이 논문은 지방자치단체의 공공서비스의 효율성 정도를 측정하여 공공서비스 유형에 따라 효율성이 높은 공급방식이 존재하는지와 효율성에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지 규명하기 위한 목적에서 연구되었다. 이 연구에서 지방공공서비스의 효율성에 관한 연구 질문은 두 가지로 구성된다. 첫째는 ‘지방공공서비스 유형에 따라 효율성이 높은 공급방식이 있는가?’이며, 둘째는 ‘효율성에 영향을 미치는 요인들은 무엇이고 제대로 작동하고 있는가?’이다. 먼저 첫 번째 질문에 대한 규명을 위해 지방공공서비스의 공급방식 간의 효율성에 관한 이론적 검토와 선행연구를 통해 지방공공서비스를 공공성과 성과측정 용이성의 두 가지 특성 기준에 따라 4가지 유형으로 분류하였다. <유형 Ⅰ>은 공공성이 높고 성과측정이 어려운 공공서비스로 상수도 서비스와 도서관 운영을 선정하였으며, 공공성은 높으나 성과측정이 용이한 <유형 Ⅱ>에 해당하는 서비스는 하수처리 서비스와 ...
이 논문은 지방자치단체의 공공서비스의 효율성 정도를 측정하여 공공서비스 유형에 따라 효율성이 높은 공급방식이 존재하는지와 효율성에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지 규명하기 위한 목적에서 연구되었다. 이 연구에서 지방공공서비스의 효율성에 관한 연구 질문은 두 가지로 구성된다. 첫째는 ‘지방공공서비스 유형에 따라 효율성이 높은 공급방식이 있는가?’이며, 둘째는 ‘효율성에 영향을 미치는 요인들은 무엇이고 제대로 작동하고 있는가?’이다. 먼저 첫 번째 질문에 대한 규명을 위해 지방공공서비스의 공급방식 간의 효율성에 관한 이론적 검토와 선행연구를 통해 지방공공서비스를 공공성과 성과측정 용이성의 두 가지 특성 기준에 따라 4가지 유형으로 분류하였다. <유형 Ⅰ>은 공공성이 높고 성과측정이 어려운 공공서비스로 상수도 서비스와 도서관 운영을 선정하였으며, 공공성은 높으나 성과측정이 용이한 <유형 Ⅱ>에 해당하는 서비스는 하수처리 서비스와 생활폐기물 처리 서비스를 선정하였다. <유형 Ⅲ>은 공공성은 낮으나 성과측정이 어려운 공공서비스로 문예회관 운영과 청소년수련관 운영을 선정하였다. 마지막으로 공공성과 성과측정의 난이도가 모두 낮은 <유형 Ⅳ>의 서비스로 공영주차장 운영과 자연휴양림 서비스를 선정하였다. 지방공공서비스 별 효율성 분석과 공급방법별 효율성 비교를 위해서 공공부문의 효율성 분석에 유용한 투입모형 자료포락분석(DEA : data envelopment analysis)을 사용하였다. 다음 2단계에서는 1단계 분석에서 산출된 효율성 값을 종속변수로 하여 효율성에 영향을 미치는 요인을 검증하였다. 영향요인을 검증하기 위해 독립변수로는 재정적 특성, 정치적 특성, 지역적 특성을 고려하여 13개의 구체적인 변수들을 가지고 가설을 설정하고 패널-토빗 회귀(Panel-Tobit Regressioner)분석을 하였다. 각 특성별 구체적인 변수들은 재정적 특성 변수로는 1인당 지방세액, 1인당 재산세액, 재정자립도, 부채비율을 사용하였으며 정치적 특성 변수로는 지방자치단체장의 선수, 지역단위 정권교체 여부, 자치단체장 선거 득표율, 지방선거 투표율, 지방자치단체장 소속 정당과 의회 다수당 일치 여부를 사용하였다. 끝으로 지역적 특성에서는 인구 규모, 인구밀도, 면적, 도시화율을 사용하였다. 이 연구는 전국 기초 지방자치단체 227개를 대상으로 하였으며 시간적 범위는 2009년부터 2018년까지 10년간이다. 다만 지방 공공서비스에 따라서는 관련 통계자료 확보가 어려워 자연휴양림은 2010년부터 2018년까지 9년, 공영주차장과 청소년수련관은 2014년부터 2018년까지 5년을 대상으로 하였다. 이 연구의 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저 우리나라 지방공공서비스의 효율성은 매우 낮은 수준으로 나타났다. 8개 공공서비스의 효율성 평균은 기술효율성(CRS) 0.51, 운영효율성(VRS) 0.64, 규모효율성(SE) 0.80으로 비효율성이 각 49%, 36%, 20%정도로 나타나 효율성 향상을 위한 노력이 필요함을 알 수 있다. 개별 공공서비스별로는 기술효율성(CRS)을 기준으로 볼 때 생활폐기물 처리 서비스가 효율성 값 0.76으로 다른 서비스에 비해 가장 효율적으로 운영되고 있으며, 자연휴양림 운영 0.58, 공영주차장 운영 0.57, 상수도 서비스 0.56 순으로 효율성이 높다. 도서관 운영, 하수처리, 문예회관 운영, 청소년수련관 운영은 0.44 수준의 낮은 효율성을 보여 효율성 향상을 위한 대책이 시급함을 알 수 있다. 비효율성의 원인으로는 운영의 비효율성이 규모의 비효율성보다 높아 순수 기술효율성인 운영상의 비효율이 공공서비스 비효율의 주된 원인으로 나타났다. 따라서 최신 생산기술 및 설비의 도입, 업무 공정의 재설계, 담당 인력의 전문성 확보를 비롯한 인력과 조직 운영의 효율성 강화, 재정투입의 적절성 제고 등이 효율성 향상을 위해 필요하다. 규모효율성의 측면에서는 대부분의 지방자치단체나 공공서비스 DMU가 규모수익체증(IRS) 구간에서 생산을 하는 과소규모로 운영되는 것이 비효율성의 원인으로 분석되었다. 