지방자치단체의 공공도서관 정책 분석 - 중장기 계획과 담당 조직을 중심으로 - A Study on the Public Library Policies of Local Governments: Focusing on the Long-Term Planning and Organizations원문보기
본 연구에서는 공공도서관이 지역사회 주민에게 다양한 측면의 혜택을 제공할 수 있도록 하기 위해서 지방자치단체가 어떤 내용의 도서관 관련 정책을 갖고 있으며 이를 구현하기 위하여 어떤 유형의 조직을 운영하고 있는가를 알아보고자 하였다. 이를 위하여 지방자치단체의 중장기계획과 업무계획 및 지방자치단체의 도서관 정책 담당 조직을 조사 분석하였다. 조사 결과 대부분의 지방자치단체들이 도서관 관련 계획을 갖고 있으나 정책전담부서를 설치한 곳은 매우 드물었다. 도서관정책의 내용은 도서관 건립에 편중되어있었으며, 공공도서관 건립, 작은도서관 조성 및 지원, 도서관 건립에 따른 사서인력 확충 계획, 도서관 협력시스템구축 여부, 도시 전체를 대상으로 하는 독서 진흥시책 등이 포함되어 있었다.
본 연구에서는 공공도서관이 지역사회 주민에게 다양한 측면의 혜택을 제공할 수 있도록 하기 위해서 지방자치단체가 어떤 내용의 도서관 관련 정책을 갖고 있으며 이를 구현하기 위하여 어떤 유형의 조직을 운영하고 있는가를 알아보고자 하였다. 이를 위하여 지방자치단체의 중장기계획과 업무계획 및 지방자치단체의 도서관 정책 담당 조직을 조사 분석하였다. 조사 결과 대부분의 지방자치단체들이 도서관 관련 계획을 갖고 있으나 정책전담부서를 설치한 곳은 매우 드물었다. 도서관정책의 내용은 도서관 건립에 편중되어있었으며, 공공도서관 건립, 작은도서관 조성 및 지원, 도서관 건립에 따른 사서인력 확충 계획, 도서관 협력시스템구축 여부, 도시 전체를 대상으로 하는 독서 진흥시책 등이 포함되어 있었다.
The purpose of this study was to investigate how local governments implement and enforce library policies for their regional libraries to provide benefits to their community residents. To this end, this study analyzed public library polices of regional governments in Korea with their long-term and a...
The purpose of this study was to investigate how local governments implement and enforce library policies for their regional libraries to provide benefits to their community residents. To this end, this study analyzed public library polices of regional governments in Korea with their long-term and annual plans. According to the results almost regional governments included plans for public libraries in their long-term plans, however, organizations exclusively responsible for libraries were very rare. Main components of the policy mostly related with establishing public libraries. In addition, creating and supporting a small library, a library of building workforce capacity planning librarians, library cooperation system, whether to target the entire city reading promotion policies were included in the policy.
The purpose of this study was to investigate how local governments implement and enforce library policies for their regional libraries to provide benefits to their community residents. To this end, this study analyzed public library polices of regional governments in Korea with their long-term and annual plans. According to the results almost regional governments included plans for public libraries in their long-term plans, however, organizations exclusively responsible for libraries were very rare. Main components of the policy mostly related with establishing public libraries. In addition, creating and supporting a small library, a library of building workforce capacity planning librarians, library cooperation system, whether to target the entire city reading promotion policies were included in the policy.
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문제 정의
따라서 이 연구에서는 현재 우리나라 각 지방자치단체가 어떻게 지역사회 주민들에게 봉사하는 공공도서관에 대한 정책을 실행하고 있는지를 정책목표와 정책수단을 통해 살펴보았다. 각 지방자치단체가 공표한 업무계획을 통해서 공공도서관정책의 목표를, 공공도서관 업무를 담당하는 집행기구와 전담요원을 통해서 각 자치단체의 정책목표에 따른 정책수단을 조사, 분석하였으며 이를 바탕으로 우리나라 각 지방자치단체의 공공도서관 정책의 현황과 그에 따른 문제점을 알아보고자 하였다.
