지구단위계획이란 비교적 좁은 지역을 대상으로 토지 이용의 합리화, 기능 증진, 미관 개선, 양호한 환경을 확보하고, 해당 지역을 체계적·계획적으로 관리하고자 수립하는 도시관리계획의 하나이다. 기존 용도지역제의 경우 소극적인 도시계획으로서 해당 지역에 대한 용도, 높이, 건폐율, 용적률 등 건축기준을 규정할 뿐 도시의 밀도나 개별 필지의 성격 등을 구체적이고 입체적으로 규제하고 계획하기는 어려웠다. 이러한 용도지역제 토지이용제도를 보완하기 위하여 독일의 지구상세계획(Bebauungsplan), 일본의 지구계획을 참고하여 지구단위계획을 도입한 것이다. 지구단위계획은 1980년 건축법 제8조의2 ...
지구단위계획이란 비교적 좁은 지역을 대상으로 토지 이용의 합리화, 기능 증진, 미관 개선, 양호한 환경을 확보하고, 해당 지역을 체계적·계획적으로 관리하고자 수립하는 도시관리계획의 하나이다. 기존 용도지역제의 경우 소극적인 도시계획으로서 해당 지역에 대한 용도, 높이, 건폐율, 용적률 등 건축기준을 규정할 뿐 도시의 밀도나 개별 필지의 성격 등을 구체적이고 입체적으로 규제하고 계획하기는 어려웠다. 이러한 용도지역제 토지이용제도를 보완하기 위하여 독일의 지구상세계획(Bebauungsplan), 일본의 지구계획을 참고하여 지구단위계획을 도입한 것이다. 지구단위계획은 1980년 건축법 제8조의2 도시설계 조항을 통해 처음 도입되어 40년이 넘는 짧지 않은 역사를 지니고 있지만, 여전히 많은 문제점을 지니고 있다. 특히 실제 지구단위계획을 입안하고, 실행하는 도시계획분야 실무가들 사이에서는 지구단위계획이 지역의 특수성을 반영하는 공간계획으로서 제 역할을 하지 못하고 있다는 비판이 많다. 국토계획법령은 건축물의 용도제한, 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도, 건축물의 배치·형태·색체 또는 건축선에 관한 계획 등 입체적 공간관리를 위한 지구단위계획의 제도적 취지를 명확히 하고 있다. 그러나 실무지침이라 할 수 있는 지구단위계획수립지침은 그 내용이 부실하여 장소성 구현, 공간환경의 입체적 관리를 위해 별다른 뒷받침을 하지 못하고 있다. 지역과 상관없이 표준적 지침을 복사하는 수준의 계획이 만연하여 지역의 특수성을 반영하지 못하고 있다는 지적도 같은 맥락이다. 실무가들의 비판적 목소리는 공법분야와 직결된다. 지역 특수성이 반영되지 못하는 점은 지구단위계획에 대한 기초자치단체의 자치권이 제대로 보장받지 못하는 문제, 계획수립과 운영에 있어 실질적인 주민참여가 이루어지지 못하는 문제와 관련된다. 또한 지나친 인·허가의제로 인한 지구단위계획의 수립도 계획법제의 중요 절차를 생략하게 하여 해당 지역이 당면한 과제를 지구단위계획을 통해 해결하는 데 방해 요인이 될 수 있다. 이에 현행 지구단위계획의 문제에 대해 크게 지구단위계획의 수립상의 문제, 인·허가의제와 지구단위계획, 용도지역제와 지구단위계획의 관계, 지구단위계획과 건축허가 등으로 구분해 검토했다. 첫째, 지구단위계획의 수립상의 문제는 다시 지구단위계획과 지방자치단체의 자치권, 계획수립과 주민참여의 문제로 나눌 수 있다. 지방자치단체의 자치권 보장과 관련하여, 최소 행정단위인 기초자치단체가 참여권, 입안권, 결정권, 변경권 등 모든 권한을 행사할 수 있도록 지속적인 법제 정비가 필요하다. 지방자치단체의 계획고권 또는 계획자치권에 관한 명시적 규정을 마련하는 것도 방법이다. 또한 수립대상지역과 관련하여 특별시, 광역시 등에 있는 자치구 및 군 또한 독자적인 도시계획 수립대상지역으로서 조례를 통한 위임방식이 아닌, 도시계획에 관해 직접적 권한을 갖고 행사할 수 있도록 해야 한다. 그리고 ‘국가계획’이라는 이유로 중앙정부가 도시계획에 수시로 개입할 수 있으므로, 국토계획법상 ‘국가계획’이라는 용어의 정의와 범위를 보다 명확히 하거나, 국토계획의 개념에 포함시킬 수 있다면 아예 삭제하는 방안도 고려할 수 있다. 한편, 실질적인 주민참여를 위해 주민의 직접 참여와 지방의회의 역할을 강화해야 한다. 이때 독일의 B-plan 수립 과정 시 주민들이 수개월 동안 전문가, 공무원, 지방의회 관계자들과 공개토의 및 공청회를 거치는 방식을 참고할 수 있다. 기존의 건축위원회나 도시계획위원회가 아닌 주민들이 직접 참여하는 별도의 위원회를 구성하는 방안도 검토할 수 있다. 아울러 각 지방자치단체별로 조례를 바탕으로 지구단위계획 수립 과정에서 ‘주민약속’ 또는 ‘주민협정’과 같은 비법정 제도를 활용함으로써 주민들의 집적 참여를 유도하고 확대하는 방안도 필요하다. 둘째, 행정계획 분야에서 독일법상 집중효와 유사한 개념으로 인·허가의제도가 있다. 이와 관련 주택법상 사업계획승인에 따라 지구단위계획이 의제되는 것에 대해 종상향과 도시계획시설의 폐지 수단으로 악용된다는 비판이 적지 않다. 또한 주택법에 따라 지구단위계획이 의제될 경우 본래 지구단위계획의 수립 과정에서 반드시 거쳐야 할 주민의견청취과정도 생략된다. 이러한 문제점은 국토계획법과 주택법 사이의 체계를 무시하고, 인·허가의제를 무분별하게 확장한 데 따른 부작용이다. 법체계상 국토계획법에 따른 지구단위계획, 즉 도시계획에 기반하여 개발사업이 진행되어야 하지만, 주택법과 같은 개발사업법의 사업계획승인만으로 지구단위계획을 의제함으로써 국토계획법이 정하고 있는 여러 절차적 규정들을 무력화하는 것이다. 주택법의 사업계획승인에 의한 지구단위계획 의제를 폐지하고, 국토계획법에 따라 지구단위계획을 수립한 후 주택건설사업승인 절차를 진행할 필요가 있다. 만약 곧바로 주택법에 의한 의제 규정을 폐지하기 어렵다면, 적어도 국토계획법에 주택법 등 개발사업법에 따라 지구단위계획이 의제되더라도 일정한 심의·의결이나 주민의견청취 등 계획법제의 핵심적인 절차는 생략할 수 없도록 별도 규정을 마련하여야 한다. 셋째, 용도지역제와 계획 중심의 토지이용제도의 비교와 관련하여, 우리보다 약 100배 큰 국토를 지니고 있고, 용도지역제를 토지이용제도의 중심으로 운영하고 있는 미국의 경우 새로운 형태의 용도지역을 도입함으로써 유연한 토지이용을 도모하고 있다. 이에 비해 우리의 경우 국토계획법상 경직적인 용도지역제를 기본으로 하면서, 그때그때 필요에 따라 개별 법률에서 수많은 지역·지구 등을 만들어 냈을 뿐 체계적 관리가 이뤄지지 못하고 있다. 용도지역제는 토지이용을 계획하기보다 용도를 규제하는 것에 불과하다. 높은 인구밀도와 협소한 국토를 지닌 우리의 상황에서 계획에 의한 토지이용제도가 보다 적합하다. 단기적으로 용도지역제와 지구단위계획을 병행하되, 도시 전체의 토지이용계획 및 이에 근거한 공간계획 수립 후 전체 계획의 틀 안에서 개별 지구단위계획을 운용해야 한다. 장기적으로는 용도규제 중심의 용도지역제를 계획 중심의 토지이용제도로 전환해야 한다. 앞으로 계획 중심 토지이용제도의 중심이 될 지구단위계획이 어떠한 형식으로, 어떠한 내용을 담을 것인지는 보다 깊은 논의가 필요하다. 개별 지방자치단체의 계획에 관한 자치권 확대를 바탕으로 지역의 특수성을 반영한 다양한 조례의 형태로 지구단위계획을 만들어 가는 방안을 제시할 수 있다. 넷째, 건축법과 국토계획법의 관계를 검토하고, 실제 지구단위계획이 건축행위에서 어떻게 작용하는지 살펴보았다. 건축법은 건축물에 의한 위험 방지, 국토계획법은 국토의 효율적 이용이라는 서로 다른 목적을 지니고 있다. 이에 따라 양 법률은 건축허가요건 또한 상이하게 구성하고 있다. 이와 관련 최근 대법원은 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가는 인·허가의제 제도를 통해 두 허가의 발급 여부가 동시에 심사·결정되어야 한다고 했다. 궁극적으로는 건축법상 건축허가와 국토계획법상 건축허가(개발가능성, 건축허용성을 포함)에 대한 요건과 그 심사방식을 보다 명확히 구별하는 형태로 입법적 해결을 모색할 필요가 있다. 건축법상 건축허가의 경우 위험방지요건, 건축물의 위생·기능요건 등에 한정하여 기속행위로 운영하고, 국토계획법상 건축허가의 경우 건축물의 형태, 용도, 규모 등 토지이용과 관련된 전반적인 요건을 포함하여 종합적인 재량행위로 운영할 필요가 있다. 아울러 주요 판례 사안을 중심으로 지구단위계획구역에서 건축행위의 제한의 모습을 살펴보았다. 권장용도의 지정, 고시만으로 해당 지구단위계획구역에서 무조건 해당 용도(숙박시설)의 건축허가가 가능하다는 취지의 공적 견해를 표명한 것이라고 볼 수는 없고, 중대한 공익을 이유로 건축허가신청을 거부할 수 있다고 보아야 한다. 