지방공공서비스의 유형에 따른 공급방식별 효율성과 관련하여 평균효율성과 효율성 값이 1인 공급방식의 개수와 비율을 기준으로 분석한 결과, 직영방식은 상수도 서비스, 문예회관 운영, 청소년문화원 서비스에서 효율성이 높은 결과를 보여주었다. 공공위탁은 하수처리 서비스와 생활폐기물 처리 서비스에서 효율성이 높았다. 민간위탁 방식은 공공도서관 운영, 공영주차장 운영, 자연휴양림 운영에서는 효율성을 보였으나, 민간위탁 방식으로 서비스가 많이 이루어지는 하수도 서비스, 생활폐기물 처리, 청소년수련관 운영 운영에서는 효율성을 보이지 못했다. 서비스 유형별로 효율성이 높은 공급방식을 살펴보면 공공성이 높고 성과측정도 상대적으로 어려운 공공서비스인 <유형 Ⅰ>의 상수도와 공공도서관 서비스에서는 상수도의 경우는 직영이 우수하였으나 공공도서관은 민간위탁 방식이 우수한 결과를 보였다. <유형 Ⅱ>인 공공성이 높고 성과측정이 비교적 쉬운 하수처리 서비스와 생활폐기물 수거 서비스에서는 공공위탁이 가장 우수한 결과를 보였다. 공공성은 낮으나 성과측정이 어려운 서비스로 분류되는 <유형 Ⅲ>의 서비스에서는 문예회관 운영과 청소년수련관 운영 모두 직영방식이 상대적으로 우수한 효율성을 보였다. 공공성도 낮으며 성과측정도 용이한 <유형 Ⅳ>의 서비스인 공영주차장 운영과 자연휴양림 서비스에서는 모두 민간위탁 방식이 효율적인 결과를 보였다. 영향요인에 대한 패널-토빗 회귀분석(Panel-Tobit Regression Aanalysis)을 한 결과, 재정적 변수, 정치적 변수, 지역적 변수가 모두 지방 공공서비스의 효율성에 영향요인으로 유의하게 작용하고 있는 것을 발견했다. 재정변수는 공영주차장을 제외한 모든 공공서비스의 효율성에 유의한 영향을 미치는 것으로 검정되었다. 1인당 지방세는 상수도의 기술효율성, 생활폐기물의 운영효율성에는 정의 유의성을 보여 가설을 인용하였으나 문예회관, 도서관, 자연휴양림 운영에서는 부의 유의성을 가져 가설과 반대의 결과를 보였다. 재정자립도는 자연휴양림 운영에서는 부의 유의성을 보였지만 상수도, 도서관 운영, 생활폐기물 처리, 문예회관과 청소년수련관 운영에서는 정의 유의성을 보여 가설을 인용하였다. 1인당 재산세는 하수도, 생활폐기물 처리에서는 정의 유의성을 보였으나 자연휴양림 운영에서는 부의 유의성을 보였다. 부채비율은 상수도 운영에서만 부의 유의한 관계를 보여 효율성에 미치는 영향이 크지는 않은 것으로 분석되었다. 재정변수 중에는 재정자립도가 가장 많은 공공서비스에 유의한 영향을 미치고 가설을 인용하였다. 정치적 영향요인은 생활폐기물 처리와 공영주차장을 제외한 공공서비스의 효율성에 유의한 영향을 미치는 것으로 검정되었다. 지방자치단체장의 득표율은 상수도 운영에서는 정의 유의성을 보였으나 문예회관 운영과 하수도 서비스에서는 부의 유의성으로 가설을 기각하였다. 지방선거 투표율은 상수도에서만 유의했으나 가설은 기각되었다, 지방자치단체장과 의회 다수당의 일치 여부는 문예회관과 하수도 서비스에서 유의하였으나 문예회관에서는 정의 유의성을 하수도에서는 부의 유의성을 보였다. 지역단위 정권교체는 상수도와 도서관 운영에서 정의 유의성으로 가설에 부합하였고 지방자치단체장의 선수는 하수도 서비스에서 정의 유의성, 자연휴양림 운영에서 부의 유의성을 보여 반대의 작용을 하였다. 지역적 영향요인은 분석대상이 되는 모든 공공서비스의 효율성에 유의한 영향을 미치는 것으로 검정 되었다. 면적은 상수도 서비스, 하수도 서비스, 공영주차장 그리고 자연휴양림 운영에서 부의 유의성을 가졌으며 생활폐기물 처리에서만 정의 유의성을 가졌다. 인구규모는 도서관, 문예회관, 생활폐기물 처리, 청소년수련관 운영의 기술효율성에는 정의 유의성을 보였으나, 하수도와 생활폐기물 운영효율성에서는 유의한 부의 관계를 보였다. 인구밀도는 좁은 면적에 많은 인구가 거주하고 있어 서비스의 공급과 수요에서 효율성을 높이는 기제로 당연히 작용할 것으로 기대했으나 확실한 정의 관계를 보인 것은 도서관과 청소년수련관 운영 서비스에 불과했다. 이번 연구를 통해 나타난 정책적 시사점은 우리나라 지방자치단체의 공공서비스의 효율성이 매우 낮아 서비스 효율성 향상을 위한 개선방안의 마련이 시급하다는 것이다. 먼저 공급방법과 관련하여 신공공관리론에서 주장하는 바와 같은 민간위탁의 효율성을 전제로 한 민간위탁 방식의 도입은 재고되어야 한다. 공공성이 높고 성과측정이 어려운 공공서비스에서 직영 방식의 효율성이 높은 결과와 공공성이 높고 성과측정이 용이한 서비스에서 공공위탁의 효율성이 높은 결과를 보인 것을 고려하여, 공공서비스의 특성과 시장의 경쟁성 확보 등 조건을 고려하여 공급방식이 결정되어야 한다. 또한, 우리나라 지방공공서비스의 민간위탁 방식 운영에 대한 개선이 필요하다는 것이다. 민간위탁의 성공을 위해서는 시장에서의 경쟁성 확보, 체계적인 관리 감독과 평가를 통한 재계약의 결정 등으로 수탁자의 도덕적 해이를 방지해야 한다. 그러나 우리나라 민간위탁은 관리적인 측면에서 문제가 많은 것이 드러나 이에 대한 개선이 필요하다. 두 번째는 지방자치단체 공공서비스의 공급방식인 기존의 직영, 공공위탁, 민간위탁 방식을 벗어나 지방자치단체간 위탁 또는 공동생산 등 새로운 방식의 도입이 필요하다는 것이다. 이번 연구에서 상수도를 제외하면 분석대상인 공공서비스가 모두 규모수익체증(IRS)구간에서 공급이 이루어지고 있어 생산규모를 확대하면 규모의 효율성이 높아져 전반적인 효율성인 기술효율성이 높아질 수 있다. 