이 글의 목적은 도시관리계획 변경을 통한 대규모 도시지역 확장의 현황과 문제점을 살펴보고 향후 계획수립 시 고려할 시사점을 제시하는 것이다. 이 글에서는 양주시, 김포시, 화성시 등 3개 시를 사례로 분석하였다. 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 도시 지역의 적절한 규모를 선정하기 위해서는 도시기본계획 수립단계에서부터 합리적인 인구계획과 공간구조 및 토지이용계획이 수립되어야 한다. 또한, 개발욕구에 따른 무리한 확산 및 비계획적 개발을 방지하기 위해 도시관리계획 수립 시 도시성장관리방안이 함께 검토되어야 한다. 둘째, 경계설정에 대한 불필요한 논란을 줄이기 위해서는 계획 입안 시 또는 계획결정과정에서 일반적으로 거론되고 있는 경계설정과 용도지역관리 등의 기준들을 관련지침에 명시하여 제시할 필요가 있다. 셋째, 도시지역으로 새로 편입되는 지역의 난개발 방지대책의 수립은 도시의 건전한 발전과 관리를 위해서 매우 중요하게 다루어져야 한다. 또한 비도시지역의 경우 시가화예정용지 또는 제2종지구단위계획 물량을 활용하여 기존공장 및 신규입지를 집단화하도록 유도할 필요가 있다.
이 글의 목적은 도시관리계획 변경을 통한 대규모 도시지역 확장의 현황과 문제점을 살펴보고 향후 계획수립 시 고려할 시사점을 제시하는 것이다. 이 글에서는 양주시, 김포시, 화성시 등 3개 시를 사례로 분석하였다. 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 도시 지역의 적절한 규모를 선정하기 위해서는 도시기본계획 수립단계에서부터 합리적인 인구계획과 공간구조 및 토지이용계획이 수립되어야 한다. 또한, 개발욕구에 따른 무리한 확산 및 비계획적 개발을 방지하기 위해 도시관리계획 수립 시 도시성장관리방안이 함께 검토되어야 한다. 둘째, 경계설정에 대한 불필요한 논란을 줄이기 위해서는 계획 입안 시 또는 계획결정과정에서 일반적으로 거론되고 있는 경계설정과 용도지역관리 등의 기준들을 관련지침에 명시하여 제시할 필요가 있다. 셋째, 도시지역으로 새로 편입되는 지역의 난개발 방지대책의 수립은 도시의 건전한 발전과 관리를 위해서 매우 중요하게 다루어져야 한다. 또한 비도시지역의 경우 시가화예정용지 또는 제2종지구단위계획 물량을 활용하여 기존공장 및 신규입지를 집단화하도록 유도할 필요가 있다.
The purpose of the paper is to research issues and implications on a large-scale enlargement of urban area in city management plan. This study investigated laws and regulations in force and carried out case study for three cities such as Yangju-si, Gimpo-si, Whaseong-si. As a result of analysis, thr...
The purpose of the paper is to research issues and implications on a large-scale enlargement of urban area in city management plan. This study investigated laws and regulations in force and carried out case study for three cities such as Yangju-si, Gimpo-si, Whaseong-si. As a result of analysis, three points at issue were abstracted and improvement ideas for each of them were suggested as follows. First, to set up adequate size of urban area, it is necessary to consider resonable planning for population, spatial structure, zone of life and land use in city comprehensive plan and city management plan. Second, to decrease arguments about scope and bounds of urban area, it is important to make general and specific guidelines to set up them. Third, to manage new urban area and its surroundings efficiently, it is necessary to subdivide zoning of non-urban area strictly, to restraint individual location of factories or cattle sheds, to make a proper infrastructure plan in advance, to administer strongly the permission of development behavior and to control strictly consecutive and joining development in non-urban area.