또한 지구단위계획이 기존 건축물이나 건축행위에 적용되는지와 관련하여 신축의제규정에 따라 건축행위를 제한하는 민간부문 지구단위계획 시행지침의 유효성이 문제되었는데, 대법원은 절충설의 입장에서 증축되는 부분에 한해 지구단위계획이 적용된다고 보았다. 그러나 지구단위계획의 취지를 고려할 때 일정한 범위에서는 기존 건축물이나 건축행위 등에 대해서도 지구단위계획의 효력이 미친다고 봄이 타당하다. 그리고 지구단위계획구역이 지정된 경우 타인의 소유권이나 사용권 취득을 강제할 수 있는지와 관련하여, 공익사업 또는 도시계획을 위한 토지의 취득은 적법한 토지수용절차를 통해야 할 것이고, 막연히 ‘지구단위계획에 맞게 하여야 한다.’는 이유로 토지의 처분까지 강제할 수는 없다. 끝으로 지구단위계획에 적합하지 아니하게 건축물 용도를 변경했다는 이유로 형사처벌이 문제된 사안이 있다. 지구단위계획의 실효성 확보를 위해 일정한 제재가 필요하겠지만, 국토계획법이 아닌 건축법의 용도별 건축물의 종류에 관한 규정을 근거로 형사처벌까지 하는 것은 포괄위임금지원칙 위반 등 논란을 일으킬 수 있다. 건축물 용도의 세부적 규율 필요성은 경찰법인 건축법보다 도시계획적 관점에서 더욱 요구되므로, 국토계획법 자체에 세부적인 용도분류체계를 조속히 마련할 필요가 있다.
지구단위계획이란 비교적 좁은 지역을 대상으로 토지 이용의 합리화, 기능 증진, 미관 개선, 양호한 환경을 확보하고, 해당 지역을 체계적·계획적으로 관리하고자 수립하는 도시관리계획의 하나이다. 기존 용도지역제의 경우 소극적인 도시계획으로서 해당 지역에 대한 용도, 높이, 건폐율, 용적률 등 건축기준을 규정할 뿐 도시의 밀도나 개별 필지의 성격 등을 구체적이고 입체적으로 규제하고 계획하기는 어려웠다. 이러한 용도지역제 토지이용제도를 보완하기 위하여 독일의 지구상세계획(Bebauungsplan), 일본의 지구계획을 참고하여 지구단위계획을 도입한 것이다. 지구단위계획은 1980년 건축법 제8조의2 도시설계 조항을 통해 처음 도입되어 40년이 넘는 짧지 않은 역사를 지니고 있지만, 여전히 많은 문제점을 지니고 있다. 특히 실제 지구단위계획을 입안하고, 실행하는 도시계획분야 실무가들 사이에서는 지구단위계획이 지역의 특수성을 반영하는 공간계획으로서 제 역할을 하지 못하고 있다는 비판이 많다. 국토계획법령은 건축물의 용도제한, 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도, 건축물의 배치·형태·색체 또는 건축선에 관한 계획 등 입체적 공간관리를 위한 지구단위계획의 제도적 취지를 명확히 하고 있다. 그러나 실무지침이라 할 수 있는 지구단위계획수립지침은 그 내용이 부실하여 장소성 구현, 공간환경의 입체적 관리를 위해 별다른 뒷받침을 하지 못하고 있다. 지역과 상관없이 표준적 지침을 복사하는 수준의 계획이 만연하여 지역의 특수성을 반영하지 못하고 있다는 지적도 같은 맥락이다. 실무가들의 비판적 목소리는 공법분야와 직결된다. 지역 특수성이 반영되지 못하는 점은 지구단위계획에 대한 기초자치단체의 자치권이 제대로 보장받지 못하는 문제, 계획수립과 운영에 있어 실질적인 주민참여가 이루어지지 못하는 문제와 관련된다. 또한 지나친 인·허가의제로 인한 지구단위계획의 수립도 계획법제의 중요 절차를 생략하게 하여 해당 지역이 당면한 과제를 지구단위계획을 통해 해결하는 데 방해 요인이 될 수 있다. 이에 현행 지구단위계획의 문제에 대해 크게 지구단위계획의 수립상의 문제, 인·허가의제와 지구단위계획, 용도지역제와 지구단위계획의 관계, 지구단위계획과 건축허가 등으로 구분해 검토했다. 첫째, 지구단위계획의 수립상의 문제는 다시 지구단위계획과 지방자치단체의 자치권, 계획수립과 주민참여의 문제로 나눌 수 있다. 지방자치단체의 자치권 보장과 관련하여, 최소 행정단위인 기초자치단체가 참여권, 입안권, 결정권, 변경권 등 모든 권한을 행사할 수 있도록 지속적인 법제 정비가 필요하다. 지방자치단체의 계획고권 또는 계획자치권에 관한 명시적 규정을 마련하는 것도 방법이다. 또한 수립대상지역과 관련하여 특별시, 광역시 등에 있는 자치구 및 군 또한 독자적인 도시계획 수립대상지역으로서 조례를 통한 위임방식이 아닌, 도시계획에 관해 직접적 권한을 갖고 행사할 수 있도록 해야 한다. 그리고 ‘국가계획’이라는 이유로 중앙정부가 도시계획에 수시로 개입할 수 있으므로, 국토계획법상 ‘국가계획’이라는 용어의 정의와 범위를 보다 명확히 하거나, 국토계획의 개념에 포함시킬 수 있다면 아예 삭제하는 방안도 고려할 수 있다. 한편, 실질적인 주민참여를 위해 주민의 직접 참여와 지방의회의 역할을 강화해야 한다. 이때 독일의 B-plan 수립 과정 시 주민들이 수개월 동안 전문가, 공무원, 지방의회 관계자들과 공개토의 및 공청회를 거치는 방식을 참고할 수 있다. 기존의 건축위원회나 도시계획위원회가 아닌 주민들이 직접 참여하는 별도의 위원회를 구성하는 방안도 검토할 수 있다. 아울러 각 지방자치단체별로 조례를 바탕으로 지구단위계획 수립 과정에서 ‘주민약속’ 또는 ‘주민협정’과 같은 비법정 제도를 활용함으로써 주민들의 집적 참여를 유도하고 확대하는 방안도 필요하다. 둘째, 행정계획 분야에서 독일법상 집중효와 유사한 개념으로 인·허가의제도가 있다. 이와 관련 주택법상 사업계획승인에 따라 지구단위계획이 의제되는 것에 대해 종상향과 도시계획시설의 폐지 수단으로 악용된다는 비판이 적지 않다. 또한 주택법에 따라 지구단위계획이 의제될 경우 본래 지구단위계획의 수립 과정에서 반드시 거쳐야 할 주민의견청취과정도 생략된다. 이러한 문제점은 국토계획법과 주택법 사이의 체계를 무시하고, 인·허가의제를 무분별하게 확장한 데 따른 부작용이다. 법체계상 국토계획법에 따른 지구단위계획, 즉 도시계획에 기반하여 개발사업이 진행되어야 하지만, 주택법과 같은 개발사업법의 사업계획승인만으로 지구단위계획을 의제함으로써 국토계획법이 정하고 있는 여러 절차적 규정들을 무력화하는 것이다. 주택법의 사업계획승인에 의한 지구단위계획 의제를 폐지하고, 국토계획법에 따라 지구단위계획을 수립한 후 주택건설사업승인 절차를 진행할 필요가 있다. 만약 곧바로 주택법에 의한 의제 규정을 폐지하기 어렵다면, 적어도 국토계획법에 주택법 등 개발사업법에 따라 지구단위계획이 의제되더라도 일정한 심의·의결이나 주민의견청취 등 계획법제의 핵심적인 절차는 생략할 수 없도록 별도 규정을 마련하여야 한다. 셋째, 용도지역제와 계획 중심의 토지이용제도의 비교와 관련하여, 우리보다 약 100배 큰 국토를 지니고 있고, 용도지역제를 토지이용제도의 중심으로 운영하고 있는 미국의 경우 새로운 형태의 용도지역을 도입함으로써 유연한 토지이용을 도모하고 있다. 이에 비해 우리의 경우 국토계획법상 경직적인 용도지역제를 기본으로 하면서, 그때그때 필요에 따라 개별 법률에서 수많은 지역·지구 등을 만들어 냈을 뿐 체계적 관리가 이뤄지지 못하고 있다. 용도지역제는 토지이용을 계획하기보다 용도를 규제하는 것에 불과하다. 높은 인구밀도와 협소한 국토를 지닌 우리의 상황에서 계획에 의한 토지이용제도가 보다 적합하다. 단기적으로 용도지역제와 지구단위계획을 병행하되, 도시 전체의 토지이용계획 및 이에 근거한 공간계획 수립 후 전체 계획의 틀 안에서 개별 지구단위계획을 운용해야 한다. 장기적으로는 용도규제 중심의 용도지역제를 계획 중심의 토지이용제도로 전환해야 한다. 앞으로 계획 중심 토지이용제도의 중심이 될 지구단위계획이 어떠한 형식으로, 어떠한 내용을 담을 것인지는 보다 깊은 논의가 필요하다. 개별 지방자치단체의 계획에 관한 자치권 확대를 바탕으로 지역의 특수성을 반영한 다양한 조례의 형태로 지구단위계획을 만들어 가는 방안을 제시할 수 있다. 넷째, 건축법과 국토계획법의 관계를 검토하고, 실제 지구단위계획이 건축행위에서 어떻게 작용하는지 살펴보았다. 건축법은 건축물에 의한 위험 방지, 국토계획법은 국토의 효율적 이용이라는 서로 다른 목적을 지니고 있다. 이에 따라 양 법률은 건축허가요건 또한 상이하게 구성하고 있다. 이와 관련 최근 대법원은 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가는 인·허가의제 제도를 통해 두 허가의 발급 여부가 동시에 심사·결정되어야 한다고 했다. 궁극적으로는 건축법상 건축허가와 국토계획법상 건축허가(개발가능성, 건축허용성을 포함)에 대한 요건과 그 심사방식을 보다 명확히 구별하는 형태로 입법적 해결을 모색할 필요가 있다. 