이를 위해 인근 지방자치단체간 공공서비스의 위탁 운영이나 공동생산 방식의 도입이 필요하다. 특히, 도서관, 문화예술관, 청소년수련관처럼 가치재로서 효율성이 잠재적 수요자인 인구 규모의 영향을 많이 받는 경우 인구 규모를 고려하지 않고 지방자치단체별로 설치하여 공급할 것이 아니라 자치단체 간 업무위탁을 통해 통합 운영하는 방안 등도 새로운 공급방식으로 고려해야 한다. 또한 상수도와 하수도의 경우와 같이 면적이 서비스 비용에 중요한 요인이 되고 생산설비 역시 규모의 효율성을 높여야 전체적인 효율성을 높일 수 있는 서비스의 경우에는 지방자치단체의 획일적인 경계구역을 기준으로 한 서비스 구역을 정할 것이 아니라 경계를 신축적으로 적용하여 생산설비와 공급망 모두 고려했을 때 최적의 규모 효율성을 달성할 수 있도록 해야 한다. 세 번째 시사점은 지방자치단체의 지방재정 운영의 자율성과 책임성의 향상과 더불어 지방선거 등 지방정치가 공공서비스의 효율성 향상에 도움이 되도록 개선하는 것이 필요하다. 이번 연구 결과에 따르면 우리나라 지방재정 운영과 지방선거가 지방 공공서비스 효율성을 높이도록 작용하기가 어렵다. 조례에 의한 세목의 신설, 세율의 조정 등 지방자치단체에게 지방세에 관한 더 많은 자율성이 부여되어야 하며 국가와 지방간 세원 배분을 통해 재정확충도 이루어져야 한다. 지방교부세도 실질적인 지방재원으로서 지방자치단체의 재정운영의 자율성과 책임성을 확보할 수 있도록 배분방식의 개선이 필요하다. 우리나라 지방정치는 전국 동시 지방선거, 지방자치단체장과 의회 의원의 공천제도를 비롯해 지방정치가 중앙정치에 예속되도록 설계되어 있다. 현재와 같은 중앙정치에 예속된 형태로 치러지는 선거의 결과는 지방자치단체의 운영효율성에 긍정적으로 작용하지 못한다. 지방자치의 기반이 되는 정치제도와 선거제도를 개선해야 한다. 이 연구가 갖는 의의는 이론적 측면에서는 지방공공서비스에 대한 새로운 유형화에 대한 시도이며 방법론적인 측면에서는 빅데이타 분석이다. 기존 연구에서 공공서비스 유형에 대한 새로운 시도와 8개의 공공서비스에 대해 10년간의 빅데이타를 분석한 예는 찾아보기 힘들다. 또한 이러한 빅데이타 분석의 결과 공공서비스의 특성에 따른 공급방식의 효율성에 차이에 관한 기존의 이론이나 주장을 입증하였다. 공공성이 높은 서비스인 상수도 운영, 하수처리, 생활폐기물 처리는 직영의 효율성이 높아 공공성이 높은 서비스는 직접 공급하여 서비스 실패에 따른 책임과 비난을 최소화하려고 한다는 Levin & Tadelis(2010)의 연구와 일치한다. 또한 성과측정이 어려운 공공서비스인 문예회관 운영, 청소년수련관 서비스는 모두 직영으로 운영하는 것이 효율적이어서 성과측정이 어려운 서비스는 민간위탁의 효율성이 떨어진다는 Brown & Potoski(2003)의 연구와 일치한다. 또한 민간위탁을 하는 경우 위탁업체의 선정과정에서 실질적 경쟁이 이루어지지 않아 효율성이 떨어진다는 결과는 민간위탁이 성공하기 위해서는 시장에서의 경쟁력 확보가 필요하다는 Hefetz & Warner(2004) 등의 주장을 입증한다.
이 논문은 지방자치단체의 공공서비스의 효율성 정도를 측정하여 공공서비스 유형에 따라 효율성이 높은 공급방식이 존재하는지와 효율성에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지 규명하기 위한 목적에서 연구되었다. 이 연구에서 지방공공서비스의 효율성에 관한 연구 질문은 두 가지로 구성된다. 첫째는 ‘지방공공서비스 유형에 따라 효율성이 높은 공급방식이 있는가?’이며, 둘째는 ‘효율성에 영향을 미치는 요인들은 무엇이고 제대로 작동하고 있는가?’이다. 먼저 첫 번째 질문에 대한 규명을 위해 지방공공서비스의 공급방식 간의 효율성에 관한 이론적 검토와 선행연구를 통해 지방공공서비스를 공공성과 성과측정 용이성의 두 가지 특성 기준에 따라 4가지 유형으로 분류하였다. <유형 Ⅰ>은 공공성이 높고 성과측정이 어려운 공공서비스로 상수도 서비스와 도서관 운영을 선정하였으며, 공공성은 높으나 성과측정이 용이한 <유형 Ⅱ>에 해당하는 서비스는 하수처리 서비스와 생활폐기물 처리 서비스를 선정하였다. <유형 Ⅲ>은 공공성은 낮으나 성과측정이 어려운 공공서비스로 문예회관 운영과 청소년수련관 운영을 선정하였다. 마지막으로 공공성과 성과측정의 난이도가 모두 낮은 <유형 Ⅳ>의 서비스로 공영주차장 운영과 자연휴양림 서비스를 선정하였다. 지방공공서비스 별 효율성 분석과 공급방법별 효율성 비교를 위해서 공공부문의 효율성 분석에 유용한 투입모형 자료포락분석(DEA : data envelopment analysis)을 사용하였다. 다음 2단계에서는 1단계 분석에서 산출된 효율성 값을 종속변수로 하여 효율성에 영향을 미치는 요인을 검증하였다. 영향요인을 검증하기 위해 독립변수로는 재정적 특성, 정치적 특성, 지역적 특성을 고려하여 13개의 구체적인 변수들을 가지고 가설을 설정하고 패널-토빗 회귀(Panel-Tobit Regressioner)분석을 하였다. 각 특성별 구체적인 변수들은 재정적 특성 변수로는 1인당 지방세액, 1인당 재산세액, 재정자립도, 부채비율을 사용하였으며 정치적 특성 변수로는 지방자치단체장의 선수, 지역단위 정권교체 여부, 자치단체장 선거 득표율, 지방선거 투표율, 지방자치단체장 소속 정당과 의회 다수당 일치 여부를 사용하였다. 