초록 ▼

이 연구에서는 주요국의 지역과학기술혁신정책을 고찰하면서, 각 국이 처한 상황과 이에 대응하기 위한 조치들과 이에 대한 시사점을 중심으로 살펴보았다.

먼저 EU의 S4+에서는 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.

첫째. 문재인 정부 이후에 지역혁신정책은 중앙정부 주도에서 지방정부 주도로 전환하기 위한 노력들을 꾸준히 추진했다. 이는 중앙정부의 하향식 정책설정에 따른 지역특색의 감소 및 중앙정부 의존성을 벗어나 지역의 핵심역량을 반영한 실질적인 혁신정책을 수립한다는 목표를 제시하고자 하였다. 문재인 정부의 대표

이 연구에서는 주요국의 지역과학기술혁신정책을 고찰하면서, 각 국이 처한 상황과 이에 대응하기 위한 조치들과 이에 대한 시사점을 중심으로 살펴보았다.

먼저 EU의 S4+에서는 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.

첫째. 문재인 정부 이후에 지역혁신정책은 중앙정부 주도에서 지방정부 주도로 전환하기 위한 노력들을 꾸준히 추진했다. 이는 중앙정부의 하향식 정책설정에 따른 지역특색의 감소 및 중앙정부 의존성을 벗어나 지역의 핵심역량을 반영한 실질적인 혁신정책을 수립한다는 목표를 제시하고자 하였다. 문재인 정부의 대표적인 지역혁신정책으로는 중앙부처와 지자체가 참여하는 지역혁신성장계획을 추진하였다. 지역혁신성장계획은 중앙부처의 지역혁신사업을 포함해 신규 발굴사업, 지자체 자체사업을 연계해 혁신성장 전략을 공동기획 및 실행하는 예산이 반영된 계획으로서 지역 주도와 지역산업 육성의 체계 확립을 목표로 했다(김찬준･김현우, 2022). 지역혁신성장계획에서는 교육부, 과기부, 산업부, 중기부의 13개 사업을 종합하여 반도체, 자동차, 조선, 항공, 바이오･헬스, 이차전지, 기계･장비, 가전, 철강, 디스플레이, 화학, 섬유, 에너지, 신산업 등 주요전략산업을 도출하였다. 수도권을 제외한 14개 지역이 기존 산업추진 성과, 역량분석, 정책동향 분석 등을 통해 전략산업을 선택하는 형태로 추진했다. 이러한 정책은 EU의 스마트전문화전략(S3)과 상당한 유사성이 있다.

그러나, 새로 출범하는 윤석열 정부에서는 기존의 정책을 보완추진하기 위해서는 EU의 지속가능성을 위한 스마트전문화 전략(S4+) 관점에서 기존 정책을 진단하고 방향성을 마련할 필요가 있다. EU의 대표적인 장소기반 혁신정책인 스마트 전문화 전략차원과 현재의 지역혁신계획과 비교하면 다음과 같은 3가지 시사점을 얻을 수 있다.

먼저, 산업 중심의 지역혁신정책에서 벗어나 지역자원, 산업, 과학기술 등의 종합적인 차원에서 전략을 수립하는 것이 필요하다. S4+ 관점에서 봤을 때는 이처럼 산업 관점으로 한정될 경우 지역의 실정을 제대로 반영한 혁신체계가 구축되기 어려울 수 있다. S4+는 각 지역의 다양성을 바탕으로 지역의 혁신주체 뿐만 아니라 시민, NGO 등이 자발적으로 참여함으로써 지역에서 요구되는 실질적 혁신체계를 구축하며, 기존의 산업을 전환하는 것이 주요 특징이다. 반면에 지역혁신성장계획에는 미･중 패권 전쟁으로 인한 글로벌 공급망 등의 환경변화에 대응한 산업전환에 대응하기 위한 전략을 마련하고 있지 못한다. 향후 지역혁신을 위한 계획을 수립하기 위해서는 환경변화에 대응하기 위한 지역자원, 산업, 과학기술 등의 역량 등을 종합적으로 활용하기 위한 전략과 투자계획을 수립하도록 변화해야 한다.

