본 연구는 교원성과급제의 변화 속에서 나타난 복잡계의 특성과 행위자들 간 상호작용을 분석하고 이에 대한 교원성과급제의 시사점을 도출해내고자 하였다. 즉, 기존의 양적 연구 중심의 정책분석 연구보다는 추론과 은유를 통해서 정책형성 과정, 정책형성을 위한 환경, 정책 변화를 위한 행위자들 간의 역동적인 상호작용을 입체적으로 설명하기 위한 복잡계 이론을 활용하여 교원성과급제를 분석하였다. 그리고 분석한 결과를 토대로 교원성과급제가 앞으로 나아가야 할 방향과 시사점에 대한 논의를 하였다. 이와 같은 연구의 목적을 달성하기 위해 연구자의 추론과 은유적 분석을 활용한 문헌연구방법을 사용하였다. 문헌연구방법을 통해서 국내에 발표된 연구논문들과 교육부 정책발표자료, 언론의 보도자료 등을 중심으로 교원성과급제를 분석하였다. 또한, 복잡계 이론을 토대로 교원성과급제의 정책과 현상을 다양하고, 종합적으로 분석하기 위하여 다음의 세 가지 연구문제를 설정하였다. 첫째, 교원성과급제의 변화 속에서 나타난 복잡계의 특성은 무엇인가? 둘째, 교원성과급제의 도입 이후, 관련 행위자들 간의 어떠한 상호작용들로 인하여 교원성과급제가 변화되어왔는가? 셋째, 복잡계 이론을 적용한 교원성과급제 변화 분석이 향후 교원성과급제에 주는 시사점은 무엇인가? 이러한 연구문제를 해결하기 위하여 얻어낸 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 교원성과급제 변화과정 중 나비효과는 1997년 ...
본 연구는 교원성과급제의 변화 속에서 나타난 복잡계의 특성과 행위자들 간 상호작용을 분석하고 이에 대한 교원성과급제의 시사점을 도출해내고자 하였다. 즉, 기존의 양적 연구 중심의 정책분석 연구보다는 추론과 은유를 통해서 정책형성 과정, 정책형성을 위한 환경, 정책 변화를 위한 행위자들 간의 역동적인 상호작용을 입체적으로 설명하기 위한 복잡계 이론을 활용하여 교원성과급제를 분석하였다. 그리고 분석한 결과를 토대로 교원성과급제가 앞으로 나아가야 할 방향과 시사점에 대한 논의를 하였다. 이와 같은 연구의 목적을 달성하기 위해 연구자의 추론과 은유적 분석을 활용한 문헌연구방법을 사용하였다. 문헌연구방법을 통해서 국내에 발표된 연구논문들과 교육부 정책발표자료, 언론의 보도자료 등을 중심으로 교원성과급제를 분석하였다. 또한, 복잡계 이론을 토대로 교원성과급제의 정책과 현상을 다양하고, 종합적으로 분석하기 위하여 다음의 세 가지 연구문제를 설정하였다. 첫째, 교원성과급제의 변화 속에서 나타난 복잡계의 특성은 무엇인가? 둘째, 교원성과급제의 도입 이후, 관련 행위자들 간의 어떠한 상호작용들로 인하여 교원성과급제가 변화되어왔는가? 셋째, 복잡계 이론을 적용한 교원성과급제 변화 분석이 향후 교원성과급제에 주는 시사점은 무엇인가? 