끝으로 지역적 특성에서는 인구 규모, 인구밀도, 면적, 도시화율을 사용하였다. 이 연구는 전국 기초 지방자치단체 227개를 대상으로 하였으며 시간적 범위는 2009년부터 2018년까지 10년간이다. 다만 지방 공공서비스에 따라서는 관련 통계자료 확보가 어려워 자연휴양림은 2010년부터 2018년까지 9년, 공영주차장과 청소년수련관은 2014년부터 2018년까지 5년을 대상으로 하였다. 이 연구의 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저 우리나라 지방공공서비스의 효율성은 매우 낮은 수준으로 나타났다. 8개 공공서비스의 효율성 평균은 기술효율성(CRS) 0.51, 운영효율성(VRS) 0.64, 규모효율성(SE) 0.80으로 비효율성이 각 49%, 36%, 20%정도로 나타나 효율성 향상을 위한 노력이 필요함을 알 수 있다. 개별 공공서비스별로는 기술효율성(CRS)을 기준으로 볼 때 생활폐기물 처리 서비스가 효율성 값 0.76으로 다른 서비스에 비해 가장 효율적으로 운영되고 있으며, 자연휴양림 운영 0.58, 공영주차장 운영 0.57, 상수도 서비스 0.56 순으로 효율성이 높다. 도서관 운영, 하수처리, 문예회관 운영, 청소년수련관 운영은 0.44 수준의 낮은 효율성을 보여 효율성 향상을 위한 대책이 시급함을 알 수 있다. 비효율성의 원인으로는 운영의 비효율성이 규모의 비효율성보다 높아 순수 기술효율성인 운영상의 비효율이 공공서비스 비효율의 주된 원인으로 나타났다. 따라서 최신 생산기술 및 설비의 도입, 업무 공정의 재설계, 담당 인력의 전문성 확보를 비롯한 인력과 조직 운영의 효율성 강화, 재정투입의 적절성 제고 등이 효율성 향상을 위해 필요하다. 규모효율성의 측면에서는 대부분의 지방자치단체나 공공서비스 DMU가 규모수익체증(IRS) 구간에서 생산을 하는 과소규모로 운영되는 것이 비효율성의 원인으로 분석되었다. 지방공공서비스의 유형에 따른 공급방식별 효율성과 관련하여 평균효율성과 효율성 값이 1인 공급방식의 개수와 비율을 기준으로 분석한 결과, 직영방식은 상수도 서비스, 문예회관 운영, 청소년문화원 서비스에서 효율성이 높은 결과를 보여주었다. 공공위탁은 하수처리 서비스와 생활폐기물 처리 서비스에서 효율성이 높았다. 민간위탁 방식은 공공도서관 운영, 공영주차장 운영, 자연휴양림 운영에서는 효율성을 보였으나, 민간위탁 방식으로 서비스가 많이 이루어지는 하수도 서비스, 생활폐기물 처리, 청소년수련관 운영 운영에서는 효율성을 보이지 못했다. 서비스 유형별로 효율성이 높은 공급방식을 살펴보면 공공성이 높고 성과측정도 상대적으로 어려운 공공서비스인 <유형 Ⅰ>의 상수도와 공공도서관 서비스에서는 상수도의 경우는 직영이 우수하였으나 공공도서관은 민간위탁 방식이 우수한 결과를 보였다. <유형 Ⅱ>인 공공성이 높고 성과측정이 비교적 쉬운 하수처리 서비스와 생활폐기물 수거 서비스에서는 공공위탁이 가장 우수한 결과를 보였다. 공공성은 낮으나 성과측정이 어려운 서비스로 분류되는 <유형 Ⅲ>의 서비스에서는 문예회관 운영과 청소년수련관 운영 모두 직영방식이 상대적으로 우수한 효율성을 보였다. 공공성도 낮으며 성과측정도 용이한 <유형 Ⅳ>의 서비스인 공영주차장 운영과 자연휴양림 서비스에서는 모두 민간위탁 방식이 효율적인 결과를 보였다. 영향요인에 대한 패널-토빗 회귀분석(Panel-Tobit Regression Aanalysis)을 한 결과, 재정적 변수, 정치적 변수, 지역적 변수가 모두 지방 공공서비스의 효율성에 영향요인으로 유의하게 작용하고 있는 것을 발견했다. 재정변수는 공영주차장을 제외한 모든 공공서비스의 효율성에 유의한 영향을 미치는 것으로 검정되었다. 1인당 지방세는 상수도의 기술효율성, 생활폐기물의 운영효율성에는 정의 유의성을 보여 가설을 인용하였으나 문예회관, 도서관, 자연휴양림 운영에서는 부의 유의성을 가져 가설과 반대의 결과를 보였다. 재정자립도는 자연휴양림 운영에서는 부의 유의성을 보였지만 상수도, 도서관 운영, 생활폐기물 처리, 문예회관과 청소년수련관 운영에서는 정의 유의성을 보여 가설을 인용하였다. 1인당 재산세는 하수도, 생활폐기물 처리에서는 정의 유의성을 보였으나 자연휴양림 운영에서는 부의 유의성을 보였다. 부채비율은 상수도 운영에서만 부의 유의한 관계를 보여 효율성에 미치는 영향이 크지는 않은 것으로 분석되었다. 재정변수 중에는 재정자립도가 가장 많은 공공서비스에 유의한 영향을 미치고 가설을 인용하였다. 정치적 영향요인은 생활폐기물 처리와 공영주차장을 제외한 공공서비스의 효율성에 유의한 영향을 미치는 것으로 검정되었다. 지방자치단체장의 득표율은 상수도 운영에서는 정의 유의성을 보였으나 문예회관 운영과 하수도 서비스에서는 부의 유의성으로 가설을 기각하였다. 지방선거 투표율은 상수도에서만 유의했으나 가설은 기각되었다, 지방자치단체장과 의회 다수당의 일치 여부는 문예회관과 하수도 서비스에서 유의하였으나 문예회관에서는 정의 유의성을 하수도에서는 부의 유의성을 보였다. 지역단위 정권교체는 상수도와 도서관 운영에서 정의 유의성으로 가설에 부합하였고 지방자치단체장의 선수는 하수도 서비스에서 정의 유의성, 자연휴양림 운영에서 부의 유의성을 보여 반대의 작용을 하였다. 