다만 김해시나 순천시 등의 일부 자치단체에서 책 읽는 도시를 표방하고 이에 대한 중장기 계획을 세우면서 그 중심에 서 있는 도서관도 함께 중장기 계획이 수립되고 발표되기도 하였다. 따라서 본 연구에서는 도서관 관련 계획에 대한 조사를 별도의 도서관 정책 수립 여부와 상관없이 각 자치단체의 중장기계획과 2010년 당해 연도 업무계획을 중심으로, 해당 자치단체 홈페이지에 공개되어 있는 계획만을 대상으로 하여 조사하였다. 이번 조사는 각 자치단체 홈페이지에 공개되어 있는 도서관 관련 계획만을 대상으로 하였으므로, 이와 별개로 각 자치단체의 도서관 중장기발전계획이 있을 수 있다.
따라서 이 연구에서는 현재 우리나라 각 지방자치단체가 어떻게 지역사회 주민들에게 봉사하는 공공도서관에 대한 정책을 실행하고 있는지를 정책목표와 정책수단을 통해 살펴보았다. 각 지방자치단체가 공표한 업무계획을 통해서 공공도서관정책의 목표를, 공공도서관 업무를 담당하는 집행기구와 전담요원을 통해서 각 자치단체의 정책목표에 따른 정책수단을 조사, 분석하였으며 이를 바탕으로 우리나라 각 지방자치단체의 공공도서관 정책의 현황과 그에 따른 문제점을 알아보고자 하였다.
본 연구에서는 공공도서관을 설립, 운영하고 있는 각 지방자치단체의 중장기계획 및 업무계획과 공공도서관 관련 업무담당 조직을 토대로 하여 각 지방자치단체의 공공도서관정책을 분석하였다.
본 연구에서는 지방자치단체 내 단위조직 중 도서관 업무를 담당하는 단위조직에 대해 다음과 같은 방법으로 조사하였다. 우선, 도서관업무담당 조직에 대해서는1) 해당 자치단체를 하나의 단위로 장기적인 계획을 수립하고, 이에 따라 관내 도서관 운영에 대한 지원과 도서관 시설 조성 등의 도서관관련 업무를 담당하는 전담부서가 별도로 본청 내에 설치되어 있는 경우, 2) 도서관관련 업무를 전담하는 부서는 없지만 주무부서에 전담자가 배치되어 있는 경우, 3) 전담부서 및 전담인력이 배치된 것은 아니지만 주무부서에 담당자가 있는 경우,4) 홈페이지나 조례 등에 명시된 주무부서나 담당자가 없는 경우, 5) 본청이 아닌 사업소형태의 도서관관련 업무 담당 조직이 있는 경우로 나누어 그 범주를 정하였다.
제안 방법
분석 내용으로는1) 자치단체의 중장기계획과 2010년 업무계획에 도서관 관련 계획 포함 여부와, 2) 도서관 관련 계획의 주요 내용을 조사 분석하였다.
본 연구에서는 지방자치단체 내 단위조직 중 도서관 업무를 담당하는 단위조직에 대해 다음과 같은 방법으로 조사하였다. 우선, 도서관업무담당 조직에 대해서는1) 해당 자치단체를 하나의 단위로 장기적인 계획을 수립하고, 이에 따라 관내 도서관 운영에 대한 지원과 도서관 시설 조성 등의 도서관관련 업무를 담당하는 전담부서가 별도로 본청 내에 설치되어 있는 경우, 2) 도서관관련 업무를 전담하는 부서는 없지만 주무부서에 전담자가 배치되어 있는 경우, 3) 전담부서 및 전담인력이 배치된 것은 아니지만 주무부서에 담당자가 있는 경우,4) 홈페이지나 조례 등에 명시된 주무부서나 담당자가 없는 경우, 5) 본청이 아닌 사업소형태의 도서관관련 업무 담당 조직이 있는 경우로 나누어 그 범주를 정하였다.