이러한 연구문제를 해결하기 위하여 얻어낸 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 교원성과급제 변화과정 중 나비효과는 1997년 IMF 경제위기였고, 정치적으로 진보성향을 가진 국민의 정부(김대중 정권)의 등장은 끌개의 역할을 수행하였다. 교원성과급제 변화과정의 비선형성은 처음 도입될 때부터 지금까지 정책관련 집단들의 대립과 갈등이 시스템 내부의 엔트로피를 증가시켜 시스템을 무질서하게 만들었기 때문에, 교원성과급제가 언제 어떻게 어떤 모습으로 시행될지 알 수 없었다는 것을 통해 알 수 있다. 둘째, 교원성과급제 변화과정의 공명장은 2002년 교원성과급제가 본격적으로 시작된 이래로 외부적으로는 교원성과급제의 시행과 폐지에 대한 논의, 내부적으로는 성과에 대한 평가기준이나 평가방법에 대한 논의가 지속된 것으로 확인할 수 있다. 교원성과급제 변화과정 중 임계점은 교육부가 어느 정도 합의된 교원성과급제를 발표한 2002년 9월로 볼 수 있다. 그 임계점을 통과하면서 2005년까지 교육부를 비롯한 교원단체 등의 각 행위자들 간 팽팽한 논의의 과정을 거치면서 시스템은 점차 창발적인 변화가 시작되었다. 셋째, 교원성과급제 변화과정의 비평형성은 2001년 성과급이 도입된 이래로 점차적으로 제도가 안정화되어가는 모습을 보였으나 2011년 학교성과급의 도입으로 인해 또다시 정책 관련 행위자와 다양한 집단 간 긍정·부정의 되먹임이 혼재하고 있는 무질서의 상태로 진입하게 됨으로써 두드러지게 되었다. 급변기에 각 행위자들과 클러스터들은 활발한 긍정·부정의 되먹임을 통해서 서서히 새로운 질서를 형성해가고 있었다. 각 행위자들과 클러스터들은 자신들의 패턴을 유지하면서 시스템의 창발적 변화를 위해 노력하였고, 2005년 시스템이 임계점을 지나면서, 그리고 2011년 학교성과급제가 도입되면서 되먹임 작용이 폭발적으로 증가하여 시스템 변화의 가능성을 지니게 되었다. 그리고 교원성과급제 변화와 관련된 각 행위자들은 고유의 패턴을 유지하면서 유사한 패턴을 보이는 행위자들끼리 선호적인 링크를 통해 클러스터를 형성하였다. 넷째, 교원성과급제는 급변기를 거치면서 긍·부정의 되먹임을 통해 프랙탈 구조를 형성하였고, 자기조직화를 위하여 교육부가 교원성과급제를 2016년 개인성과급으로 일원화하고, 2018년 차등지급비율을 50%로 낮추는 등 시스템을 안정적으로 유지하기 위한 노력을 함과 동시에 새로운 질서를 만들어냈다. 그리고 모든 시기에서 주도적인 역할을 담당하던 정부가 2017년 갑작스럽게 교체되면서 교원성과급제 또한 예상하지 못한 방향으로 흘러가게 되었다. 다음으로, 교원성과급제 변화 속에서 나타난 정책관련 행위자의 특성과 복잡계 네트워크의 동태적 변화과정 및 특성을 분석한 결과는 다음과 같다. 안정기는 1995년 11월 중앙인사위원회에서 ‘성과급지급 지침’을 발표하면서부터 2001년 1월 공무원수당규정을 개정하기 전까지로 볼 수 있다. 이 시기의 정책결정 관련 주요 행위자는 교육부로서 교원성과급제의 실행에 대한 의지를 가지고 있었다. 