지역적 영향요인은 분석대상이 되는 모든 공공서비스의 효율성에 유의한 영향을 미치는 것으로 검정 되었다. 면적은 상수도 서비스, 하수도 서비스, 공영주차장 그리고 자연휴양림 운영에서 부의 유의성을 가졌으며 생활폐기물 처리에서만 정의 유의성을 가졌다. 인구규모는 도서관, 문예회관, 생활폐기물 처리, 청소년수련관 운영의 기술효율성에는 정의 유의성을 보였으나, 하수도와 생활폐기물 운영효율성에서는 유의한 부의 관계를 보였다. 인구밀도는 좁은 면적에 많은 인구가 거주하고 있어 서비스의 공급과 수요에서 효율성을 높이는 기제로 당연히 작용할 것으로 기대했으나 확실한 정의 관계를 보인 것은 도서관과 청소년수련관 운영 서비스에 불과했다. 이번 연구를 통해 나타난 정책적 시사점은 우리나라 지방자치단체의 공공서비스의 효율성이 매우 낮아 서비스 효율성 향상을 위한 개선방안의 마련이 시급하다는 것이다. 먼저 공급방법과 관련하여 신공공관리론에서 주장하는 바와 같은 민간위탁의 효율성을 전제로 한 민간위탁 방식의 도입은 재고되어야 한다. 공공성이 높고 성과측정이 어려운 공공서비스에서 직영 방식의 효율성이 높은 결과와 공공성이 높고 성과측정이 용이한 서비스에서 공공위탁의 효율성이 높은 결과를 보인 것을 고려하여, 공공서비스의 특성과 시장의 경쟁성 확보 등 조건을 고려하여 공급방식이 결정되어야 한다. 또한, 우리나라 지방공공서비스의 민간위탁 방식 운영에 대한 개선이 필요하다는 것이다. 민간위탁의 성공을 위해서는 시장에서의 경쟁성 확보, 체계적인 관리 감독과 평가를 통한 재계약의 결정 등으로 수탁자의 도덕적 해이를 방지해야 한다. 그러나 우리나라 민간위탁은 관리적인 측면에서 문제가 많은 것이 드러나 이에 대한 개선이 필요하다. 두 번째는 지방자치단체 공공서비스의 공급방식인 기존의 직영, 공공위탁, 민간위탁 방식을 벗어나 지방자치단체간 위탁 또는 공동생산 등 새로운 방식의 도입이 필요하다는 것이다. 이번 연구에서 상수도를 제외하면 분석대상인 공공서비스가 모두 규모수익체증(IRS)구간에서 공급이 이루어지고 있어 생산규모를 확대하면 규모의 효율성이 높아져 전반적인 효율성인 기술효율성이 높아질 수 있다. 이를 위해 인근 지방자치단체간 공공서비스의 위탁 운영이나 공동생산 방식의 도입이 필요하다. 특히, 도서관, 문화예술관, 청소년수련관처럼 가치재로서 효율성이 잠재적 수요자인 인구 규모의 영향을 많이 받는 경우 인구 규모를 고려하지 않고 지방자치단체별로 설치하여 공급할 것이 아니라 자치단체 간 업무위탁을 통해 통합 운영하는 방안 등도 새로운 공급방식으로 고려해야 한다. 또한 상수도와 하수도의 경우와 같이 면적이 서비스 비용에 중요한 요인이 되고 생산설비 역시 규모의 효율성을 높여야 전체적인 효율성을 높일 수 있는 서비스의 경우에는 지방자치단체의 획일적인 경계구역을 기준으로 한 서비스 구역을 정할 것이 아니라 경계를 신축적으로 적용하여 생산설비와 공급망 모두 고려했을 때 최적의 규모 효율성을 달성할 수 있도록 해야 한다. 세 번째 시사점은 지방자치단체의 지방재정 운영의 자율성과 책임성의 향상과 더불어 지방선거 등 지방정치가 공공서비스의 효율성 향상에 도움이 되도록 개선하는 것이 필요하다. 이번 연구 결과에 따르면 우리나라 지방재정 운영과 지방선거가 지방 공공서비스 효율성을 높이도록 작용하기가 어렵다. 조례에 의한 세목의 신설, 세율의 조정 등 지방자치단체에게 지방세에 관한 더 많은 자율성이 부여되어야 하며 국가와 지방간 세원 배분을 통해 재정확충도 이루어져야 한다. 지방교부세도 실질적인 지방재원으로서 지방자치단체의 재정운영의 자율성과 책임성을 확보할 수 있도록 배분방식의 개선이 필요하다. 우리나라 지방정치는 전국 동시 지방선거, 지방자치단체장과 의회 의원의 공천제도를 비롯해 지방정치가 중앙정치에 예속되도록 설계되어 있다. 현재와 같은 중앙정치에 예속된 형태로 치러지는 선거의 결과는 지방자치단체의 운영효율성에 긍정적으로 작용하지 못한다. 지방자치의 기반이 되는 정치제도와 선거제도를 개선해야 한다. 이 연구가 갖는 의의는 이론적 측면에서는 지방공공서비스에 대한 새로운 유형화에 대한 시도이며 방법론적인 측면에서는 빅데이타 분석이다. 기존 연구에서 공공서비스 유형에 대한 새로운 시도와 8개의 공공서비스에 대해 10년간의 빅데이타를 분석한 예는 찾아보기 힘들다. 또한 이러한 빅데이타 분석의 결과 공공서비스의 특성에 따른 공급방식의 효율성에 차이에 관한 기존의 이론이나 주장을 입증하였다. 공공성이 높은 서비스인 상수도 운영, 하수처리, 생활폐기물 처리는 직영의 효율성이 높아 공공성이 높은 서비스는 직접 공급하여 서비스 실패에 따른 책임과 비난을 최소화하려고 한다는 Levin & Tadelis(2010)의 연구와 일치한다. 또한 성과측정이 어려운 공공서비스인 문예회관 운영, 청소년수련관 서비스는 모두 직영으로 운영하는 것이 효율적이어서 성과측정이 어려운 서비스는 민간위탁의 효율성이 떨어진다는 Brown & Potoski(2003)의 연구와 일치한다. 또한 민간위탁을 하는 경우 위탁업체의 선정과정에서 실질적 경쟁이 이루어지지 않아 효율성이 떨어진다는 결과는 민간위탁이 성공하기 위해서는 시장에서의 경쟁력 확보가 필요하다는 Hefetz & Warner(2004) 등의 주장을 입증한다.
