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문제 정의
- 본 연구는 전국의 16개 시·도를 대상으로 환경영향평가 조례의 구체적인 내용을 분석하고, 문제점과 개선방안을 도출하여, 앞으로 조례를 제정할 지자체의 향후 조례의 방향을 제시하고자 하는 것에 목적이 있었다. 지금까지의 연구결과와 정책적 제언을 제시하면 다음과 같다.
- 이와 같은 배경 하에, 본 연구는 전국의 16개 광역 지방자치단체(이하 시·도라 한다)를 대상으로 환경영향평가 제도의 조례 제정여부와 조례에 제시된 구체적인 대상사업과 규모, 평가항목, 평가서의 작성 및 협의절차 등에 대한 비교·분석을 통하여 문제점과 개선방안을 도출하고, 이 결과를 토대로 앞으로 조례를 제정할 지방자치단체(이하 지자체라 한다)의 향후 조례의 방향을 제시하고자 하는 것에 그 목적이 있다.
제안 방법
- 먼저, 연구방법으로는 전국 16개 시 · 도로부터 ‘환경기본조례’와 ‘환경영향평가 조례’를 입수하여 관련 내용을 조사하고 분석하는 문헌조사 방법과 세부적인 내용에 대해서는 16개 시 · 도의 담당부서와 유선통화 및 방문면담을 통한 인터뷰 방법을 이용하였다. 또한, 2000년 12월말을 기준으로 1차 조사를 실시하고, 2002년 12월말을 기준으로 2차 조사를 실시하여, 조례의 제정 관련 진행 사항과 제정에 이르기까지의 조례 조항의 변화사항을 분석하여 연구결과를 도출하는데 보완자료로 활용하였다.
- 먼저, 연구방법으로는 전국 16개 시 · 도로부터 ‘환경기본조례’와 ‘환경영향평가 조례’를 입수하여 관련 내용을 조사하고 분석하는 문헌조사 방법과 세부적인 내용에 대해서는 16개 시 · 도의 담당부서와 유선통화 및 방문면담을 통한 인터뷰 방법을 이용하였다. 또한, 2000년 12월말을 기준으로 1차 조사를 실시하고, 2002년 12월말을 기준으로 2차 조사를 실시하여, 조례의 제정 관련 진행 사항과 제정에 이르기까지의 조례 조항의 변화사항을 분석하여 연구결과를 도출하는데 보완자료로 활용하였다.
- 연구내용으로는 환경영향평가 조례의 제정과 관련된 기초적 사항, 평가 대상사업 및 평가항목, 평가서 작성 및 협의절차 전반의 내용 등 크게 3부분으로 구분하여 분석하였다.
대상 데이터
- 지자체 환경영향평가 조례의 분석 대상지역으로는 전국의 16개 시·도를 설정하였고, 이중 조례가 이미 제정되어 시행중인 강원도, 인천광역시, 서울특별시, 제주도 등 4개 시 · 도와 최종적인 조례(안)을 작성해놓고 공식적인 제정시기만을 기다리고 있는 경기도, 충청남도 등 2개 시·도, 총 6개 시·도의 환경영향평가 조례가 연구의 대상이 되었다.
성능/효과
- 다음으로, ‘환경영향평가 조례’의 경우, 2000년 12월 1차 조사당시, 대부분의 지자체에서는 조례제정을 유보해놓고 있거나, 아예 조례제정에 대한 움직임이 거의 없는 상태였으나 서울특별시, 강원도, 충청남도, 제주도에서는 조례 기준안을 작성하고 있거나, 작성해놓고 의회의 심의에 대비하는 상황을 보이고 있었으며 경기도와 인천광역시의 경우는, 조례안 마련을 위한 연구가 진행 중이었다. 2002년 12월 2차 조사 결과, 강원도, 인천광역시, 서울특별시, 제주도가 2001년~2002년에 조례를 제정하였으며, 경기도와 충청남도는 아직 조례안을 작성한 후 공식적 제정시기를 기다리고 있는 중이다.
- 6개 시·도가 모두 국가 제도와 같이 ‘사업자’가 ‘평가서’를 작성하되, ‘영향평가대행자’가 작성 가능하며, 대행용역의 계약시 분리계약 및 대행비용의 명시를 규정하고 있는 것으로 나타났다.
