[학위논문]정책옹호연합모형을 통한 정책변동 사례분석 : 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세정책을 중심으로 The advocacy coalition framework and the policy change process analysis : the case of the local resource and facility tax on thermal power generation원문보기
본 연구는 정책옹호연합모형을 적용하여 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세를 도입한 지방세법 개정과정을 분석하였다. 구체적으로 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세 정책변동의 원인, 과정, 특성, 인과관계 등을 밝히기 위해 지역자원시설세 과세 정책이 추진되는 과정에서 정책변동에 영향을 미친 다양한 외부요인들은 무엇이며 정책결정 과정에 어떻게 반영되는지, 과세 찬성옹호연합과 반대옹호연합 사이에 중개자의 역할과 정책학습 활동은 어떻게 나타나는지, 과세정책 변동결과로 나타난 정책 산출과 그 영향은 무엇인지 등을 주요 ...
본 연구는 정책옹호연합모형을 적용하여 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세를 도입한 지방세법 개정과정을 분석하였다. 구체적으로 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세 정책변동의 원인, 과정, 특성, 인과관계 등을 밝히기 위해 지역자원시설세 과세 정책이 추진되는 과정에서 정책변동에 영향을 미친 다양한 외부요인들은 무엇이며 정책결정 과정에 어떻게 반영되는지, 과세 찬성옹호연합과 반대옹호연합 사이에 중개자의 역할과 정책학습 활동은 어떻게 나타나는지, 과세정책 변동결과로 나타난 정책 산출과 그 영향은 무엇인지 등을 주요 분석대상으로 설정하였다. 연구목적은 다음과 같다. 첫째, 조세정책변동 과정에서 이해관계자들 간의 갈등과 대립을 최소화하고 사회적 비용을 줄이는데 필요한 정책적 함의를 모색하였다. 둘째, 정책옹호연합모형이 국가기관 간에 발생한 갈등에도 그 유용성과 타당성이 적절한가를 검토하고, 이를 통해 공공갈등사례 분석에 유용한 정책변동모형의 발전을 모색하여 이론적 측면의 기여를 도모하고자 하였다. 이를 위하여 본 연구에서는 질적 연구방법 중에서 사례 연구방법을 사용하였으며, 사례에 대한 정확한 파악을 위해 정부발간 자료, 관계기관의 내부문서, 연구기관 보고서, 국회회의록 및 의사록, 각종 통계자료, 정책자료, 언론보도, 각종 정책토론회 자료 등을 활용하였으며, 필요한 경우에는 관계자와의 인터뷰를 진행하였다. 본 연구의 분석결과 정책옹호연합모형의 주요 요소들이 정책변동에 미친 영향은 다음과 같이 나타났다. 첫째, 외부요인들이 정책변동에 영향을 미친 것으로 확인되었다. 즉 조세부과에 대한 기본 원칙, 자연자원 이용에 대한 이해의 충돌, 환경보존에 대한 관심 증가, 사회적 비용에 대한 인식 변화 등 비교적 안정적인 변수, 그리고 국제유가 변화와 한전의 경영성과, 지방분권 촉진과 지방재정 현황, 중앙정부와 지방정부의 정권교체, 다른 행정부처 및 기관의 정책 등 외생적 하위체계 변수들이 정책변동에 영향을 미친 것으로 확인되었다. 둘째, 행정부처들은 갈등의 당사자, 조정자, 협상자 역할을 수행하였다. 즉 행정안전부와 산업자원부는 과세 찬성옹호연합과 반대옹호연합의 소관 중앙부처로써 각각의 옹호연합에 속하여 활동에 참여하고 상호 대립과 갈등을 이끌어 갔다. 하지만, 대통령의 통치이념을 정책에 반영해야하는 정책적 판단에 따라 그들의 입장은 변화하였으며, 결국 과세정책의 조정자와 협상자의 역할을 수행하였다. 셋째, 정책 지향적 학습은 제한적이었다. 정책합의의 경로인 공청회･토론회･포럼･정책협의회･간담회 등 정책 지향적 학습을 유인하는 계기는 마련되었으나 영향은 제한적이었다. 