건축법상 건축허가의 경우 위험방지요건, 건축물의 위생·기능요건 등에 한정하여 기속행위로 운영하고, 국토계획법상 건축허가의 경우 건축물의 형태, 용도, 규모 등 토지이용과 관련된 전반적인 요건을 포함하여 종합적인 재량행위로 운영할 필요가 있다. 아울러 주요 판례 사안을 중심으로 지구단위계획구역에서 건축행위의 제한의 모습을 살펴보았다. 권장용도의 지정, 고시만으로 해당 지구단위계획구역에서 무조건 해당 용도(숙박시설)의 건축허가가 가능하다는 취지의 공적 견해를 표명한 것이라고 볼 수는 없고, 중대한 공익을 이유로 건축허가신청을 거부할 수 있다고 보아야 한다. 또한 지구단위계획이 기존 건축물이나 건축행위에 적용되는지와 관련하여 신축의제규정에 따라 건축행위를 제한하는 민간부문 지구단위계획 시행지침의 유효성이 문제되었는데, 대법원은 절충설의 입장에서 증축되는 부분에 한해 지구단위계획이 적용된다고 보았다. 그러나 지구단위계획의 취지를 고려할 때 일정한 범위에서는 기존 건축물이나 건축행위 등에 대해서도 지구단위계획의 효력이 미친다고 봄이 타당하다. 그리고 지구단위계획구역이 지정된 경우 타인의 소유권이나 사용권 취득을 강제할 수 있는지와 관련하여, 공익사업 또는 도시계획을 위한 토지의 취득은 적법한 토지수용절차를 통해야 할 것이고, 막연히 ‘지구단위계획에 맞게 하여야 한다.’는 이유로 토지의 처분까지 강제할 수는 없다. 끝으로 지구단위계획에 적합하지 아니하게 건축물 용도를 변경했다는 이유로 형사처벌이 문제된 사안이 있다. 지구단위계획의 실효성 확보를 위해 일정한 제재가 필요하겠지만, 국토계획법이 아닌 건축법의 용도별 건축물의 종류에 관한 규정을 근거로 형사처벌까지 하는 것은 포괄위임금지원칙 위반 등 논란을 일으킬 수 있다. 건축물 용도의 세부적 규율 필요성은 경찰법인 건축법보다 도시계획적 관점에서 더욱 요구되므로, 국토계획법 자체에 세부적인 용도분류체계를 조속히 마련할 필요가 있다.
The district unit plan refers to management plan for cities or smaller unit of local areas in Korea, gun and it has been formulated to rationalized land utilization, enhance functionality, improve aesthetics, ensure better environment, and manage relevant areas in systematic and planned manner. Prev...
The district unit plan refers to management plan for cities or smaller unit of local areas in Korea, gun and it has been formulated to rationalized land utilization, enhance functionality, improve aesthetics, ensure better environment, and manage relevant areas in systematic and planned manner. Previously, the zoning system was part of passive urban planning to stipulate on building standard, including usage, height, and building-to-land ratio that it was challenging to regulate and plan with details from multi-dimensions on density of a city and individual pieces of land. To supplement the conventional land use scheme, the district unit plan has been introduced, making reference to Bebauungplan from Germany and the district plan from Japan. First introduced in 1980 via the clause on urban planning in Article 8-2 of the Building Act, the district unit plan has over four decades of history, yet still poses issues to be resolved. Among the experts and professionals who have drafted and executed the district unit plan, criticism has aroused that the plan has not been functioning as a space planning to reflect specificity of local areas. The National Land Planning Act clarifies the objectives of the district unit plan for multi-faceted space management, including restrictions on usage of buildings, building-to-land ratio, floor area ratio, the highest or lowest limits on height of buildings, and planning of placement, form, color of building, lines of buildings. However, what can be deemed a set of practice guidelines, the guideline for formulation of district unit plan is insufficient in contents to enable realization of sense of place and multi-dimensional management of spatial environment. To the similar extent, practices reproducing standard guidelines, regardless of locality, are rampant that the plans are not deftly revealing characteristics and peculiarity of local areas. The criticism from the working experts and professionals are directly linked to the domain of the public law. Insufficiency in reflecting characteristics and peculiarity of local areas bear close correlations with issues of ensuring autonomy for local governments and issues of direct participation of local residents in formulation and operation of plans. In addition, formulation of the district unit plan by excessiveness of deemed authorization or permission often leads to omission on key procedure of the planning legislation and thus, result in hindrance for local areas in resolving issues with the district unit plan. Against the backdrop, concerning issues related with the current district unit planning, review has been made, categorizing into issues of formulation of the district unit plan, deemed authorization or permission and the district unit plan, correlation between the zoning system and the district unit plan, and the district unit plan and building permit. First, the issues of