하지만, 성과급과 관련하여 평가 기준과 방법 등이 정비되지 않은 상태에서 시행함에 따라 평가결과에 대한 불복 및 조직원 간의 갈등문제 등 부작용을 우려하여 첫 시행에 앞서 성과급 지급대상을 확대하고 지급률 격차를 완화하는 방향으로 논의를 했다. 교육부의 이러한 논의에 대해 학부모 및 언론사들은 긍정의 패턴을 보였지만, 현장 교원과 교원단체들은 반대의 패턴을 보이고 있었다. 혼돈기는 2001년 교원단체들의 반대로 지급이 유보되었던 것부터 2002년~2005년 교원성과급제의 초기시행 모델이 적용되기까지이다. 이 시기 각 행위자들은 클러스터를 형성하여 정책결정과정에 참여했다는 것이 특징이다. 교육부를 중심으로 하는 정부 클러스터, 학부모단체를 중심으로 하는 학부모 클러스터, 전교조와 한국교총을 중심으로 하는 교원단체 클러스터가 그것이다. 특히 교육부가 중심이 되는 정부 클러스터가 가장 강력한 정책실행 의지를 가진 클러스터로 영향력을 행사하였다. 급변기는 2006년 7월 성과급의 차등지급비율이 10%에서 20%로 확대되는 것을 시작으로 차등지급비율이 2010년까지 50%로 확대되었으며, 2011년에는 학교성과급이 등장했다가 2015년을 마지막으로 사라진 시기까지이다. 이 시기 주요 행위자인 교육부는 교원단체의 지속적인 반발에도 불구하고 성과급의 차등지급비율을 지속적으로 높이면서 제도의 변화를 꾀하고 있다는 점이다. 교육부는 교직사회에 경쟁체제를 도입하여 교사들의 동기유발을 도모하고, 이를 통하여 공교육의 질을 개선하고자 하는 정책적 의지를 분명히 보여주어 교원성과급제의 취지와 목적을 그대로 유지하고자 하는 경향을 보이고 있다. 이 시기는 가장 많은 제도적인 시도와 변화가 일어난 시기이다. 신안정기는 2016년 교원성과급제 중 학교성과급을 폐지하고 개인성과급으로 일원화된 것부터 2019년 현재까지이다. 이 시기에는 차등지급비율이 점차 축소되거나 유지되는 형태로 바뀌고 있으며, 교육부에서 지고 있던 부담을 학교단위로 옮기고, 학교의 자율성을 확대하여 각 학교별 학교장의 재량에 따라 결정되는 것으로 바뀌었다. 교원성과급제는 복잡한 상황 속에서 수많은 정책관련 행위자와 메타 행위자들이 새로운 질서를 창발하는 하나의 계로서 복잡계의 특성을 지니고 있으며, 안정기, 혼돈기, 급변기, 신안정기의 단계를 거치며 점차 안정화되는 시스템이란 것을 알 수 있다. 교육현상에 대한 복잡계적 인식은 교육정책 관련 행위자들의 다양한 상호작용이 정책의 실행에 결정적인 역할을 한다는 점을 시사하고 있다. 앞으로 교원성과급제를 안정적인 시스템으로 만들기 위해서는 정책 관련 행위자들의 패턴을 이해하고 되먹임 작용을 통한 대화와 타협, 토론과 협의라는 민주적 과정을 통해 정책이 형성되고 결정되어야 한다는 점을 은유하고 있다.
※ 이 논문은 2020년 2월 한국교원대학교 대학위원회에 제출된 교육학석사(교육행정)학위 논문임.
