확히 규정하지 않고 절차상 수행해야 하는 행위를 정하면서 예산 편성 시 이를 반영하여야 한다는 의무를 부과하고 있을 뿐이어서 이 반영 의무의 해석에 따라 상호 간 권한 배분관계가 달라질 수 있는 여지가 있다. 과학기술기본법 및 동법 시행령의 제정 이래 R&D 예산의 배분 및 조정과 관련한 조항(법 제12조의2 및 시행령 제21조)의 개정 주요골자라 개정이력을 종합 정리·분석하였다. 이를 통해 역대 정부에서의 R&D 예산 배분·조정 권한은 문재인 정부 들어서 ‘국가연구개발 중장기 투자전략에 관한 사항을 정한 조항이 신설('20.6)되어 더욱 강력한 배분체계를 갖추게 되었다.

셋째, R&D분야의 중기 재정규모 추정을 제시하는 국가재정운용계획과 재원 배분에 관한 총액 배분자율편성 제도, 성과관리제도, 사업기획에 관한 예비타당성 조사제도 그리고 출연(연)의 운영에 밀접한 영향을 줄 수 있는 과재중심운영제도 (PBS)에 관한 선행연구를 중심으로 진단하였다. 그 결과，국가재정운용계획은 전체적으로는 경제성장률 추정치를 근거로 산출되어 과대 추정되는 경향이 있는 것으로 나타났다. 연구개발 예산은 경제성장을 위해서 지속적인 투자확대가 필요함을 모두 공감하고 있으나 R&D와 경제성장 정책과의 직접적인 관련성 및 기여도에 대해서는 의문이 제기되고 있다. 총액배분자율편성제도는 과학기술 거버년스의 위상이 높아짐에 따라 재정당국과 R&D배분·조정 당국 간의 지출 한도의 설정, 통보 등의 지출한도 의사결정 과정이 주목받고 있다. 성과관리제도는 일반적인 정부업무평가와 어떻게 차별화되며 상호 연계될 수 있는지에 대한 고민과 더불어, 최근 부상하는 창의·도전，협력 등의 가치를 평가 체계로 도입에 관한 관심이 제기되고 있다. 예비타당성조사는 R&D의 특수성을 고려한 조사방 법론을 찾기 위한 논의와 더불어 예비타당성조사의 책임 및 시행 주체를 둘러싼 거버넌스에 대한 논쟁이 다시금 불거질 가능성이 있다. 과제중심운영제도(PBS)는 회계관리의 체계화라 경쟁체제 도입 등의 긍정적 평가에도 불구하고 많은 불만이 제기되고 있다. 그간 이를 해결하는 정책적 대안은 안정적 출연금의 확대나 기관별 역할·임무 재설정과 같은 다양한 개선방안이 시행되었으나 ‘안정적 연구 환경 조성’과 ‘건전한 경쟁 분위기 조성’이라는 문제의 완전한 해결은 어려울 것으로 전망된다.

넷째，연구개발 예산과정에 따른 재원배분의 변화를 살펴보았다. R&D 예산 과정은 단계별로 중기계획, 부처의 예산요구, 자문회의 배분조정안, 정부안, 국회로 이어지는 과정에서 복잡한 이해관계를 통해 결정되고 있다. 일반적으로 예산과정에 따른 재원배분 규모는 부처의 예산요구 규모가 중기계획에 비하여 크다. 이후 과기부의 배분·조정 과정을 통해 일부 감액하고, 예산편성 과정에서 소폭 증액 후 국회에서 최종 심의된다. 이러한 예산은 자문회의(안), 정부(안) 그리고 국회 최종(안)에서는 크게 변하지 않는 특성이 있다. 다만 정치적, 경제적, 재정적 환경요인에 따라 예산과정에서 재원배분 규모가 변하는 모습을 볼 수 있다. 세부적으로는 정부교체기에서 정치적인 요인을 찾을 수 있다. 박근혜 정부의 말기에는 예산배분의 변화가 적었지만 문재인 정부 초기에는 새로운 국정과제 이행을 목적으로 신규사업에 대한 요구를 비롯한 증액수요가 많이 발생하는 모습에서 알 수 있다. 또한, 경제위기대응과 일본의 수출규제대응과정에서의 경제적 요인을 들 수 있다. 일몰 또는 종료 대상 사업임에도 불구하고 수출규제 대응을 위한 일몰혁신 등을 통해 증액 또는 연장되는 것으로 알 수 있다. 세 번째는 재정적 요인이다. 재정당국은 건전한 재정운용을 위하여 부처의 자발적인 지출 절감과 전략적 배분을 요구하고 있다. 이러한 과정에서 수요부처의 예산확대 노력과 예산 배분·조정，편성 당국이 각자의 입장에서 재원을 전략적으로 배분하고자 하는 노력을 엿볼 수 있다.