formulation of the district unit plan may further be divided into autonomy of local governments, formulation of plan and engagement with local residents. Regarding autonomy of local governments, in order for the smallest administrative unit of local government to practice all authorities and rights, including rights for participation, drafting plans, decision, and alteration, legislations need improvement and consolidation on a constant basis. Explicit regulations and stipulations on rights on planning supremacy or planning autonomy could be the measures to consider. Furthermore, concerning subject areas of planning, autonomous districts in metropolitan cities and gun should be able to practice direct authority on urban planning, instead of delegation through the channel of ordinance. In addition, as part of “national planning,” since the central government may frequently involve in urban planning, national planning under the National Land Planning Act may be a subject of clarifying definition and scope or if the term could be included in the concept of national land planning, the term may be under consideration for deletion. In parallel, for substantial engagement with local residents, related mechanism and roles of local councils should be reinforced. Reference may be found from the cases of Germany in establishing B-plan that undergo months of public discussion and hearing with experts, public officials, and officials from local councils. An independent committee to invite local residents for participation, other than building committee or urban planning committee, may also be an option to consider. Besides, based on ordinance established, local governments need to utilize non-statutory schemes, including “pledge among residents” or “agreement among residents” to guide residents into participation and expansion such direct involvement. Second, in the domain of administrative planning, the deemed authorization and permission scheme is considered to be similar to concentrative effect under the German legislation. Concerning the scheme, the district unit plan is deemed by approval of development projects under the Housing Act, and such practice often becomes the target of criticism for being misused for upgrading standards of general residential areas and abolishment of urban planning facilities. Further, in case the district unit planning is discussed in accordance with the Housing Act, procedures to collect opinions from local residents, which is essentially prerequisite for formulation of the district unit planning, may be omitted. This is part of side effects of indiscrete expansion of deemed authorization or permission, overlooking the relation of the National Land Planning Act and the Housing Act. Whereas development projects should be executed in accordance with the district unit planning under the National Land Planning, i.e., urban planning, the district unit planning is deemed by approval of project planning under development legislations, including the Housing Act that regulations on procedures stipulated by the National Land Planning Act are neutralized. Hence the system of deeming of the district unit planning by project plan approval under the Housing Act should be abolished and procedures should be undertaken for approval of construction of housing after formulation of the district unit plan in accordance with the National Land Planning Act. In case abolishment of regulations of the system of deeming under the Housing Act pose immediate challenges, separate regulations shall be formulated to ensure that core procedures revolving around planning legislations, including deliberation, decision, and collection of opinions from residents, are not overleaped. Third, concerning the comparison between the zoning system and the land use scheme pivoting around plans, the United States has introduced a novel zoning scheme to promote flexibility in land use. For reference, the land of the United States measures approximately one hundred times larger than that of Korea, and the zoning system is making up the core part of its land use scheme. In contrast, Korea is centered at the