The purpose of the paper is to research issues and implications on a large-scale enlargement of urban area in city management plan. This study investigated laws and regulations in force and carried out case study for three cities such as Yangju-si, Gimpo-si, Whaseong-si. As a result of analysis, three points at issue were abstracted and improvement ideas for each of them were suggested as follows. First, to set up adequate size of urban area, it is necessary to consider resonable planning for population, spatial structure, zone of life and land use in city comprehensive plan and city management plan. Second, to decrease arguments about scope and bounds of urban area, it is important to make general and specific guidelines to set up them. Third, to manage new urban area and its surroundings efficiently, it is necessary to subdivide zoning of non-urban area strictly, to restraint individual location of factories or cattle sheds, to make a proper infrastructure plan in advance, to administer strongly the permission of development behavior and to control strictly consecutive and joining development in non-urban area.
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문제 정의
도시지역 확장은 새로 편입되는 비도시지역 내 관리지역 및 농림지역의 개발 잠재력을 높이고 도시지역 주변으로 개발압력을 확산시킴에 따라 난개발이 우려될 수 있으므로 적정한 도시지역의 범위 결정과 확장예정지역의 계획적 관리방안이 마련될 필요가 있다. 따라서 이 글에서는 급격한 도시성장에 따라 요구되는 대규모 도시지역 확장을 위한 도시관리 계획 입안(변경)시 나타난 문제점을 사례조사를 통해 분석하고 계획적 시사점을 도출하고자 한다. 특히 도시지역 확장에 대한 사항 중에서 도시지역의 규모, 경계설정, 신규 편입지역 및 주변 비도시지역의 관리측면에 초점을 맞추었다.
본 연구는 도시화 진행지역이나 도시화 예정지역을 포함한 도시지역의 확장 과정 및 내용의 문제점을 살펴보는 것이므로 법적·계획적 차원에서 도시지역 개념을 사용하고자 한다.
이와 같이 확장하려는 도시지역의 규모가 장래 도시의 계획인구를 고려한 적정한 수준인지, 도시발전의 수준과 내용을 수용할 수 있는 한도로 설정되었는지에 대한 충분하고도 타당한 논거가 필요하다. 이에 대한 사례 도시들의 주장을 살펴보자.
이에 본 연구에서는 도시지역 확장을 위한 도시관리계획 수립 시에 나타난 쟁점들을 분석하여 문제점을 도출하였고 이를 토대로 도시관리계획 입안 시 고려해야 할 시사점을 제시하였다.
이와 같이 도시지역은 용도지역제를 통한 도시의 계획적 관리수단의 하나로 활용되어 왔으며, 도시내부의 개발규모, 시기, 위치 등을 적절하게 조절하고 규제하며 기성시가지의 과밀해소와 동시에 농촌지역의 무질서한 개발확산을 예방하여 바람직한 성장을 유도하고자 하였다.
제안 방법
특히 규모산정의 근거와 경계설정내용 및 도시지역편입지역의 관리 방안을 중점 분석함으로써 문제점을 도출하였다. 그리고 이를 토대로 대규모 도시지역변경에 관한 입안 및 결정과정에서 도시지역의 규모 및 경계설정과 도시지역 확장지역에 대한 계획적 관리를 위해 고려할 시사점들을 도출하였다.
둘째, 선정된 3개 도시에 대한 사례검토를 통해 사례도시의 현황 및 입안사유를 비교ㆍ분석하고 입안부터 최종 결정 과정까지 관계부처의 의견 및 중앙도시계획위원회의 심의결과를 토대로 주요쟁점사항 및 문제점을 도출하였다. 특히 규모산정의 근거와 경계설정내용 및 도시지역편입지역의 관리 방안을 중점 분석함으로써 문제점을 도출하였다.
먼저 양주시는 도시여건변화와 인구증가추이에 따른 도시지역 면적의 확장이 필요하고 타 지역 사례로 김포시의 도시지역 규모산정내용을 비교하여 양주시의 도시지역규모가 적정한 수준이라고 보았다. 또한 이미 확정된 개발 사업을 고려하여 인구를 추정하고 이에 따른 개발용지 및 보전용지의 수요를 예측하여 공급방안 및 도시지역 확장면적의 적정성을 제시하였다. 즉 2021년 도시기본계획상 계획인구 40만인을 기준으로 할 때 개발용지면적을 38.