즉 정책협의회나 간담회를 통한 합의의 시도로 타협의 가능성 탐색과 대안의 수정 기회를 가졌다는 점에서 의의가 있으나 옹호연합 간 타협을 도출하는데 있어서는 한계를 나타냈고, 각 옹호연합 구성원 자신들만이 참석하는 대책회의･토론회 등 내부 지향적 학습이 주류를 이루었다. 넷째, 정책 산출물은 지방세법의 일부 개정과 이를 시행하기 위한 지방자치단체의 조례 개정으로 나타났다. 이를 통해 광역지방자치단체는 화력발전소의 발전량에 대하여 과세가 가능해졌다. 정책 산출 후, 지역자원시설세 인상 법안이 통과하였으며, 전력시장운영규칙의 개정을 통해 화력발전회사는 지역자원시설세의 50% 해당금액을 발전원가에 반영하여 회수할 수 있게 되었다. 결국 지역자원시설세는 국민 전체가 분담하는 결과를 초래하였다. 본 연구의 이론적, 정책적 시사점은 다음과 같다. 우선 이론적 시사점은, 첫째, 대부분의 외부요인들은 정책옹호연합모형이 설명하는 것과 같이 정책하위시스템에 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 다만 통치연합체계 및 여론의 변화는 정책변동에 역동적인 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 둘째, 대통령의 통치이념은 외부요인과 정책하위시스템 사이에서 매개변수로 작용하였다. 적어도 이 사례에서는 장기적 연합기회 구조 보다는 대통령의 통치이념이 외부요인과 정책하위시스템 사이에 더 적절한 매개변수로 나타났다. 셋째, 정부부처는 대통령의 통치이념이나 정부의 정책방향 등 상황변화와 입장에 따라 정책옹호자, 정책조정자, 정책협상자, 정책결정자, 감독자 등 다양한 역할을 수행하였다. 넷째, 본 사례에서 갈등의 수준은 중간 수준임에도 불구하고 학습활동은 활발하게 나타나지 않았으며, 정책협의회 등을 통해 옹호연합 간 합의의 시도로 타협의 가능성 탐색과 대안 수정의 기회를 가졌지만 대부분 내부 지향적인 학습 수준에 머물렀다. 정책적 시사점으로는, 첫째, 각 지방자치단체가 개별적으로 지역자원시설세 도입을 추진하도록 방임하는 것보다는 지방세 소관 중앙부처인 행정안전부가 주도적으로 과세대상에 대한 정부의 통일된 적용 범위와 기준을 정립하고, 그 틀 안에서 논의가 이루어지게 제도화함으로서 사회적 갈등 비용을 줄이는 노력이 필요하다. 둘째, 추후 조세정책 결정과정에서는 조세정책의 쟁점을 공개하여 세금을 부담할 국민들의 참여와 논의의 장을 확대·강화하고, 이를 바탕으로 한 사회적 합의를 통해 조세정책이 결정되는 원칙을 수립할 필요가 있다.
본 연구는 정책옹호연합모형을 적용하여 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세를 도입한 지방세법 개정과정을 분석하였다. 구체적으로 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세 정책변동의 원인, 과정, 특성, 인과관계 등을 밝히기 위해 지역자원시설세 과세 정책이 추진되는 과정에서 정책변동에 영향을 미친 다양한 외부요인들은 무엇이며 정책결정 과정에 어떻게 반영되는지, 과세 찬성옹호연합과 반대옹호연합 사이에 중개자의 역할과 정책학습 활동은 어떻게 나타나는지, 과세정책 변동결과로 나타난 정책 산출과 그 영향은 무엇인지 등을 주요 분석대상으로 설정하였다. 연구목적은 다음과 같다. 첫째, 조세정책변동 과정에서 이해관계자들 간의 갈등과 대립을 최소화하고 사회적 비용을 줄이는데 필요한 정책적 함의를 모색하였다. 둘째, 정책옹호연합모형이 국가기관 간에 발생한 갈등에도 그 유용성과 타당성이 적절한가를 검토하고, 이를 통해 공공갈등사례 분석에 유용한 정책변동모형의 발전을 모색하여 이론적 측면의 기여를 도모하고자 하였다. 이를 위하여 본 연구에서는 질적 연구방법 중에서 사례 연구방법을 사용하였으며, 사례에 대한 정확한 파악을 위해 정부발간 자료, 관계기관의 내부문서, 연구기관 보고서, 국회회의록 및 의사록, 각종 통계자료, 정책자료, 언론보도, 각종 정책토론회 자료 등을 활용하였으며, 필요한 경우에는 관계자와의 인터뷰를 진행하였다. 