This paper was studied with the aim of measuring the efficiency of public services in local governments to determine whether efficient supply methods exist depending on the type of public service and what factors affect efficiency. The question of the efficiency of local public services ...
This paper was studied with the aim of measuring the efficiency of public services in local governments to determine whether efficient supply methods exist depending on the type of public service and what factors affect efficiency. The question of the efficiency of local public services in this study consists of two. The first question is 'Is there an efficient supply method depending on the type of local public service?' and the second question is 'What factors affect efficiency and are they working properly?' First, to identify the first question, local public services were classified into four types according to two criteria: the degree of publicity and the ease of measuring performance. Type I is a public service that is highly public and difficult to measure performance, and includes water supply service and public library service. Type II is a service that is highly public but easy to measure performance, and includes sewage disposal services and waste collection services. Type is a service Ⅲ with low public nature but high difficulty in measuring performance, and includes culture and art center operation and youth training center service. Finally, public parking lot operation and recreational forest service were selected as the service of "Type Ⅳ" with low difficulty in both public nature and performance measurement. For the purpose of analyzing efficiency by local public service and comparing efficiency by supply method, data envelopment analysis (DEA) was used to analyze efficiency in the public sector. In the next phase 2, I validate the factors affecting efficiency by using the efficiency values analyzed in phase I as dependent variables. To validate the factors of influence, I hypothesize and analyze Panel-Tobit Regression with 13 specific variables, taking into account financial, political, and regional characteristics. Financial characteristics include per capita local tax, per capita property tax, financial independence and debt ratio. The political characteristics include the number of terms of the heads of local governments, regime change, election votes for the heads of local governments, voter turnout for local elections, and the agreement between the heads of local governments and parliament. Finally, regional characteristics include population size, population density, area, and urbanization rates. The study involves 227 local governments nationwide, with a time span of 10 years from 2009 to 2018. The summary of the research results is as follows. First, the efficiency of local public services in our country has been shown to be very low. The technology efficiency (CRS) average is 0.51, the operational efficiency (VRS) average is 0.64 and the scale efficiency (SE) average is 0.80, with inefficiencies of 49%, 36%, and 20%, respectively. Based on the technology efficiency (CRS) of each individual public service, waste collectionservices operate most efficiently with an efficiency value of 0.76, followed by recreational forest service 0.58, public parking lot operation 0.57 and water supply service 0.56. The operation of the public library, sewage disposal, culture and art center, and youth training center show low efficiency of 0.44 levels. As a cause of inefficiency, operational inefficiency, which is pure technology efficiency, is found to be the main cause of public service inefficiency. Therefore, it is necessary to introduce the latest production technologies and facilities, redesign the work process, strengthen the efficiency of personnel and organizational operations, and enhance the appropriateness of financial investment. In terms of scale efficiency, most local governments or public service DMUs are produced in the IRS section, which is analyzed to be the cause of inefficiency. In view of the nature of the service, it is necessary to find a variety of supply methods to increase the size of the supply. As a result of analyzing the efficiency of each supply method of local public services, the provision by local government shows high efficiency in water supply service, culture and arts center operation, and youth training center service. Public provision is highly efficient in sewage disposal services and waste collection services. Private provision by contracting out shows efficiency in the operation of public libraries, public parking lots, and recreation forest service. Looking at the efficient supply method by service type, In the case of "Type I", a public service that is highly public and relatively difficult to measure performance, the water supply service is excellent in the provision by local government, but the public library service is excellent in the private provision by contracting out. In Type II, which is highly public and relatively easy to measure performance, both sewage disposal services and waste collection services show the best results of public provision. In the service of "Type ", which Ⅲ is classified as a low public service but difficult to measure performance, both culture and arts center services and youth training center services are efficient in the provsion by local government. Both the public parking lot service and the recreational forest service, which are low public nature and easy to measure performance, are highly efficient in private provision methods. Panel-Tobit Regression Analysis of Influencers shows that financial, political, and local variables all play a significant role as influencers in the efficiency of local public services. Financial variables have been tested to have a significant impact on the efficiency of all public services except public parking lots. The local tax per person cites the hypothesis as being meaningful in terms of the technological efficiency of water supply and the operational efficiency of waste collection service, but is negative in culture and arts centers, public librariy service, and recreational forest services. Although the degree of financial independence is significant in the operation of recreational forest service, it cites hypotheses as it shows the significance of justice in the operation of water supply, publc library operation, collection of household waste, and the operation of culture and art centers and youth training centers. Property taxes per person shows positive significance in sewage disposal and waste collection, but negative significance in recreational forest service. The debt ratio showes a significant negative relationship only in the operation of water supply, which do not have a significant impact on efficiency. Among the financial variables, financial independence is shown to have a significant effect on the efficiency of the most public services, citing hypotheses. Political influences have been tested to have a significant impact on the efficiency of public services, excluding waste collection and public parking lots. The vote for the head of a local government shows positive significance in water supply service, but rejects the hypothesis because it shows negative significance in the operation of the culture and arts center and sewage disposal services. Turnout in local elections is only significant in the water supply, but the hypothesis was rejected. The agreement between the heads of local governments' parties and the majority of the parliament show the significance of the plus in the culture and arts center, and the negative significance in sewage disposal services. Regional regime change is consistent with the hypothesis of positive significance in water supply and the culture and arts center. The term of office of the head of a local government shows the positive significance in sewerage disposal services and negative in recreational forest service, which works the opposite way. Regional factors of influence have been tested to have a significant impact on the efficiency of all public services subject to analysis. The area has negative significance in the operation of water supply services, sewage disposal services, public parking lots and recreational forest service, and has positive significance only in waste collection service. The population size shows positive significance for the technological efficiency of the operation of public libraries, culture and art centers, waste collection, and youth training centers. The population