- 가감되고 있는 나머지 8개 사업분야를 살펴보면 ‘항만건설’, ‘수자원개발’, ‘철도건설’, ‘공항 건설’ 등 교통과 관련된 대규모 인프라 구축으로서 소규모 개발의 발생빈도가 낮은 4개 사업분야와 ‘매립 및 개간사업’, ‘체육시설의 설치’, ‘특정 지역의 개발’, ‘국방군사시설의 설치’ 등 지역환경적 특성, 개발의 발생빈도, 현재의 이슈에 따라 대상여부의 조정이 가능한 4개의 사업분야로 분석되었다.
- 셋째, 사업규모에 있어서는 ‘도시의 개발사업’에 대한 규모 강화가 가장 많았으며, 제주도와 같이 청정한 자연환경을 가진 경우는 주로 ‘산업입지 및 공업단지조성’, ‘수자원개발’, ‘관광단지의 개발’등 산림이나 하천 등에 직접적인 개발이 이루어지는 사업 분야에 대한 강화를 검토할 필요가 있었다. 넷째, 평가서의 협의 및 검토 절차 대부분 국가의 절차와 유사하나, 앞으로 지자체 환경영향평가 제도가 보다 지역적이고, 주민과 보다 밀착된 제도로 이루어지기 위해서는, 향후 조례 제정 시·도에서부터 ‘평가서 작성계획서’의 작성→주민참여→‘평가서 초안의 작성 및 면제여부 결정’→주민참여→‘평가서’작성의 단계를 거치게 함으로서, 스코핑과 스크리닝 절차를 일부 도입하는 것이 바람직 할 것이다. 다섯째, 평가서 초안의 내용에서도 지자체에서는 상위 ‘사전환경성 검토’ 내용을 반영하도록 하고, 초안의 공고·공람방법을 인터넷 홈페이지, 소식지, 홍보지 등으로 다양화하고, 실제로 주민들이 얼굴을 맞대고 대화할 수 있는 ‘반상회’를 최대한 활용하는 것도 충분히 고려해야 할 것이다.
- 넷째, 평가서의 협의 및 검토 절차 대부분 국가의 절차와 유사하나, 앞으로 지자체 환경영향평가 제도가 보다 지역적이고, 주민과 보다 밀착된 제도로 이루어지기 위해서는, 향후 조례 제정 시·도에서부터 ‘평가서 작성계획서’의 작성→주민참여→‘평가서 초안의 작성 및 면제여부 결정’→주민참여→‘평가서’작성의 단계를 거치게 함으로서, 스코핑과 스크리닝 절차를 일부 도입하는 것이 바람직 할 것이다. 다섯째, 평가서 초안의 내용에서도 지자체에서는 상위 ‘사전환경성 검토’ 내용을 반영하도록 하고, 초안의 공고·공람방법을 인터넷 홈페이지, 소식지, 홍보지 등으로 다양화하고, 실제로 주민들이 얼굴을 맞대고 대화할 수 있는 ‘반상회’를 최대한 활용하는 것도 충분히 고려해야 할 것이다. 여섯째, 협의내용 통보시기와 이의신청 기간, 이의신청 결과통보 기간을 30일, 60일, 30일 정도로 단축하여 최대 4개월을 넘지 않도록 하는 것이 검토되어야 할 것이며, 객관성의 보다 강력한 담보를 위하여, 강원도에서 설치하고 있는 ‘환경영향평가 감시단’의 설치도 앞으로 충분히 고려해볼 가치가 있을 것이다.
- 다음으로 대상 사업분야를 보면, 강원도를 제외한 5개 시·도에서 공통적으로 수용하고 있는 필수 사업분야로서는 ‘도시의 개발사업’분야에서 ‘토석·모래·자갈·광물 등 채취사업’분야 등 총 9개의 사업분야였으며, 이들 사업분야를 중심으로 각 시·도의 지역환경적 특성, 개발의 발생 빈도, 현재의 이슈에 따라 대상사업 분야를 가감하고 있었다.
- 다음으로, 각 시·도별로 분석해보면, 강원도와 인천광역시의 경우는 해당 대상사업이 모두 법상에서 정한 하한 규모를 그대로 따르고 있으며, 서울특별시의 경우는, 서울 도심지의 과밀개발을 감안하여, 도시의 개발 사업분야 중 “대지조성”, “택지개발”, “도시재개발”, “도시개발사업”, 하천의 이용 및 개발 사업분야 중 “하천공사”, 산지의 개발 사업분야 중“산림형질변경” 등 6개의 세부 사업을 국가 대상사업의 1/3규모로 강화하였으며, 나머지 대상사업들은 법 상에서 정한 하한 규모를 따르고 있다.
