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공공기관은 순수한 정부부문도 아닌. 그렇다고 민간부문도 아닌 중간영역의 한 부분으로서 제3영역(third party)에 속한다(김준기. 2014. 26). 즉 공공기관은 정부조직과 시장조직의 중간 영역에서 정부부처와의 협력 또는 통제 하에서 공적인 기능을 수행하는 혼합조직체(hybrid organization)로 정의된다(최영준. 2012. 7). 따라서 공공성과 기업성의 조화를 어떻게 추구하느냐가 공공기관 경영상의 근본적인 문제라고 할 수 있다.
공공기관이 추구해야 하는 공공성과 기업성 중 어느 측면이 더 중요한지에 대한 문제는 그 나라의 전통이나 상황에 따라 달라질 수 있다(Mazzolini. 1979. 25). 우리나라는 각 정부가 지향하는 정치적 이념에 따라 공공기관이 추구해야 할 공공성과 기업성 중 강조하는 측면이 달라지기 때문에 정권의 변화에 따라 공공기관 관리정책 역시 변화한다. 효율성을 강조하는 보수정권은 공공기관의 효율적 운영을 강화시킬 수 있는 방향의 정책을 수립하며. 공공성을 강조하는 진보정권은 공공기관의 공적 역할을 강화시킬 수 있는 정책을 마련한다. 예를 들어. 보수정권인 박근혜 정부는 공공기관의 재무건전성을 강화시킬 수 있는 정책을 추진하였으며. 진보정권인 문재인 정부는 공공기관의 공공성을 강화시키기 위해 공공기관의 ...

공공기관은 순수한 정부부문도 아닌. 그렇다고 민간부문도 아닌 중간영역의 한 부분으로서 제3영역(third party)에 속한다(김준기. 2014. 26). 즉 공공기관은 정부조직과 시장조직의 중간 영역에서 정부부처와의 협력 또는 통제 하에서 공적인 기능을 수행하는 혼합조직체(hybrid organization)로 정의된다(최영준. 2012. 7). 따라서 공공성과 기업성의 조화를 어떻게 추구하느냐가 공공기관 경영상의 근본적인 문제라고 할 수 있다.
공공기관이 추구해야 하는 공공성과 기업성 중 어느 측면이 더 중요한지에 대한 문제는 그 나라의 전통이나 상황에 따라 달라질 수 있다(Mazzolini. 1979. 25). 우리나라는 각 정부가 지향하는 정치적 이념에 따라 공공기관이 추구해야 할 공공성과 기업성 중 강조하는 측면이 달라지기 때문에 정권의 변화에 따라 공공기관 관리정책 역시 변화한다. 효율성을 강조하는 보수정권은 공공기관의 효율적 운영을 강화시킬 수 있는 방향의 정책을 수립하며. 공공성을 강조하는 진보정권은 공공기관의 공적 역할을 강화시킬 수 있는 정책을 마련한다. 예를 들어. 보수정권인 박근혜 정부는 공공기관의 재무건전성을 강화시킬 수 있는 정책을 추진하였으며. 진보정권인 문재인 정부는 공공기관의 공공성을 강화시키기 위해 공공기관의 사회적 책임을 강조하는 공공기관 관리정책을 추진하였다.
정치적 이념에 따라 정부의 공공기관 관리정책의 방향성이 달라지며 관리정책의 변화는 공공기관의 경영성과를 평가하는 경영평가 지표체계에 반영된다. 공공기관 경영평가는 공공기관의 경영성과를 포괄적으로 측정하는 제도로 매년 정부에 의해 실시되고 있다. 정부는 경영평가로 측정된 결과를 기준으로 공공기관 임직원에게 지급되는 성과급 비중을 결정하고. 차년도 임원인사와 예산편성에 있어서도 근거 자료로 활용한다. 그러므로 공공기관에게 있어서 경영평가제도는 기관의 전반적인 활동을 규율하는 매우 영향력 있는 제도로 인지된다.
경영평가 지표체계에 성과지표로 반영된 지표는 공공기관이 중요하게 관리해야 할 목표가 되기 때문에 정부는 정부가 원하는 특정 측면의 성과를 향상시키기 위해서 경영평가 지표체계에 해당 측면을 강화시킬 수 있는 내용의 지표를 반영한다. 박근혜 정부는 공공기관의 재무건전성을 강화시키기 위해 경영평가 지표체계에 부채감축 달성도. 자구노력 이행실적지표 부채감축 계획 이행을 위한 기관의 자구노력 성과를 평가하는 지표로 부채감축을 위한 체계 구축. 사업조정. 경영효율화. 자산매각. 자본 확충 등의 성과를 적절히 달성 했는지를 측정하는 지표이다.