본 연구는 교원성과급제의 변화 속에서 나타난 복잡계의 특성과 행위자들 간 상호작용을 분석하고 이에 대한 교원성과급제의 시사점을 도출해내고자 하였다. 즉, 기존의 양적 연구 중심의 정책분석 연구보다는 추론과 은유를 통해서 정책형성 과정, 정책형성을 위한 환경, 정책 변화를 위한 행위자들 간의 역동적인 상호작용을 입체적으로 설명하기 위한 복잡계 이론을 활용하여 교원성과급제를 분석하였다. 그리고 분석한 결과를 토대로 교원성과급제가 앞으로 나아가야 할 방향과 시사점에 대한 논의를 하였다. 이와 같은 연구의 목적을 달성하기 위해 연구자의 추론과 은유적 분석을 활용한 문헌연구방법을 사용하였다. 문헌연구방법을 통해서 국내에 발표된 연구논문들과 교육부 정책발표자료, 언론의 보도자료 등을 중심으로 교원성과급제를 분석하였다. 또한, 복잡계 이론을 토대로 교원성과급제의 정책과 현상을 다양하고, 종합적으로 분석하기 위하여 다음의 세 가지 연구문제를 설정하였다. 첫째, 교원성과급제의 변화 속에서 나타난 복잡계의 특성은 무엇인가? 둘째, 교원성과급제의 도입 이후, 관련 행위자들 간의 어떠한 상호작용들로 인하여 교원성과급제가 변화되어왔는가? 셋째, 복잡계 이론을 적용한 교원성과급제 변화 분석이 향후 교원성과급제에 주는 시사점은 무엇인가? 이러한 연구문제를 해결하기 위하여 얻어낸 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 교원성과급제 변화과정 중 나비효과는 1997년 IMF 경제위기였고, 정치적으로 진보성향을 가진 국민의 정부(김대중 정권)의 등장은 끌개의 역할을 수행하였다. 교원성과급제 변화과정의 비선형성은 처음 도입될 때부터 지금까지 정책관련 집단들의 대립과 갈등이 시스템 내부의 엔트로피를 증가시켜 시스템을 무질서하게 만들었기 때문에, 교원성과급제가 언제 어떻게 어떤 모습으로 시행될지 알 수 없었다는 것을 통해 알 수 있다. 둘째, 교원성과급제 변화과정의 공명장은 2002년 교원성과급제가 본격적으로 시작된 이래로 외부적으로는 교원성과급제의 시행과 폐지에 대한 논의, 내부적으로는 성과에 대한 평가기준이나 평가방법에 대한 논의가 지속된 것으로 확인할 수 있다. 교원성과급제 변화과정 중 임계점은 교육부가 어느 정도 합의된 교원성과급제를 발표한 2002년 9월로 볼 수 있다. 그 임계점을 통과하면서 2005년까지 교육부를 비롯한 교원단체 등의 각 행위자들 간 팽팽한 논의의 과정을 거치면서 시스템은 점차 창발적인 변화가 시작되었다. 셋째, 교원성과급제 변화과정의 비평형성은 2001년 성과급이 도입된 이래로 점차적으로 제도가 안정화되어가는 모습을 보였으나 2011년 학교성과급의 도입으로 인해 또다시 정책 관련 행위자와 다양한 집단 간 긍정·부정의 되먹임이 혼재하고 있는 무질서의 상태로 진입하게 됨으로써 두드러지게 되었다. 급변기에 각 행위자들과 클러스터들은 활발한 긍정·부정의 되먹임을 통해서 서서히 새로운 질서를 형성해가고 있었다. 각 행위자들과 클러스터들은 자신들의 패턴을 유지하면서 시스템의 창발적 변화를 위해 노력하였고, 2005년 시스템이 임계점을 지나면서, 그리고 2011년 학교성과급제가 도입되면서 되먹임 작용이 폭발적으로 증가하여 시스템 변화의 가능성을 지니게 되었다. 그리고 교원성과급제 변화와 관련된 각 행위자들은 고유의 패턴을 유지하면서 유사한 패턴을 보이는 행위자들끼리 선호적인 링크를 통해 클러스터를 형성하였다. 넷째, 교원성과급제는 급변기를 거치면서 긍·부정의 되먹임을 통해 프랙탈 구조를 형성하였고, 자기조직화를 위하여 교육부가 교원성과급제를 2016년 개인성과급으로 일원화하고, 2018년 차등지급비율을 50%로 낮추는 등 시스템을 안정적으로 유지하기 위한 노력을 함과 동시에 새로운 질서를 만들어냈다. 