- 둘째, 세부절차에 있어서는, 2개 시·도에서 국가 제도와 상당한 차이를 보이고 있다. 국가의 경우는 환경부장관이 검토하되 한국환경정책평가연구원장 및 주민이 추천하는 전문가의 의견을 듣도록 하고 있는 바, 강원도, 인천광역시, 경기도의 경우는 국가와 유사하나, 서울특별시의 경우는 그림 1과 같이, 국가제도에서는 전혀 없는, 평가서 초안의 작성 이전에 ‘환경영향평가서 작성계획서’를 제출하는 단계를 추가하고, 이에 따른 주민참여도 한 단계 추가함으로서, 선진국 제도에서의 스코핑(Scoping) 절차를 부분적으로 도입하고 있다.
- 먼저, 대상 사업분야의 수를 보면, 강원도를 제외하고 국가의 17개 대상 사업분야 중 평균 13개 정도의 사업분야를 대상으로 하고 있어, 국가보다 4개 정도의 사업분야가 줄어든 수준이었다. 강원도의 경우는 대상사업이 3개의 사업분야에 불과한 것으로 나타났는 바, 이는 강원도의 경우 타 시·도보다 개발을 더 받아들어야 하며, 국가의 환경영향평가 대상사업을 제외한 규모의 개발은 최대한 수용하겠다는 의도인 것으로 분석되었다.
- 먼저, 전체적으로 분석해보면, 강원도, 인천광역시는 법 상에서 정한 하한 규모인 1/2 수준을 그대로 따르고 있으며, 충청남도는 대부분의 사업에 대해 법 상에서 정한 하한 규모보다 상향하여 설정하고 있다. 서울특별시, 경기도의 경우는 일부 사업에 대해서는 더 하향하여 강화하고 있으며, 제주도의 경우는 사업에 따라서 강화와 완화를 조절하고 있다.
- 둘째, 대상사업에 있어서는, ‘도시의 개발사업’분야에서‘토석·모래·자갈·광물 등 채취사업’분야 등 총 9개의 사업분야가 공통적으로 설정하고 있는 사업인 바, 이를 감안하면서 각 시·도의 지역환경적 특성, 개발의 발생빈도, 현재의 이슈에 따라 대상사업 분야를 가감하는 방향이 검토되어야 할 것이다. 셋째, 사업규모에 있어서는 ‘도시의 개발사업’에 대한 규모 강화가 가장 많았으며, 제주도와 같이 청정한 자연환경을 가진 경우는 주로 ‘산업입지 및 공업단지조성’, ‘수자원개발’, ‘관광단지의 개발’등 산림이나 하천 등에 직접적인 개발이 이루어지는 사업 분야에 대한 강화를 검토할 필요가 있었다. 넷째, 평가서의 협의 및 검토 절차 대부분 국가의 절차와 유사하나, 앞으로 지자체 환경영향평가 제도가 보다 지역적이고, 주민과 보다 밀착된 제도로 이루어지기 위해서는, 향후 조례 제정 시·도에서부터 ‘평가서 작성계획서’의 작성→주민참여→‘평가서 초안의 작성 및 면제여부 결정’→주민참여→‘평가서’작성의 단계를 거치게 함으로서, 스코핑과 스크리닝 절차를 일부 도입하는 것이 바람직 할 것이다.
- 시·도별로 보면 추가되거나 신설된 사업종류는 서울특별시에서 1건, 제주도에서 5건으로 나타났으며, 강원도를 비롯한 나머지 4개 시·도는 국가의 대상 사업분야 내 사업만을 그대로 따르고 있는 것으로 분석되었다. 도시의 개발 사업분야 중 ‘주택재개발을 포함한 건축물의 건축’사업이 서울특별시에 의해 추가되고 있으며, 산업입지 및 공업단지 조성 사업분야 중 ‘농공단지’, 도로 건설 사업분야 중 ‘지하도로’, 하천의 이용 및 개발 사업분야 중 ‘하천의 복개공사’ 등 3개의 사업과 ‘육상의 어류양식장’사업, ‘건축물·공작물의 설치’사업 등 2개의 사업이 제주도에 의해 추가되거나 신설되고 있었다.
- 이에 근거하여, 6개 시·도의 조례를 분석해 본 결과, 강원도, 인천광역시, 서울특별시, 경기도 등 4개 시·도에서는 조례의 제3조에서 법 상의 조항과 동일한 선언적 규정만 명문화하고, 평가대상으로는 설정하지 못하고 있었으며, 제주도와 충청남도 2개의 시·도는 조항 자체가 발견되지 않았다.