를 도입하였으며 문재인 정부는 다양한 분야에서 공공기관의 공적 역할을 강화시키기 위한 사회적가치 구현 지표를 반영하였다.
공공기관 경영평가는 공공기관의 경영성과를 측정하기 위한 제도로 경영평가 지표체계는 각 공공기관이 설립목적에 따라 수행하는 고유사업에 대한 추진실적을 측정하는 주요사업 지표와 관리적 효율성을 측정하는 운영지표 경영전략 및 리더십. 조직인사재무관리. 업무효율. 보수 및 복리후생 지표가 운영지표에 해당된다.
. 그리고 앞서 언급했던 정부가 강화시키고자 하는 측면의 성과를 향상시키기 위해 반영하는 정책지표 본 연구에서는 이러한 지표를 정책지표(policy performance indicators)라고 칭한다.
로 구성된다.
주요사업 지표는 공공기관의 주요임무(mission)에 관해 측정하는 지표로 기관의 경영성과를 평가함에 있어 가장 중요한 지표이자 지표체계에서 차지하는 비중도 가장 높은 지표이다. 운영지표는 공공기관이 공적서비스(사업)를 제공함에 있어서 인적‧물적 자원을 얼마나 효율적으로 관리했는지를 측정하는 지표로 주요사업 지표와 함께 고정적으로 지표체계에 반영되는 지표이다. 그러나 정책지표는 정권에 따라 지표의 내용과 구성이 변화하기 때문에 지표체계에서 이러한 지표가 차지하는 비중이 높아질수록 공공기관이 달성해야 할 목표가 다원화되고 공공기관 성과관리에 있어서 우선순위 모호성(priority ambiguity) 공공조직의 성과목표가 모호하여 발생되는 목표모호성의 개념은 전영한(2004)의 구분에 따라 사명이해 모호성. 지시적 모호성. 평가적 모호성. 우선순위 모호성의 네 가지 차원으로 구분된다. 이 중 본 연구에서 공공기관 경영평가 지표체계를 통해 살펴보고자 하는 모호성 개념은 우선순위 모호성이 해당된다.
이 증가될 것으로 예상할 수 있다.
공공조직 혹은 정책사업의 목표가 모호할수록 성과가 낮을 것이라는 명제는 결과중심관리 혹은 성과관리를 강조하는 행정개혁 프로그램이 공유하는 가정 중 하나이다(권태욱‧전영한. 2015). 그러나 목표모호성이 공공조직 성과관리에 있어 매우 중요한 개념임에도 불구하고 목표모호성의 개념화와 측정의 어려움으로 인해(전영한. 2004) 실증적 자료에 기초한 연구는 미약한 수준이다(Rainey. 2009; 권태욱‧전영한. 2015).
또한 정권의 변화에 따라 중요도가 달라지는 공공성과 기업성이란 상이한 가치에 관한 연구는 둘 간의 관계가 상충되는 관계인지 또는 상호보완적 관계인지에 관한 연구(장석오. 2007; 조임곤. 2012; 유미년‧박순애. 2013; 이홍범. 2015; 우윤정. 2017; 이상미. 2018)가 대부분으로 정권의 변화에 따른 공공성과 기업성의 강조가 공공기관의 성과에 미치는 영향을 비교하여 분석한 연구는 찾아보기 힘들다.
본 연구는 이와 같은 관점에서 다음과 같은 세 가지 측면의 분석을 시도한다. 첫 번째와 두 번째 분석은 경영평가 지표의 설계에 관한 문제로 첫 번째 분석은 지표체계에서 정책지표가 차지하는 비중이 증가할수록 우선순위 모호성이 증가되어 성과에 영향을 미치는지를 검증하기 위한 분석이다. 두 번째 분석은 정책지표의 특성(공공성 vs 기업성)에 따라 변화하는 정책지표의 구성이 성과에 미치는 영향을 분석함으로써 공공기관이 추구해야 할 공공성과 기업성 중 정부가 특정 측면을 강조했을 때 성과에 미치는 영향을 검증하기 위한 것이다.
마지막 세 번째 분석은 정책지표로 측정된 공공기관의 사회적가치 구현 성과가 경영성과와 책무성에 미치는 영향을 분석하는 것으로 지표변화에 따른 기관의 대응 예를 들어. 정책지표인 사회적가치 지표에 적극적으로 대응한 기관은 사회적가치 지표의 점수가 높을 것이며 그렇지 않은 기관은 점수가 낮을 것이다. 만약 사회적가치 지표의 점수가 높아질수록 경영성과와 책무성이 높아진다는 결과가 도출된다면 정책지표에 대한 기관의 적극적 대응이 다른 측면(경영성과. 책무성)의 성과 향상에도 기여한 것으로 해석할 수 있을 것이다.