다음으로 임무지향적으로 전략을 수립하도록 전략 수립 구조를 전환하는 것이 필요하다. 기존 지역혁신성장계획의 핵심전략산업들은 지역 내 사회적 과제 해결이 주요 목표로 고려되지 않는다. 핵심전략산업은 경제적 이익, 기술 및 사업적 혁신을 도출하고자 하는 EU의 전통적인 지역혁신체계 모습에 가깝다. UN의 지속가능한 개발 목표(SDG)과 EU의 유럽 그린딜(EGD) 정책 등 범국가적 위기 해결이라는 국제적 경향을 고려했을 때 장기적인 관점에서 기후위기, 탈탄소화 등 지역뿐만 아니라 국제적으로도 해결이 요구되는 분야들을 고려한 계획을 지역 내에서 수립하고 추진할 필요가 있다. 또한, 임무지향적으로 계획을 수립하기 위해서는 새로운 변화에 대응하는 지역 내에 리빙렙 등과 같은 테스트베드를 마련하고 공동조달과 연계하여 전략을 수립하는 것이 필요하지만, 현재는 이러한 차원에서 지역에서 전략을 마련하지 못하고 있다.

마지막으로, 중앙정부와 지방정부의 전략 공유체계를 마련하고 각 거버넌스 체계 안에서 역할을 충실하도록 구조적인 체계를 마련해야 한다. 중앙정부는 국가차원의 전략적인 방향을 마련하고 지역에서 전략을 수립하는 것을 지원하는 체계를 마련해야 한다. 지역에서는 지역 내 혁신주체와 시민들을 중심으로 비전을 공유하고 전략을 수립하도록 거버넌스체계를 마련하는 것이 필요하다. 하지만 기존의 지역혁신성장계획에서는 지역주도 성장을 지향하고 있으나, 다수의 중앙부처 지역혁신사업의 기획･평가･관리는 여전히 정부 주도로 이뤄지고 있다. S4+의 경우 EU-국가-지역의 거버넌스 추진체계에서 EU의 상위 거버넌스는 전체적인 방향성을 제시하고 이를 지속가능 사업에 적용할 수 있는 부분을 고려한다. 또한 EU의 Joint Research Centre(JRC)를 통해 국가･지역차원에서 전략을 수립할 수 있는 가이드라인을 마련하는 연구를 지속하여 보급하고 있다. 한편, 지역에서 EU의 장기 펀딩 시스템을 활용하여 주도적으로 사업을 기획하고 관리한다. 또한, 단기적 관점이 아닌 장기적 관점에서 지역 주도의 추진체계를 구축함으로써 실질적 혁신을 도출하고 있다. 우리도 지역 주도 혁신성장이라는 관점에서 거버넌스의 구조적 역할 정립을 향후 추진해야 할 것이다.

두 번째, 독일은 지역주도로 성장을 추진하되, 중앙정부는 보충성의 원칙에 기반하여 지원을 체계적으로 하고 있다는 것을 벤치마킹해야 한다. 독일은 연방제를 취하고 있는 국가로 독일의 연방제도는 ‘보충성의 원칙(Subsidiaritätsprinzip)’ 에 근거하여 운영되고 있다. 이 원칙은 연방 정부와 주 정부 사이의 관계를 설정하는 기본 원리로서, 일반적으로 주 정부가 스스로 주 정부 기능을 할 수 없을 경우만 연방 정부가 주 정부의 업무에 개입 또는 지원 등을 통해 그 기능을 보충할 수 있다는 의미이다. 보충성의 원칙는 독일 연방제 뿐 아니라 EU와 회원국간의 관계에도 작용하는 원리로 보편적으로 대단위 또는 상위 단위의 조직과 소단위 또는 하위 단위의 조직 사이의 관계에서 전자가 후자의 보충적 성격의 관계로서 운영되어야 한다.