density is expected to serve as a mechanism for increasing efficiency in the supply and demand of services due to its large population residing in a small area, but it is only the culture and art center and youth training center operating services that shows a clear positive relationship. The policy implications of the study are that the efficiency of public services of local governments in Korea is very low, and it is urgent to come up with measures to improve service efficiency. First of all, the introduction of private provision methods by contracting out on the premise of the efficiency of private consignment, as argued in the New Public Management Theory, should be reconsidered in relation to supply methods. In public services that are highly public and difficult to measure performance, the provision by local government is found to be more efficient than private consignment methods. In addition, it is necessary to improve the operation of the private provision by contracting out of local public services in Korea. In order to succeed in entrusting the private sector, moral hazard of the trustee shall be prevented by securing competitiveness in the market and determining renewal of the contract through systematic management supervision and evaluation. The second is that it is necessary to introduce new methods such as consignment production or joint production among local governments, beyond the existing supply methods: provision by local government, public provision, private provision by contracting out. In this study, except for water supply, all public services subject to analysis are supplied in the IRS section, which can increase efficiency if the production scale is expanded. In order to expand the size of production, a new method of joint production or consignment production between local governments is needed. The third implication is that local politics, such as local elections, should be improved to help improve the efficiency of public services, along with improving the autonomy and accountability of local finance operations of local governments. According to the results of the study, it is difficult for the nation's local finance operations and local elections to work to increase the efficiency of local public services. The significance of this work is in theory an attempt at new typification of local public services and in methodology a big data analysis. Few examples of new attempts at public service types and analysis of 10 years of big data on multiple public services are found in existing studies. Furthermore, the results of these big data analyses demonstrate existing theories or arguments about differences in the efficiency of supply methods according to the characteristics of public services. Waterworks, sewage disposal, and domestic waste disposal, which are highly publicized services, are found to be highly efficient in direct management, consistent with Levin & Tadelis (2010)'s study to minimize responsibility and criticism for service failures. In addition, Brown & Potoski (2003)'s study shows that performance-measuring public services such as Culture and Arts Center and Youth Training Center services are both efficient to operate directly. On the other hand, most of the big data used in this study used existing publicly verified data, but there were many missing values and low reliability data. To increase the reliability of the research, I tried to verify it as much as possible, but there was a limit. Inevitably accompanying problems in studies dealing with many data, but in subsequent studies, measures to increase the accuracy of variables should be considered together. In addition, there is a limit to approaching efficiency only in quantitative terms with respect to measuring the efficiency of local public services. The performance of local public services is not only considered in terms of quantity, but quality issues such as service satisfaction are also important. In subsequent studies, it is highly necessary to analyze the efficiency of local public services by considering them together.
This paper was studied with the aim of measuring the efficiency of public services in local governments to determine whether efficient supply methods exist depending on the type of public service and what factors affect efficiency. The question of the efficiency of local public services in this study consists of two. The first question is 'Is there an efficient supply method depending on the type of local public service?' and the second question is 'What factors affect efficiency and are they working properly?' First, to identify the first question, local public services were classified into four types according to two criteria: the degree of publicity and the ease of measuring performance. Type I is a public service that is highly public and difficult to measure performance, and includes water supply service and public library service. Type II is a service that is highly public but easy to measure performance, and includes sewage disposal services and waste collection services. Type is a service Ⅲ with low public nature but high difficulty in measuring performance, and includes culture and art center operation and youth training center service. Finally, public parking lot operation and recreational forest service were selected as the service of "Type Ⅳ" with low difficulty in both public nature and performance measurement. For the purpose of analyzing efficiency by local public service and comparing efficiency by supply method, data envelopment analysis (DEA) was used to analyze efficiency in the public sector. In the next phase 2, I validate the factors affecting efficiency by using the efficiency values analyzed in phase I as dependent variables. To validate the factors of influence, I hypothesize and analyze Panel-Tobit Regression with 13 specific variables, taking into account financial, political, and regional characteristics. Financial characteristics include per capita local tax, per capita property tax, financial independence and debt ratio. The political characteristics include the number of terms of the heads of local governments, regime change, election votes for the heads of local governments, voter turnout for local elections, and the agreement between the heads of local governments and parliament. Finally, regional characteristics include population size, population density, area, and urbanization rates. The study involves 227 local governments nationwide, with a time span of 10 years from 2009 to 2018. The summary of the research results is as follows. First, the efficiency of local public services in our country has been shown to be very low. The technology efficiency (CRS) average is 0.51, the operational efficiency (VRS) average is 0.64 and the scale efficiency (SE) average is 0.80, with inefficiencies of 49%, 36%, and 20%, respectively. Based on the technology efficiency (CRS) of each individual public service, waste collectionservices operate most efficiently with an efficiency value of 0.76, followed by recreational forest service 0.58, public parking lot operation 0.57 and water supply service 0.56. The operation of the public library, sewage disposal, culture and art center, and youth training center show low efficiency of 0.44 levels. As a cause of inefficiency, operational inefficiency, which is pure technology efficiency, is found to be the main cause of public service inefficiency. Therefore, it is necessary to introduce the latest production technologies and facilities, redesign the work process, strengthen the efficiency of personnel and organizational operations, and enhance the appropriateness of financial investment. In terms of scale efficiency, most local governments or public service DMUs are produced in the IRS section, which is analyzed to be the cause of inefficiency. In view of the nature of the service, it is necessary to find a variety of supply methods to increase the size of the supply. As a result of analyzing the efficiency of each supply method of local public services, the provision by local government shows high efficiency in water supply service, culture and arts center operation, and youth training center service. Public provision is highly efficient in sewage disposal services and waste collection services. Private provision by contracting out shows efficiency in the operation of public libraries, public parking lots, and recreation forest service. Looking at the efficient supply method by service type, In the case of "Type I", a public service that is highly public and