이 성과에 미치는 영향을 검증하는 것이다.
본 연구는 위와 같은 세 가지 분석을 수행하기 위해 2013-2019년 기간 동안 기획재정부에서 발간한 경영평가편람과 경영실적보고서를 분석하여 데이터화하고 이러한 데이터를 고정효과모형(fixed effect)으로 추정하였다. 주요 분석결과는 다음과 같다.
첫째. 경영평가 지표체계에서 정책지표가 차지하는 비중이 증가할수록 공공기관의 주요임무인 사업성과에는 부정적인 영향을 미치는 결과가 도출되어 정책지표가 공공기관 주요사업 성과관리에 있어서 우선순위 모호성을 증가시키는 원인이 될 수 있음을 확인하였다.
둘째. 정책지표 중 사회적가치 지표의 비중이 증가할수록(재무건전성 지표의 비중이 감소할수록) 경영성과(운영성과. 사업성과)에는 긍정적인 영향을 미치며 고객 책무성에는 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 경영평가 지표체계에 사회적가치 지표를 반영한 것이 공공기관의 경영성과에 미치는 긍정적인 영향으로 해석할 수 있다. 또한 이러한 결과는 공공기관의 경영성과를 측정하는 경영평가 지표체계에 단기적인 부채감축 목표를 부여한 재무건전성 강화 지표가 미치는 부정적인 영향으로 해석할 수도 있다. 이는 공익적 성격의 사업을 수행하며 정부로부터 요금규제를 받는 공공기관이 단기간에 높은 수준의 부채를 감축하기 위해서는 사업수행에 있어서도 부정적인 영향을 미칠 수 있기 때문인 것으로 추측된다. 반대로 사회적가치 지표 비중이 증가할수록 고객 책무성이 하락하는 현상은 사회적가치 지표의 구성에 있어서 고객 책무성에 관한 반영이 부족하며. 사회적가치 지표 비중을 증가시키기 위해 국민평가 지표의 비중을 감소시켰기 때문일 것으로 추측해 볼 수 있다.
마지막으로. 사회적가치 득점이 증가할수록 전체 공공기관의 운영성과가 향상되는 결과가 도출되어 기관의 적극적인 사회적가치 활동이 관리적 효율성 개선에 기여할 수 있음을 확인하였다. 그러나 기관유형별 분석결과에서 공기업은 통계적으로 유의미한 결과가 도출되지 않았지만 준정부기관은 사회적가치 득점이 높아질수록 사업성과가 낮아지는 것으로 나타났다. 이는 준정부기관의 경우 공기업에 비해 사회적가치 활동에 투입할 인적‧물적 자원이 풍부하지 않으며 위탁서비스를 제공하는 협소한 사업범위로 인해 다양한 사회적가치 활동을 기관의 주요임무와 연계하여 수행하는 것이 어려웠기 때문일 것으로 추측해 볼 수 있다.
위와 같은 분석결과를 통해 다음과 같은 정책적 시사점을 제시하고자 한다.
첫째. 정책지표는 정권의 변화에 따라 그 내용과 구성이 변화하기 때문에 공공기관의 성과관리 측면에서 우선순위 모호성을 증가시키는 중요한 요인이 될 수 있다. 그러므로 정책지표의 도입이 특정 측면의 성과 향상을 위한 것일지라도 정권의 변화에 따라 지표체계를 급격하게 변화시키는 것은 지양해야 할 것이다.
둘째. 그럼에도 불구하고 정책지표를 경영평가 지표체계에 반영하려고 한다면 정책지표가 내용적 측면에서 기관의 주요사업과 상충되는 내용이 아닌지 여부를 검토해야 하며 내용적 측면에서 상충되지 않더라도 단기간 내에 목표를 달성하도록 하기 위해 무리한 목표치를 설정하거나 혹은 해당 지표의 비중을 급격하게 증가시키는 것은 피해야 할 것이다.
마지막으로. 사회적가치 활동은 공공성과 기업성을 동시에 추구해야 하는 공공기관에게 필수적인 활동임이 분명하며 본 연구의 분석결과 적극적인 사회적가치 활동이 관리적 효율성 향상에 기여함을 확인하였다. 다만 준정부기관의 경우 다양한 분야의 사회적가치 활동과 주요임무(사업)의 연계가 상대적으로 어려우며 사회적가치 활동에 투입해야 할 인적‧물적 자원 역시 공기업에 비해 풍부하지 않기 때문에 적극적인 사회적가치 활동이 주요임무(사업) 수행에 있어서는 우선순위 모호성을 증가시키고 자원배분의 감소로 이어져 사업성과에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 그러므로 사회적가치 지표의 설계는 기관유형별‧산업분야별 특성을 고려하여 차별적으로 설계하는 것이 필요할 것으로 판단된다.

