[논문]환경영향평가 문제의 원인 및 연계성 분석을 통한 제도개선 연구

최준규; 서성철; 주용준

문제 정의

기존의 환경영향평가에 대한 연구에서 제시되었던 문제점들은 동제도의 운영에서 발생되는 현상을 단편적으로 나열한 것이었으나, 본 연구에서는 기존 문제점간의 인과관계를 분석하고 이를 연결하여 근본적인 원인을 파악하고자 하였다. 상기한 문제점의 분석 및 그 원인에 대해 조사·분석하면 결론적으로, 사업자의 문제점은 환경에 대한 책임의식 부재에서 출발하고, 공공참여의 문제점은 공공참여시스템의 부재에서 시작하며, 검토협의자의 문제점은 감사의 부담과 연구노력의 부재에서 출발한다.
이를 위해 본 연구에서는 기존연구에서 단편적으로 제시되거나, 지속적으로 지적 받아왔던 환경영향평가제도의 문제점을 조사·분석하였다. 또한 제시된 문제점에 대하여 설문조사 등을 통하여 문제점에 대한 원인을 분석하고 각각의 이해관계자별로 문제점과 원인에 대한 연계성 분석을 통해 환경영향평가의 근본적인 문제점을 도출하고 이의 해결을 위한 개선방안을 제시하고자 한다.
두 번째, 문제점의 원인 및 연계성 분석에서는 환경영향평가의 이해관계자 및 관련 업무를 담당하고 있는 사업자, 환경영향평가 대행자, 협의권자 등 140여명을 대상으로 환경영향평가의 문제점에 대한 인식정도와 원인을 분석하였으며, 이해관계자별 문제점의 원인을 분석하였다. 또한 환경영향평가 운영에 대한 전체적인 관점에서 문제점간의 연계성을 분석하여 환경영향평가의 근본적인 문제점이 무엇인지를 파악하고자 하였다.
본 연구에서는 그동안 환경영향평가제도와 관련 하여 언급되거나 지적되었던 문제점을 포괄적으로 파악하고 문제점의 확인절차를 통해 근본적인 문제점을 규명하고자 하였다. 또한 환경영향평가의 이해관계가 있는 사업자, 공공참여자, 검토·협의자의 복잡하게 얽혀있는 갈등구조와 역할 등에 대해 분석을 통해 다양한 문제점과 그에 대한 인과관계를 분석하였다.
환경영향평가의 시행에 있어 주요 구성원은 사업자, 공공참여, 검토·협의자이다. 본 연구에서는 주요 구성원의 문제점을 기준으로 인과관계를 규명하는 절차를 통해 환경영향평가 문제점들의 전반적인 인과관계를 파악하였다. 사업자의 주요 문제점은 환경평가서 부실작성이다.