그리고 모든 시기에서 주도적인 역할을 담당하던 정부가 2017년 갑작스럽게 교체되면서 교원성과급제 또한 예상하지 못한 방향으로 흘러가게 되었다. 다음으로, 교원성과급제 변화 속에서 나타난 정책관련 행위자의 특성과 복잡계 네트워크의 동태적 변화과정 및 특성을 분석한 결과는 다음과 같다. 안정기는 1995년 11월 중앙인사위원회에서 ‘성과급지급 지침’을 발표하면서부터 2001년 1월 공무원수당규정을 개정하기 전까지로 볼 수 있다. 이 시기의 정책결정 관련 주요 행위자는 교육부로서 교원성과급제의 실행에 대한 의지를 가지고 있었다. 하지만, 성과급과 관련하여 평가 기준과 방법 등이 정비되지 않은 상태에서 시행함에 따라 평가결과에 대한 불복 및 조직원 간의 갈등문제 등 부작용을 우려하여 첫 시행에 앞서 성과급 지급대상을 확대하고 지급률 격차를 완화하는 방향으로 논의를 했다. 교육부의 이러한 논의에 대해 학부모 및 언론사들은 긍정의 패턴을 보였지만, 현장 교원과 교원단체들은 반대의 패턴을 보이고 있었다. 혼돈기는 2001년 교원단체들의 반대로 지급이 유보되었던 것부터 2002년~2005년 교원성과급제의 초기시행 모델이 적용되기까지이다. 이 시기 각 행위자들은 클러스터를 형성하여 정책결정과정에 참여했다는 것이 특징이다. 교육부를 중심으로 하는 정부 클러스터, 학부모단체를 중심으로 하는 학부모 클러스터, 전교조와 한국교총을 중심으로 하는 교원단체 클러스터가 그것이다. 특히 교육부가 중심이 되는 정부 클러스터가 가장 강력한 정책실행 의지를 가진 클러스터로 영향력을 행사하였다. 급변기는 2006년 7월 성과급의 차등지급비율이 10%에서 20%로 확대되는 것을 시작으로 차등지급비율이 2010년까지 50%로 확대되었으며, 2011년에는 학교성과급이 등장했다가 2015년을 마지막으로 사라진 시기까지이다. 이 시기 주요 행위자인 교육부는 교원단체의 지속적인 반발에도 불구하고 성과급의 차등지급비율을 지속적으로 높이면서 제도의 변화를 꾀하고 있다는 점이다. 교육부는 교직사회에 경쟁체제를 도입하여 교사들의 동기유발을 도모하고, 이를 통하여 공교육의 질을 개선하고자 하는 정책적 의지를 분명히 보여주어 교원성과급제의 취지와 목적을 그대로 유지하고자 하는 경향을 보이고 있다. 이 시기는 가장 많은 제도적인 시도와 변화가 일어난 시기이다. 신안정기는 2016년 교원성과급제 중 학교성과급을 폐지하고 개인성과급으로 일원화된 것부터 2019년 현재까지이다. 이 시기에는 차등지급비율이 점차 축소되거나 유지되는 형태로 바뀌고 있으며, 교육부에서 지고 있던 부담을 학교단위로 옮기고, 학교의 자율성을 확대하여 각 학교별 학교장의 재량에 따라 결정되는 것으로 바뀌었다. 교원성과급제는 복잡한 상황 속에서 수많은 정책관련 행위자와 메타 행위자들이 새로운 질서를 창발하는 하나의 계로서 복잡계의 특성을 지니고 있으며, 안정기, 혼돈기, 급변기, 신안정기의 단계를 거치며 점차 안정화되는 시스템이란 것을 알 수 있다. 교육현상에 대한 복잡계적 인식은 교육정책 관련 행위자들의 다양한 상호작용이 정책의 실행에 결정적인 역할을 한다는 점을 시사하고 있다. 앞으로 교원성과급제를 안정적인 시스템으로 만들기 위해서는 정책 관련 행위자들의 패턴을 이해하고 되먹임 작용을 통한 대화와 타협, 토론과 협의라는 민주적 과정을 통해 정책이 형성되고 결정되어야 한다는 점을 은유하고 있다.
※ 이 논문은 2020년 2월 한국교원대학교 대학위원회에 제출된 교육학석사(교육행정)학위 논문임.
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