Abstract ▼ AI-Helper

Public institutions correspond to the third group of entities as part of the intermediate sector, not the government sector per se, not the private sector either (J.K. Kim, 2014, p. 26). In other words, public institutions are defined as hybrid organizations that perform public functions under coope...

Public institutions correspond to the third group of entities as part of the intermediate sector, not the government sector per se, not the private sector either (J.K. Kim, 2014, p. 26). In other words, public institutions are defined as hybrid organizations that perform public functions under cooperation or control with government ministries in the intermediate areas between government and markets (J.K. Kim, 2002, p. 4). Therefore, how to pursue harmony between public and corporate characteristics can be said to be a fundamental issue in terms of the management of public institutions.
The question as to what aspect is more important between public and corporate nature, what public institutions should pursue may vary depending on the country's tradition or situation (Mazzolini, 1979, p. 25). In South Korea, the way public institutions are managed changes as the political regime changes, as the aspects emphasized among the public and the corporate nature that public institutions should push forward with vary depending on the political ideology of each government. The conservative administration emphasizing efficiency establishes policies toward the direction of improving the efficiency of public institutions, and the progressive regime emphasizing public nature seeks policies to strengthen the public roles of public institutions. For example, the conservative Park Geun-hye government promoted policies to strengthen the financial soundness of public institutions, and the progressive Moon Jae-in government promoted policies to emphasize the social responsibility of public institutions to strengthen their public nature.
Depending on the political leaning, the direction of the government's policy of managing public institutions varies, and changes in policies are also reflected in the management evaluation index scheme by which the performance of public institutions is evaluated. The evaluation of public institutions is a system by which the performance of public institutions is gauged by the government every year. Based on the results measured by the evaluation, the government determines the proportion of incentives paid to both their executives and employees, and also uses the data as evidence for next year's HR decisions on executives and budget allocation. Therefore, for public institutions, the evaluation system for their management performance is recognized as a remarkably important scheme that regulates the overall activities of the institutions .
Since indicators reflected in performance evaluation serve as important goals for public institutions, the government factors into indicators that can strengthen them in the management evaluation indicator scheme to improve performance in certain aspects sought by the government. The Park Geun-hye government introduced debt reduction and self-rescue efforts performance indicators As an indicator of the performance of institutions' self-rescue efforts to implement the debt reduction plan, it is an indicator of whether the achievements such as establishing a system for debt reduction, business adjustment, management efficiency, divestiture, and capital expansion have been properly achieved.
the management evaluation index scheme to strengthen the financial soundness of public institutions, and the Moon Jae-in government reflected indicators to strengthen public roles in various fields.
The evaluation of public institutions is a system by which the management performance of public institutions are measured. The scheme is comprised of: major project indicators that measure the performance of each public institution's own projects carried out according to the purpose of establishment; operational indicators Management strategy and leadership, organizational personnel financial management, work efficiency, remuneration and welfare indicators correspond to operating indicators.
that measure management efficiency; and policy indicators In this study, these indicators are referred to as policy performance indicators.
reflected in order to improve the performance of the aspects that the government intends to strengthen which was mentioned earlier.
Major project indicators are those that measure major missions of public institutions, the most important indicator in evaluating the management performance of institutions, and the highest proportion of the indicator scheme. Operational indicators are those that measure how efficiently public institutions have run human and material resources in providing public services (projects), and are reflected in the indicator system in a fixed manner along with major project indicators. Since policy indicators change the content and composition of indicators depending on the regime, it can be expected that the higher the proportion of these indicators in the indicator scheme, the more diversified the goals to be achieved by public institutions and the higher the priority ambiguity The concept of goal ambiguity caused by ambiguous performance goals of public organizations is divided into four dimensions: comprehension , goal ,evaluativeambiguity,andpriorityambiguityaccordingtotheclassificationofY.H. Jeon Young-han (2004). Among them, the concept of ambiguity to be examined through the management evaluation index system of public institutions in this study corresponds to priority ambiguity.
performance management.