- 전국 16개 시 · 도의 ‘환경기본조례’에서 환경영향평가를 언급하지 않고 있는 대구광역시를 제외한 15개 시·도의 환경영향평가에 대한 명칭을 분석한 결과, 10개 시·도에서는 ‘환경영향검토’, 2개 시·도에서 ‘환경영향평가’, 1개 시에서 ‘환경영향성평가’, 2개 시·도에서 ‘지역환경영향평가’라는 명칭을 사용하고 있어 서로 제각각인 것으로 분석되었다. 이는 각 지자체가 지자체에 도입된 환경영향평가 제도에 대한 명확한 개념정립이 되어 있지 않음을 나타내는 것으로써 특히, 혼란을 유발하는 ‘지역환경영향평가’ 및 ‘지방환경영향평가’의 개념과 지자체에서 실시되는 환경영향평가 제도와의 개념 차이를 명확히 정립해야할 것이다.
- 조례가 제정된 4개의 시·도 중 강원도와 서울특별시, 인천광역시는 시행규칙이 동시에 제정되었으나, 제주도의 경우는 아직 규칙의 제정이 이루어지지 않은 것으로 나타났다. 따라서, 제주도는 환경영향평가 협의 및 절차 비교의 일부 사항에 대한 분석에서는 제외되었다.
- 종합해보면, 대부분 ‘도시의 개발사업’ 분야의 사업들에 대한 강화가 가장 많았으며, 제주도와 같이 청정한 자연환경을 가진 경우는 주로‘산업 입지 및 공업단지조성’, ‘수자원개발’, ‘관광단지의 개발’, ‘폐기물처리시설 및 분뇨처리시설의 설치 사업’분야 등 산림이나 하천 등에 대한 직접적인 개발이 이루어지는 사업분야에 대한 강화를 검토할 필요가 있는 것으로 분석되었다.
- 서울특별시, 경기도의 경우는 일부 사업에 대해서는 더 하향하여 강화하고 있으며, 제주도의 경우는 사업에 따라서 강화와 완화를 조절하고 있다. 특이한 점은, 제주도의 경우는 자연환경의 특성상 댐, 관광지 사업의 경우 법상에서 정한 하한 규모보다 3배 이상 강화(1/6 수준)하고 있으나, 자연환경의 특성이 비슷하다고 할 수 있는 강원도의 경우에는 대상사업에서 아예 제외하고 있어, 환경보전적 측면보다는 지자체의 의도가 더 강하게 작용되었음을 간접적으로 분석할 수 있었다.
- 표 3에서와 같이, 국가 환경영향평가 제도의 대상사업 종류에 비해 총 6개의 사업종류가 추가되거나 신설되었는데, 4개의 사업종류는 국가의 대상 사업분야 내에 세부사업으로 추가된 사업이었고, 2개의 사업종류는 국가의 대상 사업분야에는 없는 것으로 지자체의 특성에 따라 신설된 사업이었다.
후속연구
- 첫째, ‘지방자치단체 환경영향평가’의 용어 통일이 있어야 할 것이며, 지역의 지속가능한 개발을 위하여 조속히 조례와 규칙의 제정이 있어야할 것이다. 둘째, 대상사업에 있어서는, ‘도시의 개발사업’분야에서‘토석·모래·자갈·광물 등 채취사업’분야 등 총 9개의 사업분야가 공통적으로 설정하고 있는 사업인 바, 이를 감안하면서 각 시·도의 지역환경적 특성, 개발의 발생빈도, 현재의 이슈에 따라 대상사업 분야를 가감하는 방향이 검토되어야 할 것이다. 셋째, 사업규모에 있어서는 ‘도시의 개발사업’에 대한 규모 강화가 가장 많았으며, 제주도와 같이 청정한 자연환경을 가진 경우는 주로 ‘산업입지 및 공업단지조성’, ‘수자원개발’, ‘관광단지의 개발’등 산림이나 하천 등에 직접적인 개발이 이루어지는 사업 분야에 대한 강화를 검토할 필요가 있었다.
- 이러한 점에서 볼 때, 경기도의 방법이 지역주민들에게 이러한 사업이 있음을 알릴 수 있는 더 효과적인 방법이라고 볼 수 있을 것이다. 따라서, 앞으로 시·도의 조례제정시에는, 경기도의 방법을 고려하고 인터넷 홈페이지 및 지방에서 정기적으로 발행되는 소식지나 홍보지도 활용해야할 것이며, 무엇보다도 실제로 주민들이 얼굴을 맞대고 대화할 수 있는‘반상회’를 최대한 활용하는 것도 적극적으로 고려해야할 것이다.