대도시화를 비롯하여 도시성장과정에서 도시주변의 농촌지역을 포섭한 도농통합형태의 도시로 확장되거나 넓은 농촌지역을 배후로 하여 기존 시가지가 확장되어온 도농복합형태의 도시로 성장하여 왔다. 이때 도시의 급속한 외연적 확산을 막고 효율적이고 합리적인 토지이용질서를 확립하기 위하여 도시계획에 의해 주거ㆍ상업ㆍ공업 및 녹지지역을 포함하는 도시지역을 설정하였다.
이에 화성시는 지역성장에 따른 인구의 수용에 부응하고 환경보전강화와 난개발 방지 및 기반시설의 적기 설치 등 계획적이며 효율적인 도시 관리 및 이용이 가능하도록 동부생활권 전체를 도시지역으로 편입하기 위해 도시관리계획변경(안)을 수립하였다.
이는 행정안전부, 농림수산식품부, 환경부, 국토해양부 등 주요 관계부처와 중앙도시계획위원회의 협의 및 심의 결과를 반영한 것이다. 이하에서는 이러한 결과를 도시지역 규모의 적정성, 도시지역 경계설정 적절성, 편입지역 및 주변지역 관리대책 등 세 가지 주요 쟁점으로 구분하여 살펴보았다.
둘째, 선정된 3개 도시에 대한 사례검토를 통해 사례도시의 현황 및 입안사유를 비교ㆍ분석하고 입안부터 최종 결정 과정까지 관계부처의 의견 및 중앙도시계획위원회의 심의결과를 토대로 주요쟁점사항 및 문제점을 도출하였다. 특히 규모산정의 근거와 경계설정내용 및 도시지역편입지역의 관리 방안을 중점 분석함으로써 문제점을 도출하였다. 그리고 이를 토대로 대규모 도시지역변경에 관한 입안 및 결정과정에서 도시지역의 규모 및 경계설정과 도시지역 확장지역에 대한 계획적 관리를 위해 고려할 시사점들을 도출하였다.
김포시는 2001년 도 ‧ 농 통합시 출범이후 ‘2016년 김포도시기본계획’을 수립하였다. 현재 국토계획법상 관리지역 및 농림지역으로 지정되어 있는 중 ‧ 남부지역 중 도시지역으로 관리가 필요한 지역을 도시지역으로 변경하여 계획적이고 종합적인 도시 관리 및 이용이 가능하도록 도시관리계획변경(안)을 수립하였다.
대상 데이터
지금까지 양주시, 화성시(동부생활권), 김포시를 대상으로 도시관리계획변경(안) 현황을 살펴보았다. 사례 모두에서 계획 대비 도시지역 확장 면적은 최소 46%에서 최대 57.
이 글의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 도시지역의 개념과 현황을 살펴보고 최근 5년 내에 대규모의 도시지역 확장을 위해 도시관리계획을 변경한 양주시, 김포시, 화성시 등 3개의 도시를 대상으로 사례를 검토하였다. 택지개발 등 각종 개발사업 추진으로 도시마다 소규모 도시지역변경이 빈번히 발생하고 있으나 이는 상위계획에 따라 종합적 도시 관리 차원에서 추진되는 대규모의 도시지역 확장행위로 보기는 어렵기 때문에 소규모 사례들은 제외하였다.
성능/효과
1) 이와 관련하여 최근 몇 년간 수도권에 소재한 양주시, 화성시, 김포시 등의 지방자치단체들은 급격한 도시개발과 인구 증가가 진행됨에 따라 새로운 도시용지 수요에 부응하기 위해 기존 도시지역 확장을 위한 도시관리계획 변경을 추진하였다.