제안 방법

공공의견을 반영하여 환경부·검토기관이 중점 평가항목을 선정하고 중점평가항목은 사업자가 충분한 근거를 바탕으로 이의제기 및 조정이 가능하도록 한다.
두 번째, 문제점의 원인 및 연계성 분석에서는 환경영향평가의 이해관계자 및 관련 업무를 담당하고 있는 사업자, 환경영향평가 대행자, 협의권자 등 140여명을 대상으로 환경영향평가의 문제점에 대한 인식정도와 원인을 분석하였으며, 이해관계자별 문제점의 원인을 분석하였다. 또한 환경영향평가 운영에 대한 전체적인 관점에서 문제점간의 연계성을 분석하여 환경영향평가의 근본적인 문제점이 무엇인지를 파악하고자 하였다.
또한 환경영향평가의 이해관계가 있는 사업자, 공공참여자, 검토·협의자의 복잡하게 얽혀있는 갈등구조와 역할 등에 대해 분석을 통해 다양한 문제점과 그에 대한 인과관계를 분석하였다.
마지막으로, 환경영향평가의 문제점을 해결하기 위한 최적안이 무엇인지를 제안하고, 이의 원활한 시행을 위한 이해관계자의 역할 및 기능을 제시하였다.
이들 중에서 환경영향평가 관련 문제점은 26가지 형태로 나타났으며 여기에는 1990년부터 2003년까지 대중매체에서 제기된 문제점이 부분적으로 포함되어 있다. 문제점으로 지적되고 있는 26개에 대해 유사성이나 연관성 등을 고려하여 다시 13개 문제점을 유형화하였으며, 그 내용은 표 2와 같다.
이를 위해 본 연구에서는 기존연구에서 단편적으로 제시되거나, 지속적으로 지적 받아왔던 환경영향평가제도의 문제점을 조사·분석하였다.
첫째, 환경영향평가와 관련된 지속적인 연구이다. 주요 연구내용은 지구적 환경동향을 바탕으로 한 타당성 있는 환경적 기준, 국가적 환경보존 강령, 국소지역의 환경보존을 위한 지침의 마련, 충분한 환경자료와 이를 구축할 수 있는 시스템 마련, 친환경적인 계획수립을 유도할 수 있는 가이드라인 작성 및 보급, 환경적 가치 변화에 따른 새로운 환경적 이슈에 대한 내용 등이다.
본 연구의 구성은 환경영향평가와 관련된 문제점의 도출 및 유형화와 문제점의 원인 및 연계성 분석, 문제해결을 위한 근본적인 개선방안 등 3단계로 구분된다. 첫 번째, 환경영향평가와 관련된 문제점의 분석은 대중매체에서 제시하였던 환경영향평가 관련 문제점과 기존의 환경영향평가 제도개선 연구에서 제시하고 있는 문제점을 추출하고 내용적 구분에 따라 유형화하였다.
본 연구에서 환경영향평가의 실효성 및 신뢰성의 확보를 위한 제안을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 개발사업자 스스로 환경문제에 대한 책임의식을 가지도록 유도하여 스스로 계획초기 단계부터 환경문제를 고려할 수 있도록 하고, 환경부처에 집중되어 있는 환경전문가들이 각계각층에 활약할 수 있는 토양을 제공하도록 한다. 둘째, 환경성만을 고려한 검토기관에서 사업성 및 공공의견까지 종합한 의견을 개발할 수 있는 기관으로 변화해야 한다.
환경영향평가에 대한 인식 등의 증명은 위에서 선정한 환경영향평가 문제점 13가지에 대해 평가단계와 검토·협의단계, 제도전반 등 3가지 부문으로 구분하여 각각의 이해관계자들이 느끼는 문제의 원인에 대해 설문한 결과를 토대로 하였다.

대상 데이터

대중매체에서 언급하고 있는 환경영향평가와 관련된 내용은 인터넷 검색이 가능한 1990년부터 2003년까지 5개 일간지 즉, 경향신문, 동아일보, 서울신문, 조선일보, 한겨레신문에 기재된 뉴스와 사설을 대상으로 조사·분석하였다.
환경영향평가에 대한 인식 등의 증명은 위에서 선정한 환경영향평가 문제점 13가지에 대해 평가단계와 검토·협의단계, 제도전반 등 3가지 부문으로 구분하여 각각의 이해관계자들이 느끼는 문제의 원인에 대해 설문한 결과를 토대로 하였다. 환경영향평가 전반에 대한 설문은 8개 지방환경청의 협의담당자 49명, 메이저 평가대행사 4개업체의 46명, 주요 공사의 환경영향평가와 관련된 45명의 사업자를 대상으로 하였다.
환경영향평가의 문제점을 살펴보기 위해 대중매체에서 제기된 문제뿐만 아니라 환경부에서 1997년부터 2004년까지의 23건의 환경영향평가 관련연구와 KEI에서 1998년부터 2004년까지의 13건의 연구자료, 1992년부터 2004년 6월까지의 환경영향평가학회지에 제시된 259편의 논문 등을 조사·분석 하였다.