실제로 연대협약 1차와 2차 시행 이후로 새 연방주, 즉 구 동독지역의 연방주들의 재정건전성이 점진적으로 개선되어왔다. 1994년 구 동독지역의 연방주가 처음 재정 평등화 시스템의 지원을 받을 당시 예를 들어 브란덴부르크와 작센안할트 주의 주민 1인당 부채 수준은 서독의 평균과 비교하면 매우 높았다. 튀링엔과 메클렌부르크포어포먼은 1990년대 말까지 구 서독 연방주들의 부채 수준을 웃돌았다. 그러나 연대협약 2차의 실행이후 2000년대에 들어서면 구 동독 연방주들의 주민 1인당 부채 수준은 작센 안할트를 제외하고는 구 서독의 연방주들보다 현저하게 낮아지는 결과를 보여준다. 구체적으로는 튀링엔과 메클렌부르크 포어포먼의 경우 구 서독 연방주의 약 70% 그리고 브란덴부르크에서는 88%에 그치는 수준으로서 부채 비율이 낮아지고 건실한 주정부 재정이 운영되고 있는 것을 확인 할 수 있다.

이러한 배경에서 2020년부터 논의･운영되고 있는 범독일 자금 지원 시스템(Gesamtdeutsches Fördersystem)은 재정건전성이 과거에 비해 높아졌지만 여전히 타지역에 비해 구조적으로 취약한 구 동독을 벗어나 독일 전반으로 그 정책 대상이 확대된 점에서 의의를 갖는다. 또한 다수의 부처가 협업을 통해 효율적인 지역 지원 정책을 추진하는 첫 번째 단추라는 점에서도 시사하는 바가 크다. EU차원의 가이드라인이 존재하지만, 구조적 취약지역을 진단하고 지원 지역을 선정하는데 있어 행정구역상 구분이 아닌 노동시장과 종합지표를 활용해 선정하는 것도 참고할 만하다.

기금영역별 주요 자금조달프로그램 중 연구, 개발 및 혁신 그룹에서 지자체의 역할 강화를 위해 추진되는 ‘지방자치단체 혁신 지원 (Kommunen innovativ)’, ‘디지털화의 도시-국가-디지털 이니셔티브(Initiative Stadt.Land.Digital)’, ‘미래 지역(Zukunft Region)’처럼 지역혁신의 주요 참여자인 대학이나 연구소, 기업 외 주정부의 역량을 강화하여 연계협력을 통한 자체 아젠다를 개발･구현할 수 있는 자금지원을 중장기적으로 추진하는 점에서 시사하는 바가 크다.

연방경제기후보호부(BMWK)에서 공고한 GRW의 재정비 일정표에 따르면 2022년 1월 1일부를 기해 연방정부와 주정부간의 4개의 실무그룹이 구성되어 2022.1~ 9월 동안 실무회의를 거쳐 실무그룹의 최종 권고안을 마련하고, 2022.10~12월까지 연방 경제기후보호부와 연방재무부, 16개 주정부의 경제장관들로 구성된 조정위원회를 거쳐 최종결정안을 도출할 전망이다. 2023.1월부터 조정위원회를 통해 최종 결의된 새로운 조정기본틀(Koordinierungsrahmen)이 발효되고 GRW를 비롯한 범독일 자금지원프로그램 내 관련 프로그램들이 이를 기반으로 추진될 예정이다.

세 번째로 영국의 지역혁신정책은 방향은 기본적으로 EU의 투자 방향성과 거의 일치하는 것을 확인할 수 있다. 가장 특징적인 것은 산업정책의 전략적 방향과 지역혁신 정책의 방향을 같이 하고 있다는 것이다. 선택과 집중을 통해서 지역을 육성하지만, 국가적, 글로벌 차원의 경쟁력을 확보하기 위한 전략적인 방향성을 가지고 사업을 추진할는 점이다. 또한 기초원천 연구의 역량이 사업화가 되는 것에 초점을 맞추어 추진하고 있는 것은 우리가 살펴보아야 할 지점으로 판단된다.

마지막으로 미국은 현재 추진하고 있는 반도체 및 과학법 내에서 프로그램의 특징은 5가지로 정리할 수 있다.