지금까지 양주시, 화성시(동부생활권), 김포시를 대상으로 도시관리계획변경(안) 현황을 살펴보았다. 사례 모두에서 계획 대비 도시지역 확장 면적은 최소 46%에서 최대 57.2%까지 축소되었음을 알 수 있다. 이는 행정안전부, 농림수산식품부, 환경부, 국토해양부 등 주요 관계부처와 중앙도시계획위원회의 협의 및 심의 결과를 반영한 것이다.
셋째, 신규 편입된 도시지역 내 적정한 기반시설을 확보하도록 계획을 수립하여야 한다. 이를 위해 기반시설의 용량을 추정하여 기반시설의 조기 확보가 어려운 지역은 기반시설확보 전까지 가급적 개발행위허가 제한을 강화하여 관리하는 것이 바람직할 것이다.
광역시와 경기도의 도시면적 비율이 상대적으로 매우 높음을 알 수 있다. 이와 달리 우리 나라 평균 1인당 도시지역 면적은 385 m2이며, 광역시 60～727 m2, 경기도 317 m2, 기타 광역자치단체는 566～1,240 m2로서 광역시와 경기도의 1인당 면적이 타 지역에 비해 낮은 것으로 나타났다.
후속연구
그러나 이러한 도시지역 규모의 산정은 어느 하나의 방법에 의존하기 보다는 다양한 추정방법을 토대로 목표연도를 기준으로 신규 편입되는 지역의 기반시설계획(도로, 학교, 상하수도, 주택 등)과 계획적 관리방향 등을 다각적으로 고려하여 결정하는 것이 보다 바람직할 것이다.
둘째, 새로 편입되는 도시지역의 기존 공장, 축사 등은 가급적 계획입지 내로 이전을 유도하고 신규 개별입지는 제한하며, 밀집취락은 자연취락지구로 지정하여 정비를 유도할 필요가 있다.
또한 계획관리지역에 대한 효율적 관리를 위하여 제2종지 구단위계획은 단계별 집행계획을 수립하여 규모 및 입지를 제한하여 관리하고, 보전 및 생산관리지역의 개발행위허가면 적제한(3만 m2미만) 및 연접개발면적기준도 엄격히 관리하는 것이 바람직할 것이다. 아울러 필요시 당해 지자체의 도시 계획조례의 개발행위허가 및 연접개발면적기준을 강화하여 운영하는 방안도 고려될 수 있을 것이다.
따라서 도시지역의 규모를 설정할 때, 기성시가 지내에서 집약적 토지이용을 통해 추가적인 토지공급이 가능한지 면밀히 분석하여 가급적 도시의 외연적 확산을 초래하지 않도록 유도할 필요가 있다. 또한 새로 포함하고자 하는 지역에 대하여 토지개발의 유형과 규모에 따른 기반시설의 종류, 규모 및 위치, 공공서비스 영향권의 범위, 적정 공공서비스의 규모 등에 대한 정성적 및 정량적 분석이 선행되어야 한다. 도시지역의 확장은 충분한 수준의 도시기반시설이 적절한 시기 내에 공급된다는 전제하에 승인되어야 하며 충분한 도시기반시설이 공급 또는 예정되지 않는 토지의 개발은 엄격히 규제할 필요가 있다.
셋째, 도시관리계획상 목표기간 내 달성 가능한 계획인구를 추정하고 이를 수용할 수 있는 개발용지 및 보전용지의 수요를 예측할 필요가 있다. 주거, 상업, 공업 등 개발용지의 적정 수요를 예측하고 녹지지역 등 보전용지의 확보면적이나 비율 등을 유사 도시와 비교하여 적정성을 검토하는 것이 바람직하다.