inflexible zoning system under the National Land Planning Act and formed countless number of districts and zones under individual legislation as occasion demands that systematic management has not been made possible. Practically, the zoning system has been functioning for regulating usage, rather than for planning land use. For a country like Korea with dense population and limited land, a land use scheme based on plans is more relevant. In a shorter term, the zoning system and the district unit planning may be operated in parallel, while the district unit plan shall be managed within the frame of the overall plan, after formulating plans for land use for the entire city. In a longer run, on the other hand, the zoning system that is focused on regulation on usage shall be transitioned to a land use scheme pivoting around plans. Admittedly, concerning the district unit plan that would claim a pivotal position in the land use scheme, in-depth discussion shall take place on contents and formats. Measures may be proposed to formulate the district unit plan in forms of a variety of ordinance, deftly mirroring characters, and peculiarity of local areas, based on expansion of autonomy of local governments in planning. Fourth, this paper has reviewed the relation between the Building Act and the National Land Planning Act and examined impacts of the district unit planning in construction work. While the Building Act aims to prevent risks from buildings, the National Land Planning Act is designed to promote efficient use of land so that requirement for building permissions differ under these two acts. The Supreme Court in Korea has recently sentenced that building permits under the Building Act and development permits (construction of buildings) under the National Land Planning Act shall be deliberated and decided simultaneously via deemed authorization or permission. Ultimately, legislative measures need to be sought by distinguishing requirements for building permits under the Building Act from building permits under the National Land Planning Act (including development feasibility or development permission) and method of deliberation. For permission of building under the Building Act, the bound administration shall be applied to requirements limiting to criteria, including risk prevention, hygiene and functionality, while for permission of building under the National Land Planning Act, on the other hand, the comprehensive discretionary management shall be imposed on requirements for land use, including form, usage, and size of buildings. Besides, from judicial precedents, this paper has taken a closer look at restrictions on acts of building in the district unit planning zones. It should not be viewed that building permits for buildings (accommodations) within the district unit planning zones are possible simply by designation and notification of recommended use. Rather, these should be interpreted that building permit may be rejected for significant public interests. Regarding applicability of the district unit plan to existing buildings or acts of buildings, issues had emerged surrounding the validity of enforcement policy for the district unit plan that restrict building in accordance with regulations on the system of deeming for new buildings, the Supreme Court has compromised by viewing that the district unit plan shall be applicable only to extensions of buildings. However, considering the objectives, it is feasible to interpret that the district unit plan shall be effective at existing buildings or acts of building within the certain scope. Concerning enforcement of acquisition of rights for ownership or usage land of others upon designation of the district unit plan zone, disposal of land cannot be coerced solely for the purpose of “keeping in line with the district unit plan.” Instead, acquisition of land for public services or urban planning shall undergo lawful procedure of expropriation. Lastly, issues have emerged from criminal charges on alteration of building use that was not in line with the district unit plan. Agreeably, to ensure effectiveness of the district unit plan, sanctions should be imposed to a certain extent. However, criminal charges in accordance to stipulations on types of buildings by usage under the Building Act, instead of the National Land Planning Act, may be subject to controversy over possible breach of the principle of ban on comprehensive authorization. Since demand for detailed regulations on building use is generated from the perspective of urban planning, rather than what is regarded as police laws, the Building Act, the National Land Planning Act shall formulate detailed classification system for usage at the earliest possible moment.