첫 번째, 지역 내 혁신 기관 사이의 파트너십 구축과 지역의 리더십을 강조하고 있다. 상무부의 ‘낙후지역 재경쟁 시범프로그램’을 제외하면, 사업에 신청하기 위해서는 지자체･연구･교육 기관 및 민간 등등이 반드시 컨소시엄을 구성해야한다. 지역에 위치한 제조업 USA 연구소, EPSCoR 기관, 국립･연방 실험실 등과 협업을 통하여, 신기술 관련기술이전과 사업화 촉진을 장려한다. 따라서 기존 정책의 연속성과 새로운 정책과의 연계성을 확보했다고 할 수 있다. 또한, 신설 프로그램이 컨소시엄의 거점이 되어서, 지역내에서 종합적이고 포괄적인 중장기 전략을 수립하여 이행할 수 있는 협의체의 역할을 기대할 수 있다. 지역 내의 혁신 생태계와 파트너십을 구축하여, 사업 종류 이후에도 영향력을 발휘할 수 있는 지속가능성을 확보하고자 한다.

두 번째, 지역적 다양성을 고려하여 사업대상자를 선정하는 등 지역 균형발전을 추구한다. 모든 프로그램에서 소도시･농촌･부족･소외계층･저인구･저소득 등 지역적 특성과 댜양성을 고려하여 선정하는 규정을 명시했다. 뿐만 아니라, 농촌이나 소외계층에 교육적 혜택을 줄 수 있는 영향력을 고려하여 컨소시엄을 선정한다. 또한, STEM 교육의 참여율을 높일 수 있는 방법을 필수적으로 제시하도록 했다. 지역 기술 및 혁신 허브같은 경우 상무부의 각 지구별로 지역 할당을 하도록 명시했으며, 지역 청정에너지 혁신 프로그램은 주당 1개 이상 지정한다.

세 번째, STEM 교육을 통한 숙련 인력을 양성하고, 고임금 일자리와 매칭될 수 있도록 노력한다. 지역에 신기술을 확산하는 것과 동시에, 관련된 고임금 일자리를 위한 숙련된 기술 인력 양성 프로그램을 시행한다. 그리고 일자리와 인력이 매칭될 수 있도록 지역 차원에서 지원한다. 특히, 과소대표 되고 있는 소외계층에 STEM 교육 기회를 제공하는 것을 중요시하고 있다. 고등교육기관, 커뮤니티 칼리지, 흑인대학 등과 함께 컨소시엄을 구성하는 것을 필수 혹은 권장한다. 한편, 핵심기술중점 분야와 청정에너지 분야의 고급인력양성을 지원한다. 석･박사를 위한 장학금이나 연수프로그램, 연구경험 기회 등의 프로그램 운영을 권장한다.

네 번째, 장기간 대규모 지원을 통하여 안정적으로 사업을 운영할 수 있도록 한다. 입법을 통하여 기관 및 부처에서 새로운 사업을 시행할 수 있는 근거를 확보하여 추진력을 담보했다. 지원 기간도 최소 2년 이상으로 다년간 안정적으로 운영할 수 있도록 했다. 마지막으로, 대규모 예산을 지역에 투자하여 임계 규모를 확보했으며, 지역의 참여율을 높이는 효과가 있을 것으로 기대된다.

다섯 번째, 제조업 혁신뿐만 아니라 신기술 확산과 사업화 촉진에 방점을 찍었다. 기존의 정책은 지역에서 제조업 관련 역량 강화와 일자리 창출에 집중했었다. 본 정책은 국가 연구소 등에서 연구개발을 완료한 신기술 및 핵심기술중점 분야의 원천기술을 사업화하는 데 주력한다. 개념검증, 기술이전, 사업화 R&D를 통하여 미래 기술 관련한 기업을 발족하고 스케일업하는 등의 지원에 투자한다. 기존에는 제조업 USA 등의 기관을 통하여 시행되었지만, 이를 미국 전역으로 확산한다. 지역에서 청정에너지나 핵심기술 관련 기업을 이용하여 고성장하고, 고임금의 일자리를 창출하고, 지역 경제를 활성화시키는 것이 주된 목표 중 하나이다.