The proposition that the more ambiguous the goals of public organizations or policy projects are, the lower the performance will be is one of the assumptions shared by the administrative reform program that emphasizes outcome-based management or performance management (T.W. Gwon and Y.H. Jeon, 2015). However, although target ambiguity is a very important concept in public organizational performance management, due to difficulties in conceptualizing and measuring target ambiguity (Y.H. Jeon, 2004), research based on empirical data is still inadequate (Rainy, 2010; T.W. Gwon and Y.H. Jeon, 2015).
Furthermore, when it comes to most of the studies on the different values of public and corporate nature, whose importance varies according to changes in the regime, conducted analysis as to whether the relationship between the two is a conflicting or complementary relationship (S.O. Jang, 2007; I.G. Cho, 2012; M.N. Yoo and S.A. Park, 2013; H.B. Lee, 2015; Y.J. Woo, 2017; S.M. Lee, 2018). It is thus difficult to find a study that compared and analyzed the effect of the emphasis on the characteristics of either public or corporate as for the performance of public institutions in line with changes in the regime.
From this point of view, this study attempts the following three aspects of analysis. The first and second analyses are related to the design of management evaluation indicators. The first analysis is to verify whether priority ambiguity increases as the proportion of policy indicators in the indicator system increases, thus affecting performance. The second analysis is to verify the effect of the composition of policy indicators that change according to the characteristics of policy indicators (public or corporate) on performance when the government emphasizes a specific aspect of either being public or corporate.
The last analysis is to verify the effect of institutional response For example, institutions that actively responded to the social value index, which is a policy indicator, will have a high score in the social value index, and institutions that do not will have a low score. If the result is derived that the higher the score of the social value indicator, the higher the management performance and accountability, the institution's active response to the policy indicator can be interpreted as contributing to the improvement of other aspects (management performance and accountability).
to changes in indicators on performance by analyzing the effect of public institutions' performance in realizing social values measured by policy indicators on management performance and accountability.
In order to perform the above three analyses, this study analyzed and factored into a dataset the management evaluation handbook and management performance report published by the Ministry of Strategy and Finance during 2013 to 2019 and estimated these data as a fixed effect. The main analysis results are given as follows.
First, given the fact that as the proportion of policy indicators in the management evaluation index scheme gets increased, results that negatively affect the business performance, which is the main task of public institutions, are derived, it was identified that policy indicators can cause increased priority ambiguity in the performance management of major projects in public institutions.
Second, as the proportion of social value indicators among policy indicators increases (or the proportion of financial soundness indicators decreases), it has a positive effect on management performance (operational performance, business performance) and a negative effect on customer accountability. This can be interpreted as a positive effect on the management performance of public institutions by reflecting social value indicators in the management evaluation index scheme. Furthermore, these results can also be interpreted as a negative impact that the indicator of strengthening financial soundness, which has given short-term debt reduction goals has on the management evaluation index system that measures the management performance of public institutions. This is presumed to be because public institutions that carry out public interest projects and are regulated by the government can negatively affect project performance in order to reduce high levels of debt in a short period of time. Conversely, it can be assumed that the decrease in customer accountability as the proportion of social value indicators increases is due to the lack of reflection on customer accountability in the composition of social value indicators and the decrease in the proportion of national evaluation indicators.
Finally, it was confirmed that as the social value score increased, the operational performance of all public institutions improved, and the active social value activities of institutions could contribute to improving management efficiency. However, from the analysis results by institutional type, public institutions did not produce statistically significant results, but quasi-governmental institutions showed that the higher the social value score, the lower the business performance. This can be presumed to be because quasi-governmental institutions do not have abundant human and material resources to put into social value activities compared to public institutions, and it was difficult to carry out various social value activities in connection with the agency's main duties due to the narrow scope of projects providing consignment services.
Through the above analysis results, the following policy implications are presented. First, policy indicators can be an important factor in increasing priority ambiguity in terms of performance management of public institutions because their contents and composition change according to changes in the regime. Therefore, even if the purpose of introducing policy indicators is in the right direction, it should be avoided to quickly change the indicator scheme according to changes in the regime.
Nevertheless, if policy indicators are to be reflected in the management evaluation indicator system, they should be reviewed whether they conflict with major institutions in terms of content, and even if they do not conflict in terms of content, they should avoid setting excessive targets or rapidly increasing the proportion of them.
Lastly, it is clear that social value activities are essential activities for public institutions that must pursue both the public and the corporate features, and as a result of the analysis of this research, it was confirmed that active social value activities contribute to improving management efficiency. However, in the case of quasi-governmental institutions, it is relatively difficult to link social value activities and major missions (projects) in various fields, and human and material resources to be invested in social value activities are not abundant compared to public enterprises. Therefore, it is judged that it is necessary to differentiate the design of social value indicators in consideration of the characteristics of each institution type and industry sector.

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