The district unit plan refers to management plan for cities or smaller unit of local areas in Korea, gun and it has been formulated to rationalized land utilization, enhance functionality, improve aesthetics, ensure better environment, and manage relevant areas in systematic and planned manner. Previously, the zoning system was part of passive urban planning to stipulate on building standard, including usage, height, and building-to-land ratio that it was challenging to regulate and plan with details from multi-dimensions on density of a city and individual pieces of land. To supplement the conventional land use scheme, the district unit plan has been introduced, making reference to Bebauungplan from Germany and the district plan from Japan. First introduced in 1980 via the clause on urban planning in Article 8-2 of the Building Act, the district unit plan has over four decades of history, yet still poses issues to be resolved. Among the experts and professionals who have drafted and executed the district unit plan, criticism has aroused that the plan has not been functioning as a space planning to reflect specificity of local areas. The National Land Planning Act clarifies the objectives of the district unit plan for multi-faceted space management, including restrictions on usage of buildings, building-to-land ratio, floor area ratio, the highest or lowest limits on height of buildings, and planning of placement, form, color of building, lines of buildings. However, what can be deemed a set of practice guidelines, the guideline for formulation of district unit plan is insufficient in contents to enable realization of sense of place and multi-dimensional management of spatial environment. To the similar extent, practices reproducing standard guidelines, regardless of locality, are rampant that the plans are not deftly revealing characteristics and peculiarity of local areas. The criticism from the working experts and professionals are directly linked to the domain of the public law. Insufficiency in reflecting characteristics and peculiarity of local areas bear close correlations with issues of ensuring autonomy for local governments and issues of direct participation of local residents in formulation and operation of plans. In addition, formulation of the district unit plan by excessiveness of deemed authorization or permission often leads to omission on key procedure of the planning legislation and thus, result in hindrance for local areas in resolving issues with the district unit plan. Against the backdrop, concerning issues related with the current district unit planning, review has been made, categorizing into issues of formulation of the district unit plan, deemed authorization or permission and the district unit plan, correlation between the zoning system and the district unit plan, and the district unit plan and building permit. First, the issues of formulation of the district unit plan may further be divided into autonomy of local governments, formulation of plan and engagement with local residents. Regarding autonomy of local governments, in order for the smallest administrative unit of local government to practice all authorities and rights, including rights for participation, drafting plans, decision, and alteration, legislations need improvement and consolidation on a constant basis. Explicit regulations and stipulations on rights on planning supremacy or planning autonomy could be the measures to consider. Furthermore, concerning subject areas of planning, autonomous districts in