미국은 일자리, 인플레이션, 지역 불균형, COVID-19 이후 경제 회복 문제에 대응하기 위한 「2022년 반도체 및 과학법」은 미국이 기술패권경쟁에서 우위를 점하겠다는 계획으로 대규모 예산을 지원하도록 2년에 걸쳐서 입법 완료했다. 이 법안에서는 반도체, 우주산업, 양자컴퓨터 등 최신 과학기술 R&D뿐만 아니라, 지역 역량 강화를 위한 신설 및 기존 프로그램에 대규모 예산 지원을 결정했다. 초강대국 중 하나인 미국조차 위기를 외치며 과학기술 혁신을 통한 경쟁력 확보에 몰두하고 있다. 이와 같은 천문학적인 예산을 투입한 것은, 국가 경쟁력이 과학기술에 의해 좌우되고 이것이 구현되는 것이 지역이라는 사실을 보여준다. 우리나라도 지역 불균형, 지역 혁신 역량 등의 문제가 대두되고 있다. 이러한 상황에서 미국의 새로운 지역 혁신 정책은 시사하는 바가 크다.

바이든 정부는 지역 정책으로, 제조업 부흥 정책에 이어서 핵심기술중점 분야의 과학 기술 역량을 강화하는 정책으로 확대하고 있다. 지역 혁신 정책 중 신설 된 ‘지역 혁신엔진’. ‘지역 기술 및 혁신 허브’, ‘지역 청정에너지 혁신 프로그램’, ‘낙후지역 재경쟁 시범프로그램’의 세부 내용에 대해 살펴보았다. 미국의 신설 지역 혁신 정책은 ‘① 지리적 다양성 확보를 통한 지역 균형발전, ② 지역 혁신 기관 사이의 파트너십 구축, ③ 신기술의 사업화를 통한 지역 발전과 일자리 창출’을 추구하고 있다. 대도시 중심의 발전에서 벗어나서, 소외 계층과 낙후지역의 문제해결에 초점을 맞추고 있다. 프로그램마다 차이는 있지만, 지역의 경제 발전과 일자리 창출을 위하여 과학기술을 통한 혁신을 강조한다. 특히, 국립과학재단(NSF)에서 지정한 핵심기술중점 분야와 청정에너지 기술을 지역에 확산하는 데에 집중한다.

제조업을 위한 애로기술 해결이 아니라, 지역에 자리 잡은 연구소가 보유하고 있는 원천핵심기술을 사업화하는 R&D에 집중 투자하는 정책을 전국적으로 진행한다는 것이 차별점이다. 이를 위하여 제조업 USA 기관, 국립 연구소 등과의 협업을 장려한다. 자연스럽게 지역 연구소 등 기존의 정책을 지속하면서, 새로운 정책인 ‘지역 기술 및 혁신 허브’ 등과의 연계성을 강화한다. 지역의 거점기관을 지정하고 파트너십의 구심점으로 만드는 것 또한 의의가 있다.

우리나라도 다수의 지역 혁신기관이 있지만, 핵심기관으로서 컨트롤 타워 역할을 할 수 있는 거점 기관은 부족한 실정이다. 미국의 사례를 참고하여, 지역의 산학연관이 협업하고 파트너십을 발휘할 수 있도록 핵심거점 기관을 지정하는 방안을 고민할 필요가 있다. 또한, 각종 정책에 따라 분절되어 추진 중인 프로그램과 기관의 연속성과 연계성을 고려할 시점이다.

또한, 입법을 통한 정책 추진 근거를 확보하여 대규모 예산 및 프로그램을 안정적으로 집행할 수 있는 기반을 마련했다는 점도 주목할 필요가 있다. 대규모 예산 지원뿐만이 아니라, 최소 2년에서 최대 10년까지 사업 시행 기간을 보장하여 안정적인 추진을 보장한다. 우리나라에서는 지역과 관련하여 ‘지방과학기술진흥종합계획’과 같은 종합적인 계획을 수립하고 있으나, 정책 시행의 담보성에는 의문이 있다. 안정적 추진을 위해서는 입법을 통한 제도화가 가장 효과적일 것이다. 미국의 사례에서도 볼 수 있듯이, 지역에서 새로운 정책을 안정적으로 운영하기 위해서는 ‘입법을 통한 추진 근거, 충분한 예산과 기간’이 우선적으로 보장되어야 한다.