성능/효과

또한 환경영향평가의 이해관계가 있는 사업자, 공공참여자, 검토·협의자의 복잡하게 얽혀있는 갈등구조와 역할 등에 대해 분석을 통해 다양한 문제점과 그에 대한 인과관계를 분석하였다. 그 결과 규제적인 형태로 운영되고 있는 환경영향평가제도는 효율적이지 못한 것으로 분석되었다.
환경영향평가에서 적절한 대안의 선정은 매우 중요하며 이에 대한 지적이 지속적으로 있어 왔다. 대안의 선정방식에 대한 대행자를 대상으로 한 설문에서 74%가 이미 정해진 사업자의 사업계획안으로 위주로 선정한다고 답변하였으며, 사업자와 평가대행자가 협의하여 설정하다가 24%, 평가대행자가 환경적 대안을 설정한다가 2%로 나타났다. 이러한 문제가 발생한 원인은 운영적인 측면에서는 평가대행자가 사업자와 종속적인 관계로 되어 있어 환경영향평가시 환경을 고려한 대안의 선정이 거의 불가능하고, 절차적 측면에서는 사업계획이 이미 결정되고 난 뒤에 환경영향평가를 실시함으로 인해 근본적으로 대안설정에 한계를 지니고 있기 때문이다.
평가기법·관련지침·영향평가자료 D/B 부족이 사업자와 공무원, 평가대행자 등에서 문제점으로 지적되고 있다. 사업자는 53%가 협의업무와 관련한 환경자료가 부족하다고 답변하였으며, 협의담당공무원은 78%, 평가대행자는 91%가 환경영향평가와 관련하여 환경자료가 부족하다고 답변하였다. 이는 환경영향평가서에서 조사된 엄청난 기초자료 및 예측자료를 데이터베이스화하는 시스템이 부재하기 때문인 것으로 판단된다.
사업자의 협의내용 이행의사 결여의 가장 큰 원인은 사업자가 환경영향평가를 환경적 측면을 보완해주는 제도가 아니라 규제적인 제도로 생각하고 이를 회피하려는 경향이 있기 때문이다. 사업자들에 대한 환경부 협의의견에 대한 설문에서, 사업자의 67%가 환경부가 개발과 보존의 조화없이 지나치게 환경만을 강조한다고 답변하였으며, 경제성 측면에서 비현실적인 의견이 너무 많다는 의견이 18%, 협의의견 중 확인이 곤란하거나 일시적인 조치의 의견은 생략할 수도 있다는 답변이 11%, 협의 의견에 대해 충실히 이행하여야 한다는 의견은 4%에 불과한 것으로 나타났다. 결국 사업자는 환경영향평가의 실효성에 의문을 가지고 있으며, 환경영향평가 협의를 통과하는 것을 목적으로 하는 환경영향평가를 수행하고 있는 것으로 판단된다.
사업자는 환경영향평가를 사업시행에 있어 통과의례적인 행정절차로 인식하고 있다는 지적이 있어왔다. 사업자를 대상으로 환경영향평가의 효과에 대해 설문한 결과, 사업자의 7%는 환경영향평가가 환경영향 저감에 효과가 없다고 답하였으며, 사업자의 24%는 환경영향평가가 사업승인전의 단순한 행정절차일 뿐이라고 답변하였고, 사업자의 27%는 환경영향평가가 사업을 지연시킬 뿐이라고 답하였다. 즉, 사업자의 58%는 환경영향평가가 효용성이 떨어지고 사업을 지연시키는 행정절차라고 답변하였으며, 이러한 결과가 초래된 원인은 사업자가 사업의 시행으로 발생하는 환경적 문제에 대한 책임 의식이 미흡하며, 환경영향평가가 환경의 입장만을 고집한다는 불신이 있기 때문인 것으로 판단된다.
상기한 문제점의 분석 및 그 원인에 대해 조사·분석하면 결론적으로, 사업자의 문제점은 환경에 대한 책임의식 부재에서 출발하고, 공공참여의 문제점은 공공참여시스템의 부재에서 시작하며, 검토협의자의 문제점은 감사의 부담과 연구노력의 부재에서 출발한다.
. 환경영향평가 대행자에게 평가서 부실의 원인에 대해 대행자에게 설문한결과, 42%가 적정금액이하의 평가대행비가 원인이라고 답변하였으며, 사업자의 요구조건에 맞추어야 하므로 부실발생이 27%, 적정업무량 이상의 평가업무가 15%, 사업자의 사업관련 자료 미공개가 7%, 영향평가 전문인력의 부족이 7% 등으로 나타났다.