metropolitan cities and gun should be able to practice direct authority on urban planning, instead of delegation through the channel of ordinance. In addition, as part of “national planning,” since the central government may frequently involve in urban planning, national planning under the National Land Planning Act may be a subject of clarifying definition and scope or if the term could be included in the concept of national land planning, the term may be under consideration for deletion. In parallel, for substantial engagement with local residents, related mechanism and roles of local councils should be reinforced. Reference may be found from the cases of Germany in establishing B-plan that undergo months of public discussion and hearing with experts, public officials, and officials from local councils. An independent committee to invite local residents for participation, other than building committee or urban planning committee, may also be an option to consider. Besides, based on ordinance established, local governments need to utilize non-statutory schemes, including “pledge among residents” or “agreement among residents” to guide residents into participation and expansion such direct involvement. Second, in the domain of administrative planning, the deemed authorization and permission scheme is considered to be similar to concentrative effect under the German legislation. Concerning the scheme, the district unit plan is deemed by approval of development projects under the Housing Act, and such practice often becomes the target of criticism for being misused for upgrading standards of general residential areas and abolishment of urban planning facilities. Further, in case the district unit planning is discussed in accordance with the Housing Act, procedures to collect opinions from local residents, which is essentially prerequisite for formulation of the district unit planning, may be omitted. This is part of side effects of indiscrete expansion of deemed authorization or permission, overlooking the relation of the National Land Planning Act and the Housing Act. Whereas development projects should be executed in accordance with the district unit planning under the National Land Planning, i.e., urban planning, the district unit planning is deemed by approval of project planning under development legislations, including the Housing Act that regulations on procedures stipulated by the National Land Planning Act are neutralized. Hence the system of deeming of the district unit planning by project plan approval under the Housing Act should be abolished and procedures should be undertaken for approval of construction of housing after formulation of the district unit plan in accordance with the National Land Planning Act. In case abolishment of regulations of the system of deeming under the Housing Act pose immediate challenges, separate regulations shall be formulated to ensure that core procedures revolving around planning legislations, including deliberation, decision, and collection of opinions from residents, are not overleaped. Third, concerning the comparison between the zoning system and the land use scheme pivoting around plans, the United States has introduced a novel zoning scheme to promote flexibility in land use. For reference, the land of the United States measures approximately one hundred times larger than that of Korea, and the zoning system is making up the core part of its land use scheme. In contrast, Korea is centered at the inflexible zoning system under the National Land Planning Act and formed countless number of districts and zones under individual legislation as occasion demands that systematic management has not been made possible. Practically, the zoning system has been functioning for regulating usage, rather than for planning land use. For a country like Korea with dense population and limited land, a land use scheme based on plans is more relevant. In a shorter term, the zoning system and the district unit planning may be operated in parallel, while the district unit plan shall be managed within the frame of the overall plan, after formulating plans for land