마지막으로, 미국에서는 STEM 교육을 통한 숙련된 기술 인력 양성을 중점 추진과제로 채택하고 있다. 지역에서 신기술 확산과 사업화를 통하여 기업을 육성하고, 지역의 경제를 빠르게 성장시키고, 따라서 고임금의 일자리가 창출되고, 동시에 인재를 양성하여 공급하는 선순환을 구상하고 있다. 특히, 소외계층 등에게 STEM 교육, 즉 기술인력 재교육과정을 제공함으로써 신산업의 인력 수급 문제와 저소득층 문제를 해결할 수 있는지가 관건이다. 우리나라도 인력양성 계획 및 프로그램이 다수 있다. 효율적인 추진을 위하여 선순환 구조와 인구문제를 맞물려서 추진해야 할 것이다.

지역혁신 이슈에서는 지역거점 육성을 위한 선택과 집중을 고찰하였고, 고찰 결과 지역거점을 육성을 위한 선택과 집중이 유효한 모형이지만, 지역의 현재 상황에서 인력확보없는 투자확대는 효용성이 떨어지는 것으로 나타나 향후 정책에 고려될 필요가 있다.

(출처 : 요약문 5p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 요 약 문 ... 5
• 목차 ... 13
• 표목차 ... 15
• 그림목차 ... 17
• Ⅰ. 서 론 ... 19
• 제1절 배경 및 목적 ... 21
• 제2절 내용 및 방법 ... 23
• 1. 연구내용 ... 23
• 2. 연구방법 ... 25
• Ⅱ. 주요국 지역혁신정책 동향 ... 27
• 제1절 EU의 지역혁신정책동향 ... 29
• 1. 지속가능성을 위한 스마트 전문화(S4+) 등장배경 ... 29
• 2. 스마트 전문화(S3)에서 지속가능성을 위한 스마트 전문화(S4+)로의 진화 ... 30
• 3. 지속가능성을 위한 스마트 전문화(S4+) 수행 사례 ... 39
• 4. 시사점 ... 43
• 제2절 독일 지역혁신정책 동향 ... 45
• 1. 독일 지역정책지원 시스템 개편 배경 ... 45
• 2. 구조적 취약지역 대상 자금조달 제도 개요 ... 47
• 3. 범독일 자금조달 시스템 ... 50
• 4. 범독일 자금조달 시스템 주요 프로그램 ... 64
• 5. 시사점 ... 78
• 제3절 영국 지역혁신정책 동향 ... 80
• 1. 지역혁신정책의 변화 ... 80
• 2. 영국 산업 R&D정책과 지역정책의 연계 ... 82
• 3. 시사점 ... 114
• 제4절 미국 지역혁신정책 동향 ... 114
• 1. 바이든 정부의 지역혁신정책의 변화 ... 114
• 2. 반도체 및 과학법 ... 116
• 3. 예산 지원 계획 ... 118
• 4. 반도체 및 과학법 내 지역 혁신 정책 ... 120
• 5. 시사점 ... 134
• 제5절 일본의 지역혁신정책동향 ... 137
• 1. 산학협력 측면의 지역혁신정책의 변화 ... 137
• 2. 일본의 지역혁신을 위한 산학협력 동향 ... 144
• 3. 시사점 ... 152
• 제6절 우리나라 지역혁신정책 동향 ... 157
• 1. 현 정부정책 상 지방과학기술 진흥 관련 정책동향 ... 157
• 2. 주요부처별 지방과학기술, 지역 R&D 사업관련 주요 정책 동향 ... 164
• 3. 윤석열 정부 지방과학기술진흥 정책 방향 ... 186
• Ⅲ. 지역과학기술정책 이슈 ... 205
• 제1절 추진배경 ... 207
• 제2절 문제점 및 현황 ... 207
• 제3절 이론적 배경 및 모형 ... 209
• 1. 문턱값 분석의 배경 ... 209
• 2. 분석모형 ... 210
• 제4절 분석결과 ... 213
• 1. 데이터 및 기초분석 결과 ... 213
• 2. 결론 ... 216
• 제5절 결론 및 시사점 ... 216
• Ⅳ. 결론 및 시사점 ... 219
• 참고문헌 ... 229
• 끝페이지 ... 236