본 연구의 분석결과 정책옹호연합모형의 주요 요소들이 정책변동에 미친 영향은 다음과 같이 나타났다. 첫째, 외부요인들이 정책변동에 영향을 미친 것으로 확인되었다. 즉 조세부과에 대한 기본 원칙, 자연자원 이용에 대한 이해의 충돌, 환경보존에 대한 관심 증가, 사회적 비용에 대한 인식 변화 등 비교적 안정적인 변수, 그리고 국제유가 변화와 한전의 경영성과, 지방분권 촉진과 지방재정 현황, 중앙정부와 지방정부의 정권교체, 다른 행정부처 및 기관의 정책 등 외생적 하위체계 변수들이 정책변동에 영향을 미친 것으로 확인되었다. 둘째, 행정부처들은 갈등의 당사자, 조정자, 협상자 역할을 수행하였다. 즉 행정안전부와 산업자원부는 과세 찬성옹호연합과 반대옹호연합의 소관 중앙부처로써 각각의 옹호연합에 속하여 활동에 참여하고 상호 대립과 갈등을 이끌어 갔다. 하지만, 대통령의 통치이념을 정책에 반영해야하는 정책적 판단에 따라 그들의 입장은 변화하였으며, 결국 과세정책의 조정자와 협상자의 역할을 수행하였다. 셋째, 정책 지향적 학습은 제한적이었다. 정책합의의 경로인 공청회･토론회･포럼･정책협의회･간담회 등 정책 지향적 학습을 유인하는 계기는 마련되었으나 영향은 제한적이었다. 즉 정책협의회나 간담회를 통한 합의의 시도로 타협의 가능성 탐색과 대안의 수정 기회를 가졌다는 점에서 의의가 있으나 옹호연합 간 타협을 도출하는데 있어서는 한계를 나타냈고, 각 옹호연합 구성원 자신들만이 참석하는 대책회의･토론회 등 내부 지향적 학습이 주류를 이루었다. 넷째, 정책 산출물은 지방세법의 일부 개정과 이를 시행하기 위한 지방자치단체의 조례 개정으로 나타났다. 이를 통해 광역지방자치단체는 화력발전소의 발전량에 대하여 과세가 가능해졌다. 정책 산출 후, 지역자원시설세 인상 법안이 통과하였으며, 전력시장운영규칙의 개정을 통해 화력발전회사는 지역자원시설세의 50% 해당금액을 발전원가에 반영하여 회수할 수 있게 되었다. 결국 지역자원시설세는 국민 전체가 분담하는 결과를 초래하였다. 본 연구의 이론적, 정책적 시사점은 다음과 같다. 우선 이론적 시사점은, 첫째, 대부분의 외부요인들은 정책옹호연합모형이 설명하는 것과 같이 정책하위시스템에 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 다만 통치연합체계 및 여론의 변화는 정책변동에 역동적인 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 둘째, 대통령의 통치이념은 외부요인과 정책하위시스템 사이에서 매개변수로 작용하였다. 적어도 이 사례에서는 장기적 연합기회 구조 보다는 대통령의 통치이념이 외부요인과 정책하위시스템 사이에 더 적절한 매개변수로 나타났다. 셋째, 정부부처는 대통령의 통치이념이나 정부의 정책방향 등 상황변화와 입장에 따라 정책옹호자, 정책조정자, 정책협상자, 정책결정자, 감독자 등 다양한 역할을 수행하였다. 넷째, 본 사례에서 갈등의 수준은 중간 수준임에도 불구하고 학습활동은 활발하게 나타나지 않았으며, 정책협의회 등을 통해 옹호연합 간 합의의 시도로 타협의 가능성 탐색과 대안 수정의 기회를 가졌지만 대부분 내부 지향적인 학습 수준에 머물렀다. 정책적 시사점으로는, 첫째, 각 지방자치단체가 개별적으로 지역자원시설세 도입을 추진하도록 방임하는 것보다는 지방세 소관 중앙부처인 행정안전부가 주도적으로 과세대상에 대한 정부의 통일된 적용 범위와 기준을 정립하고, 그 틀 안에서 논의가 이루어지게 제도화함으로서 사회적 갈등 비용을 줄이는 노력이 필요하다. 둘째, 추후 조세정책 결정과정에서는 조세정책의 쟁점을 공개하여 세금을 부담할 국민들의 참여와 논의의 장을 확대·강화하고, 이를 바탕으로 한 사회적 합의를 통해 조세정책이 결정되는 원칙을 수립할 필요가 있다.
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