후속연구

현재의 환경영향평가서 보완절차는 폐지하며, 평가서의 보완여부는 승인기관이 검토기관과 환경부의 협의내용을 참고하여 결정하도록 한다. 결국, 환경영향평가서는 환경적 고려, 사업성 고려, 공공의견 수렴 등을 모두 포함한 의사결정을 위한 보고서로 작성되게 되며, 이러한 과정을 통해 환경영향평가의 실효성 회복을 기대할 수 있을 것이다.
셋째, 환경영향평가 단계별로 결정된 사항 또는 정보를 적극적으로 공개하여 환경영향평가 과정자체를 갈등관계를 해소하는 제도로 이용할 필요가 있다. 넷째, 검토자 및 협의권자의 업무영역과 역할을 정확히 숙지할 수 있도록 교육자료의 개발 및 교육이 필요하다.
첫째, 개발사업자 스스로 환경문제에 대한 책임의식을 가지도록 유도하여 스스로 계획초기 단계부터 환경문제를 고려할 수 있도록 하고, 환경부처에 집중되어 있는 환경전문가들이 각계각층에 활약할 수 있는 토양을 제공하도록 한다. 둘째, 환경성만을 고려한 검토기관에서 사업성 및 공공의견까지 종합한 의견을 개발할 수 있는 기관으로 변화해야 한다. 셋째, 환경영향평가 단계별로 결정된 사항 또는 정보를 적극적으로 공개하여 환경영향평가 과정자체를 갈등관계를 해소하는 제도로 이용할 필요가 있다.
또한, 환경부는 의사결정에 영향력을 미칠 수 있는 논리적·합리적인 전문적 견해를 제시하여야 하므로 연구노력을 기울일 것이고 이로 인해 세계적인 환경추세, 국제기준(global standard), 환경을 고려한 계획 수립 가이드라인, 환경영향평가 기법 및 가이드라인에 대한 연구가 수행될 것이다.
둘째, 환경성만을 고려한 검토기관에서 사업성 및 공공의견까지 종합한 의견을 개발할 수 있는 기관으로 변화해야 한다. 셋째, 환경영향평가 단계별로 결정된 사항 또는 정보를 적극적으로 공개하여 환경영향평가 과정자체를 갈등관계를 해소하는 제도로 이용할 필요가 있다. 넷째, 검토자 및 협의권자의 업무영역과 역할을 정확히 숙지할 수 있도록 교육자료의 개발 및 교육이 필요하다.
또한, 환경부는 의사결정에 영향력을 미칠 수 있는 논리적·합리적인 전문적 견해를 제시하여야 하므로 연구노력을 기울일 것이고 이로 인해 세계적인 환경추세, 국제기준(global standard), 환경을 고려한 계획 수립 가이드라인, 환경영향평가 기법 및 가이드라인에 대한 연구가 수행될 것이다. 이러한 연구자료는 보다 수준 높은 검토를 유도할수 있을 것이다. 인·허가적인 환경영향평가의 탈피로 인해 사업무산의 부담감을 해소할 수 있어, 환경부는 자유로운 의견의 개진이 가능하며, 필요할 경우에는 보다 논리적이며 심도 있는 의견도 부담없이 제시할 수 있을 것이다.
환경영향평가는 개발과 보존의 조화뿐만 아니라 사회적 여론 수렴이 반드시 필요하며, 공공의 환경에 대한 관심을 바탕으로 불법적 환경파괴의 감시와 사업자와의 상호견제를 통한 효과적인 환경영향평가를 유도할 수있을 것이다. 이를 위해서는 환경관련 정보와 환경 영향평가 정보의 전면공개가 필요하며, 이를 통해 공공참여와 아울러 투명하고 객관적인 환경영향평가를 담보할 수 있을 것이다.

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	환경보전법에 환경영향평가가 처음으로 도입된 해는?	1977년 환경보전법에 환경영향평가가 처음으로 도입된 이래, 환경영향평가제도가 본격적으로 시행된 지도 25년이 지났다. 한 나라의 법·제도는 사회적 여건이나 문화적 특성, 시대적 상황을 반영하면서 쇠퇴하거나 성장하는 등 점진적으로 변화하지만, 환경영향평가제도 만큼 비교적 단기간에 급격한 변화를 겪은 제도는 많지 않을 것이다.
	규제위주의 사후적 환경관리형으로 변화된 환경영향평가의 문제점을 보완하기 위해 무엇을 도입하였는가?	이렇듯 환경영향평가에 대한 장기적인 안목과 문제점의 근본적인 고찰없이 진행되어온 개선노력은 규제의 강화와 그로 인한 새로운 문제점을 야기하는 결과를 낳았다. 규제위주의 사후적 환경관리형으로 변화된 환경영향평가의 문제점을 보완하기 위해 2000년에 사전예방적 차원에서의 환경관리를 위한 사전환경성검토제도를 도입하였으며, 최근에는 개발과 관련된 다양한 행정계획에 대해서도 사전에 환경성검토를 수행하도록 제도를 강화하였다.
	환경영향평가제도가 단기간에 급격한 변화를 나타낸 원인은 무엇인가?	한 나라의 법·제도는 사회적 여건이나 문화적 특성, 시대적 상황을 반영하면서 쇠퇴하거나 성장하는 등 점진적으로 변화하지만, 환경영향평가제도 만큼 비교적 단기간에 급격한 변화를 겪은 제도는 많지 않을 것이다. 이는 무계획적인 개발로 인한 환경문제가 심화되면서 환경보전에 대한 중요성이 강조되고 시민들의 환경의식의 고조로 인해 나타난 결과라 할 수 있다. 하지만, 환경영향평가의 제도적·운영적 측면에서 보면 표면화된 문제점에 대한 미봉책 위주의 해결을 위해 환경규제를 강화하면서 당초 의사결정형의 환경영향평가가 사후적 환경관리를 위한 정부주도의 규제적 성격으로 변하게 되었다.

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