- 따라서, 앞으로 지자체 환경영향평가 제도가 보다 지역적이고, 주민과의 긴밀한 협조 하에 효율적으로 이루어지기 위해서는, 서울특별시에서의 2가지 추가된 절차의 운영상황과 경험을 지켜본 다음, 향후 조례 제정 시·도에서부터 ‘평가서 작성계획서’의 작성→주민참여→‘평가서 초안’의 작성 및 면제여부 결정→주민참여→‘평가서’ 작성의 단계를 거치는 것이 바람직 할 것이다.
- 또한 강원도의 경우, 제도의 객관성과 투명성 확보 및 주민참여의 확대를 위하여, 민간, 환경단체, 학계, 지역주민, 행정 등 10명 이내로 구성된 ‘환경영향평가 감시단’을 설치하여, 협의사항의 이행실태를 조사하고 대책 마련을 위한 건의하도록 하고 있는 바, 협의내용의 결정에 영향을 주지 않고 이권에 개입하지 않도록 유도하여 본래의 설치 목적만을 충실히 수행하도록 한다면, 앞으로 타 시·도에서도 도입할 필요가 있을 것이다.
- 또한, 평가서 초안에 대한 의견제출시기에 있어서는, 국가와 같이 행정기관장과 주민의 제출시기를 분리한 방법과 동일하게 한, 두 가지로 나누어지고 있는 바, 두 가지 모두 기간의 차이만 존재할 뿐이나, 행정기관장의 의견과 주민의 의견이 동일한 중요도로 취급될 수 있도록 배려한다는 의미에서 인천광역시와 서울특별시의 방법처럼 의견제출시기를 동일하게 하는 방법도 충분히 고려할 가치가 있을 것이다.
- 마지막으로, 국가의 경우는 건설교통부와 환경부가 분리된 2원화 체제로서 조화와 감시가 이루어지나, 지자체 환경영향평가의 경우는 시·도지사가 사업의 시행과 환경영향평가의 책임을 모두 가진 1원화 체제로서, 앞으로 시·도의 개발의지와 제도시행에 따른 환경보전의 의지를 어떻게 조화시키느냐가 과제라고 할 것이다.
- 다섯째, 평가서 초안의 내용에서도 지자체에서는 상위 ‘사전환경성 검토’ 내용을 반영하도록 하고, 초안의 공고·공람방법을 인터넷 홈페이지, 소식지, 홍보지 등으로 다양화하고, 실제로 주민들이 얼굴을 맞대고 대화할 수 있는 ‘반상회’를 최대한 활용하는 것도 충분히 고려해야 할 것이다. 여섯째, 협의내용 통보시기와 이의신청 기간, 이의신청 결과통보 기간을 30일, 60일, 30일 정도로 단축하여 최대 4개월을 넘지 않도록 하는 것이 검토되어야 할 것이며, 객관성의 보다 강력한 담보를 위하여, 강원도에서 설치하고 있는 ‘환경영향평가 감시단’의 설치도 앞으로 충분히 고려해볼 가치가 있을 것이다.
- 전국 16개 시 · 도의 ‘환경기본조례’에서 환경영향평가를 언급하지 않고 있는 대구광역시를 제외한 15개 시·도의 환경영향평가에 대한 명칭을 분석한 결과, 10개 시·도에서는 ‘환경영향검토’, 2개 시·도에서 ‘환경영향평가’, 1개 시에서 ‘환경영향성평가’, 2개 시·도에서 ‘지역환경영향평가’라는 명칭을 사용하고 있어 서로 제각각인 것으로 분석되었다. 이는 각 지자체가 지자체에 도입된 환경영향평가 제도에 대한 명확한 개념정립이 되어 있지 않음을 나타내는 것으로써 특히, 혼란을 유발하는 ‘지역환경영향평가’ 및 ‘지방환경영향평가’의 개념과 지자체에서 실시되는 환경영향평가 제도와의 개념 차이를 명확히 정립해야할 것이다.
- 첫째, ‘지방자치단체 환경영향평가’의 용어 통일이 있어야 할 것이며, 지역의 지속가능한 개발을 위하여 조속히 조례와 규칙의 제정이 있어야할 것이다. 둘째, 대상사업에 있어서는, ‘도시의 개발사업’분야에서‘토석·모래·자갈·광물 등 채취사업’분야 등 총 9개의 사업분야가 공통적으로 설정하고 있는 사업인 바, 이를 감안하면서 각 시·도의 지역환경적 특성, 개발의 발생빈도, 현재의 이슈에 따라 대상사업 분야를 가감하는 방향이 검토되어야 할 것이다.
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