광역자치단체의 중장기발전계획 또는 2010년 업무계획에 제시되어 있는 도서관 관련 계획은 자치단체의 특성에 따라 다양하였지만 대체로 다음과 같은 영역으로 구분하여 분석하였다.
5) 본청이 아닌 사업소형태의 도서관관련 업무 담당 조직이 있는 경우로 나누어 그 범주를 정하였다. 그리고 각 조직의 인력 구성, 담당업무 등은 각 지방자치단체의 홈페이지 및 행정기구 설치 조례를 통해 파악하였다. 조사의 대상이 된 자치단체는 16개의 광역자치단체와 16개 시․도교육청, 232개1) 기초자치단체였다.
기초자치단체의 중장기발전계획/2010년 업무계획에 제시되어 있는 도서관 관련 계획에 대한 내용 분석은 앞서 광역자치단체의 도서관 관련 계획 조사와 같은 항목으로 나누어 조사하였다.
지방자치단체의 계획과 조직은 현재 우리나라 공공도서관의 설립주체가 광역자치단체(지역대표도서관, 시․도립도서관), 교육청, 기초자치단체(시․군․구립 도서관) 등으로 다양하고 교육청소속 공공도서관에 대한 정책은 각 시․도교육청에서 이루어지고 있다. 따라서 지방자치단체의 범위를 광역자치단체와, 시․도교육청, 기초자치단체로 나누어 살펴보았다.
시·도 교육청의 중장기발전계획 또는 2010년 업무계획에 제시되어 있는 도서관 관련 계획에 대한 조사는 학교도서관 분야를 보다 세분화하였으며 다음과 같은 영역으로 구분하여 분석하였다.
본 연구는 정책을 이루는 세 가지 요소인 정책목표와 정책수단, 정책대상자 중 정책대상자를 제외한 나머지 두 요소를 대상으로 하고 있다. 우선 지방자치단체의 공공도서관 정책목표를 파악하기 위하여 지방자치단체의 홈페이지에 발표되어 있는 공공도서관 관련 계획을 해당 지자체의 중장기계획과 2010년 당해 연도 업무계획을 중심으로 살펴보았다.
대상 데이터
* 본 표에서 공공도서관 건립계획을 세운 기초자치단체의 비율은 홈페이지에 도서관 관련 계획을 공개한 기초자치단체를 대상으로 하였다. 즉 서울특별시의 경우 공공도서관 건립 계획을 세운 기초자치단체는 홈페이지에 도서관 관련 계획을 공개한 20개 자치단체 중 15개 자치단체로서, 분석대상 20개 기초자치단체의 75.
* 본 표에서 도서관 관련 계획을 갖춘 기초자치단체가 차지하는 비율은 홈페이지에 중장기계획을 공개한 기초자치단체를 대상으로 하였다. 즉 서울특별시의 경우 도서관 관련 계획을 갖춘 기초자치단체는 홈페이지에 중장기계을 공개한 22개 자치단체 중 20개 자치단체로서, 분석대상 22개 기초자치단체의 90.
* 본 표에서 작은도서관 지원 계획을 세운 기초자치단체의 비율은 홈페이지에 도서관 관련 계획을 공개한 기초자치단체를 대상으로 하였다. 즉 서울특별시의 경우 작은도서관 지원 계획을 세운 기초자치단체는 홈페이지에 도서관 관련 계획을 공개한 20개 자치단체 중 11개 자치단체로서, 분석대상 20개 기초자치단체의 55.
* 본 표에서 해당 항목의 계획을 포함한 기초자치단체에 대한 비율은 홈페이지에 도서관 관련 계획을 공개한 기초자치단체를 대상으로 하였다. 즉 사서인력 확충의 경우 홈페이지에 도서관 관련 계획을 공개한 전국 137개 기초자치단체 중 1개 자치단체로서, 분석대상 137개 기초자치단체의 0.