use for the entire city. In a longer run, on the other hand, the zoning system that is focused on regulation on usage shall be transitioned to a land use scheme pivoting around plans. Admittedly, concerning the district unit plan that would claim a pivotal position in the land use scheme, in-depth discussion shall take place on contents and formats. Measures may be proposed to formulate the district unit plan in forms of a variety of ordinance, deftly mirroring characters, and peculiarity of local areas, based on expansion of autonomy of local governments in planning. Fourth, this paper has reviewed the relation between the Building Act and the National Land Planning Act and examined impacts of the district unit planning in construction work. While the Building Act aims to prevent risks from buildings, the National Land Planning Act is designed to promote efficient use of land so that requirement for building permissions differ under these two acts. The Supreme Court in Korea has recently sentenced that building permits under the Building Act and development permits (construction of buildings) under the National Land Planning Act shall be deliberated and decided simultaneously via deemed authorization or permission. Ultimately, legislative measures need to be sought by distinguishing requirements for building permits under the Building Act from building permits under the National Land Planning Act (including development feasibility or development permission) and method of deliberation. For permission of building under the Building Act, the bound administration shall be applied to requirements limiting to criteria, including risk prevention, hygiene and functionality, while for permission of building under the National Land Planning Act, on the other hand, the comprehensive discretionary management shall be imposed on requirements for land use, including form, usage, and size of buildings. Besides, from judicial precedents, this paper has taken a closer look at restrictions on acts of building in the district unit planning zones. It should not be viewed that building permits for buildings (accommodations) within the district unit planning zones are possible simply by designation and notification of recommended use. Rather, these should be interpreted that building permit may be rejected for significant public interests. Regarding applicability of the district unit plan to existing buildings or acts of buildings, issues had emerged surrounding the validity of enforcement policy for the district unit plan that restrict building in accordance with regulations on the system of deeming for new buildings, the Supreme Court has compromised by viewing that the district unit plan shall be applicable only to extensions of buildings. However, considering the objectives, it is feasible to interpret that the district unit plan shall be effective at existing buildings or acts of building within the certain scope. Concerning enforcement of acquisition of rights for ownership or usage land of others upon designation of the district unit plan zone, disposal of land cannot be coerced solely for the purpose of “keeping in line with the district unit plan.” Instead, acquisition of land for public services or urban planning shall undergo lawful procedure of expropriation. Lastly, issues have emerged from criminal charges on alteration of building use that was not in line with the district unit plan. Agreeably, to ensure effectiveness of the district unit plan, sanctions should be imposed to a certain extent. However, criminal charges in accordance to stipulations on types of buildings by usage under the Building Act, instead of the National Land Planning Act, may be subject to controversy over possible breach of the principle of ban on comprehensive authorization. Since demand for detailed regulations on building use is generated from the perspective of urban planning, rather than what is regarded as police laws, the Building Act, the National Land Planning Act shall formulate detailed classification system for usage at the earliest possible moment.
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