relatively difficult to measure performance, the water supply service is excellent in the provision by local government, but the public library service is excellent in the private provision by contracting out. In Type II, which is highly public and relatively easy to measure performance, both sewage disposal services and waste collection services show the best results of public provision. In the service of "Type ", which Ⅲ is classified as a low public service but difficult to measure performance, both culture and arts center services and youth training center services are efficient in the provsion by local government. Both the public parking lot service and the recreational forest service, which are low public nature and easy to measure performance, are highly efficient in private provision methods. Panel-Tobit Regression Analysis of Influencers shows that financial, political, and local variables all play a significant role as influencers in the efficiency of local public services. Financial variables have been tested to have a significant impact on the efficiency of all public services except public parking lots. The local tax per person cites the hypothesis as being meaningful in terms of the technological efficiency of water supply and the operational efficiency of waste collection service, but is negative in culture and arts centers, public librariy service, and recreational forest services. Although the degree of financial independence is significant in the operation of recreational forest service, it cites hypotheses as it shows the significance of justice in the operation of water supply, publc library operation, collection of household waste, and the operation of culture and art centers and youth training centers. Property taxes per person shows positive significance in sewage disposal and waste collection, but negative significance in recreational forest service. The debt ratio showes a significant negative relationship only in the operation of water supply, which do not have a significant impact on efficiency. Among the financial variables, financial independence is shown to have a significant effect on the efficiency of the most public services, citing hypotheses. Political influences have been tested to have a significant impact on the efficiency of public services, excluding waste collection and public parking lots. The vote for the head of a local government shows positive significance in water supply service, but rejects the hypothesis because it shows negative significance in the operation of the culture and arts center and sewage disposal services. Turnout in local elections is only significant in the water supply, but the hypothesis was rejected. The agreement between the heads of local governments' parties and the majority of the parliament show the significance of the plus in the culture and arts center, and the negative significance in sewage disposal services. Regional regime change is consistent with the hypothesis of positive significance in water supply and the culture and arts center. The term of office of the head of a local government shows the positive significance in sewerage disposal services and negative in recreational forest service, which works the opposite way. Regional factors of influence have been tested to have a significant impact on the efficiency of all public services subject to analysis. The area has negative significance in the operation of water supply services, sewage disposal services, public parking lots and recreational forest service, and has positive significance only in waste collection service. The population size shows positive significance for the technological efficiency of the operation of public libraries, culture and art centers, waste collection, and youth training centers. The population density is expected to serve as a mechanism for increasing efficiency in the supply and demand of services due to its large population residing in a small area, but it is only the culture and art center and youth training center operating services that shows a clear positive relationship. The policy implications of the study are that the efficiency of public services of local governments in Korea is very low, and it is urgent to come up with measures to improve service efficiency. First of all, the introduction of private provision methods by contracting out on the premise of the efficiency of private consignment, as argued in the New Public Management Theory, should be reconsidered in relation to supply methods. In public services that are highly public and difficult to measure performance, the provision by local government is found to be more efficient than private consignment methods. In addition, it is necessary to improve the operation of the private provision by contracting out of local public services in Korea. In order to succeed in entrusting the private sector, moral hazard of the trustee shall be prevented by securing competitiveness in the market and determining renewal of the contract through systematic management supervision and evaluation. The second is that it is necessary to introduce new methods such as consignment production or joint production among local governments, beyond the existing supply methods: provision by local government, public provision, private provision by contracting out. In this study, except for water supply, all public services subject to analysis are supplied in the IRS section, which can increase efficiency if the production scale is expanded. In order to expand the size of production, a new method of joint production or consignment production between local governments is needed. The third implication is that local politics, such as local elections, should be improved to help improve the efficiency of public services, along with improving the autonomy and accountability of local finance operations of local governments. According to the results of the study, it is difficult for the nation's local finance operations and local elections to work to increase the efficiency of local public services. The significance of this work is in theory an attempt at new typification of local public services and in methodology a big data analysis. Few examples of new attempts at public service types and analysis of 10 years of big data on multiple public services are found in existing studies. Furthermore, the results of these big data analyses demonstrate existing theories or arguments about differences in the efficiency of supply methods according to the characteristics of public services. Waterworks, sewage disposal, and domestic waste disposal, which are highly publicized services, are found to be highly efficient in direct management, consistent with Levin & Tadelis (2010)'s study to minimize responsibility and criticism for service failures. In addition, Brown & Potoski (2003)'s study shows that performance-measuring public services such as Culture and Arts Center and Youth Training Center services are both efficient to operate directly. On the other hand, most of the big data used in this study used existing publicly verified data, but there were many missing values and low reliability data. To increase the reliability of the research, I tried to verify it as much as possible, but there was a limit. Inevitably accompanying problems in studies dealing with many data, but in subsequent studies, measures to increase the accuracy of variables should be considered together. In addition, there is a limit to approaching efficiency only in quantitative terms with respect to measuring the efficiency of local public services. The performance of local public services is not only considered in terms of quantity, but quality issues such as service satisfaction are also important. In subsequent studies, it is highly necessary to analyze the efficiency of local public services by considering them together.
주제어
#지방공공서비스 효율성 자료포락분석 패널토빗회귀분석 영향요인 서비스 유형 공급방법 DEA Panel-Tobit Regression Local Public Service Efficiency Supply Method Type of Public Service Influencing Factor Degree of Publicity Ease of Measuring Performance. Financial Characteristic Political Characteristic Regional Characteristic
학위논문 정보
저자
안병윤
학위수여기관
연세대학교, 일반대학원
학위구분
국내박사
학과
행정학과
지도교수
이은국
발행연도
2021
총페이지
xiii, 360p.
키워드
지방공공서비스 효율성 자료포락분석 패널토빗회귀분석 영향요인 서비스 유형 공급방법 DEA Panel-Tobit Regression Local Public Service Efficiency Supply Method Type of Public Service Influencing Factor Degree of Publicity Ease of Measuring Performance. Financial Characteristic Political Characteristic Regional Characteristic
※ AI-Helper는 부적절한 답변을 할 수 있습니다.