동 연구는 글로벌 경제위기 이후 국가채무 증가에도 불구하고 연구개발 투자가 급속히 확대되는 상황에서 연구개발 분야를 둘러싼 예산이론, 법령, 제도 예산파정 전반에 관한 종합적으로 현황을 진단하였다는 의의가 있다. 이러한 점에도 불구하고 객관적인 예산과정에 관한 접근의 제한, 예산의 결정 과정에 관한 실질적인 자료 부족, 재정과 연구개발에 관한 경험 있는 전문가 등의 부족으로 연구수행의 제약이 있었다. 향후 연구는 동 연구에서 도출된 개선방향을 중심으로 주요국의 예산 및 제도 등의 사례를 탐색하고 우리나라 제도와의 비교분석으로 관련 제도의 도입 가능성을 타진하고, 최종적으로는 국가재정제도의 다양한 개선을 통한 연구개발 예산의 효율적인 배분에 기여하도록 하겠다.

(출처 : 요약문 5p)

Abstract ▼

□ Results
The result shows as follows: The first, theoretically, R&D budgets trends over 9 years show an incremental increase. Sometimes punctuated equilibrium occurred because of environmental changes such as political, economic and financial factors. The second, this study analyzed the financia

□ Results
The result shows as follows: The first, theoretically, R&D budgets trends over 9 years show an incremental increase. Sometimes punctuated equilibrium occurred because of environmental changes such as political, economic and financial factors. The second, this study analyzed the financial legal system including ‘National Finance Act’, ‘Framework Act on Science and Technology’ and several guidelines related to the government R&D budget. Through this, this study comprehensively presented the relevance of the legal system for the R&D budget. The third, despite the established major budget systems for sound fiscal management, those systems have raised many issues such as R&D budgeting authority between related ministries, stable research funding for researcher, competition system among researchers. Lastly, the variation of R&D budget total with budgeting process has occurred every single year due to fiscal, political, economic factors.

(출처 : SUMMARY 11p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 요 약 문 ... 5
• Summary ... 10
• 목차 ... 13
• 표목차 ... 15
• 그림목차 ... 17
• Contents ... 19
• 제1장 서론 ... 21
• 제1절 연구의 배경 및 필요성 ... 21
• 제2절 연구의 목적 및 방법 ... 23
• 제3절 보고서의 구성 ... 24
• 제2장 연구개발 예산에 관한 이론적 고찰 ... 27
• 제1절 예산이론의 발전 ... 27
• 제2절 최근의 예산결정이론 ... 31
• 제3절 연구개발예산과 이론 ... 36
• 제3장 연구개발예산에 관한 법령체계 ... 43
• 제1절 우리나라 재정 관련법의 체계 ... 43
• 제2절 「국가재정법」과 예산의 편성 ... 51
• 제3절 연구개발예산의 배분·조정 관련 법률 ... 86
• 제4절 연구개발예산 중심의 법령체계 분석 ... 106
• 제4장 연구개발 예산제도의 진단 ... 109
• 제1절 주요 연구개발 예산제도 ... 109
• 제2절 국가재정운용계획 ... 110
• 제3절 총액배분자율편성제도 ... 122
• 제4절 예비타당성조사 ... 127
• 제5절 성과관리제도 ... 135
• 제6절 연구과제중심운영제도(PBS) ... 145
• 제7절 주요제도의 진단 ... 161
• 제5장 연구개발 예산과정과 예산의 배분 ... 167
• 제1절 정부의 재정과정 ... 167
• 제2절 연구개발예산의 배분·조정 및 편성 ... 175
• 제3절 연구개발 예산과정에 따른 예산의 배분 ... 189
• 제4절 연구개발 예산과정의 진단 ... 207
• 제6장 결론 ... 209
• 제1절 연구의 요약 ... 209
• 제2절 연구의 시사점 ... 213
• 제3절 연구의 의의 ... 213
• 제4절 연구의 한계 및 향후 연구방향 ... 214
• 참고문헌 ... 217
• 끝페이지 ... 224