그러나 급속한 도시성장에 따른 기성 도시지역 바깥으로의 도시적 토지 이용 확산과 장래 도시인구 증가에 대비한 대규모 도시용지의 추가 확보를 위해 기존 도시지역을 확장하려는 행정적 ․ 계획적 행위에 관한 구체적인 기준과 방법에 초점을 두지는 않았다. 즉, 도시지역의 설정을 위한 규모산정, 경계설정, 장래 편입지역의 관리 등 구체적인 기준을 마련하는데 활용될 수 있는 연구가 요구된다.
첫째, 도시지역으로 신규편입되는 관리지역을 녹지지역으로 지정할 경우 비도시지역에서의 계획관리지역 세분기준을 엄격하게 적용하여 자연녹지지역의 지정을 축소하고 보존용도의 생산녹지지역 및 보전녹지지역를 확대하는 것이 바람직할 것이다. 또한 다른 용도지역의 경우에도 국토계획법령 및 관련지침에서 제시하는 용도지역 지정 및 관리에 관한 내용에 부합하도록 조정할 필요가 있다.
향후에도 여러 도시들에서 유사한 사유로 도시관리계획 변경을 추진할 것으로 예상된다. 이는 도시의 급속한 성장과정에서 나타나는 불가피한 상황이라 할 수 있다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
도시지역의 정의는?
먼저 법적으로 도시지역의 개국토계획법 국토계획법 제6조에 의하면 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지이용방향 등을 고려하여 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분된다. 이 중 도시지역은 “인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 당해 지역에 대하여 체계적인 개발ㆍ정비ㆍ관리ㆍ보전 등이 필요한 지역”으로 정의하고 있다. 또한 동법 제7조에서는 용도지역별 관리의무로서 도시지역에 대하여 “이법 또는 관계 법률이 정하는 바에 따라 당해 지역이 체계적이고 효율적으로 개발ㆍ정비ㆍ보전될수 있도록 미리 계획을 수립하고 이를 시행하여야 한다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 통합ㆍ제정되어 시ㆍ군의 행정구역 전역을 대상으로 도시계획이 수립되기 시작한 시기는?
즉 도시지역의 이용ㆍ개발 및 보전에 관한 계획의 수립 및 집행은 ｢도시계획법｣에 근거를 두었고 이와 달리 비도시지역의 경우에는 ｢국토이용관리법｣에 따라 운용되었다. 이러한 계획체계로는 종합적인 공간계획 수립이 어려운 바 2002년 2월 4일 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ (이하 국토계획법이라 한다)이 통합ㆍ제정되면서 시ㆍ군의 행정구역 전역을 대상으로 도시계획이 수립되기 시작하였다.
2002년 이전까지 이원화된 우리나라 국토이용 관련 계획체계는 어떻게 운용되었나?
2002년 이전까지 우리나라 국토이용 관련 계획체계는 이원화되어 있었다. 즉 도시지역의 이용ㆍ개발 및 보전에 관한 계획의 수립 및 집행은 ｢도시계획법｣에 근거를 두었고 이와 달리 비도시지역의 경우에는 ｢국토이용관리법｣에 따라 운용되었다. 이러한 계획체계로는 종합적인 공간계획 수립이 어려운 바 2002년 2월 4일 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ (이하 국토계획법이라 한다)이 통합ㆍ제정되면서 시ㆍ군의 행정구역 전역을 대상으로 도시계획이 수립되기 시작하였다.
참고문헌 (13)
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국토해양부 ？ 한국토지공사(2008), 2007도시계획현황.
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김포시(2008), 김포시 도시계획조례.
남영우(2007), 도시공간구조론, 법문사.
사공호상 ？ 황승미(2002), 원격탐사와 GIS 연계활용방안 연구: IKONOS 영상을 이용한 도시지역 분석을 중심으로, 국토연구원.
양주시(2009), 양주시 도시계획조례
이수현 ？ 정재준(2007) "NDVI와 NDBI를 이용한 도시지역 추출에 관한 연구". 한국공간정보시스템학회 07 GIS 공동춘계학술 대회 논문집. 한국공간정보시스템학회. pp.156-161.
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