2010년 업무계획 역시 2010년 주요시책, 부서별 추진 계획, 시정설계 등 다양한 명칭과 형식 중 각 부분(분야)별로 구체적인 계획을 포함하고 있는 문건만을 분석대상으로 하였다. 분석 내용으로는1) 자치단체의 중장기계획과 2010년 업무계획에 도서관 관련 계획이 제시되어 있는지의 여부와, 2) 도서관 관련 계획의 주요 내용을 조사하는 것으로 하였다.
2010년 업무계획 역시 2010년 주요시책, 부서별 추진 계획, 시정설계 등 다양한 명칭과 형식 중 각 부분(분야)별로 구체적인 계획을 포함하고 있는 문건만을 분석대상으로 하였다. 분석 내용으로는1) 자치단체의 중장기계획과 2010년 업무계획에 도서관 관련 계획이 제시되어 있는지의 여부와, 2) 도서관 관련 계획의 주요 내용을 조사하는 것으로 하였다.
본 연구는 정책을 이루는 세 가지 요소인 정책목표와 정책수단, 정책대상자 중 정책대상자를 제외한 나머지 두 요소를 대상으로 하고 있다. 우선 지방자치단체의 공공도서관 정책목표를 파악하기 위하여 지방자치단체의 홈페이지에 발표되어 있는 공공도서관 관련 계획을 해당 지자체의 중장기계획과 2010년 당해 연도 업무계획을 중심으로 살펴보았다.
본 연구에서는 각 지방자치단체의 중장기계획과 2010년 당해 연도 업무계획을 해당 지자체 홈페이지에 공개되어 있는 계획을 대상으로 분석하였다. 각 자치단체의 도서관 관련 계획은 각 자치단체가 자체 특성에 기초하여 수립한 도서관 중장기 계획을 근간으로 하는 것이 기본이다.
그리고 각 조직의 인력 구성, 담당업무 등은 각 지방자치단체의 홈페이지 및 행정기구 설치 조례를 통해 파악하였다. 조사의 대상이 된 자치단체는 16개의 광역자치단체와 16개 시․도교육청, 232개1) 기초자치단체였다.
성능/효과
각 지방자치단체가 제시한 도서관관련 계획의 주요 내용은 공공도서관 건립, 작은도서관 조성 및 지원, 도서관 건립에 따른 사서 인력 확충 계획, 도서관 협력시스템구축 여부, 도시 전체를 대상으로 하는 독서진흥시책 등이었다. 그러나 제시된 공공도서관 관련 계획의 대부분이 공공도서관 건립과 관련된 것이어서 아직까지 지방자치단체의 공공도서관 정책목표는 시설의 확대에 초점이 맞춰져 있다는 것을 알 수 있었다. 또 계획을 제시한 자치단체의 40.
도서관 관련 계획 중 공공도서관 건립 계획이 포함된 기초자치단체는 총 105개로, 홈페이지에 도서관 관련 계획을 발표한 자치단체 중 76.6%에 해당하는 자치단체가 공공도서관 건립계획을 세운 것으로 나타났다. 특히 부산과 경기도의 경우에는 도서관 관련 계획을 세운 기초 자치단체 중 단 한 곳만 제외하고 모두 공공도서관 건립계획을 세운 것으로 나타났다(표 5 참조).
그러나 제시된 공공도서관 관련 계획의 대부분이 공공도서관 건립과 관련된 것이어서 아직까지 지방자치단체의 공공도서관 정책목표는 시설의 확대에 초점이 맞춰져 있다는 것을 알 수 있었다. 또 계획을 제시한 자치단체의 40.9%가 작은도서관 조성 계획을 가지고 있었으며, 특히 전라북도, 울산광역시, 전라남도 등에서 작은도서관 조성 및 지원사업에 대한 계획이 높은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 이는 우리나라 지방자치단체의 공공도서관정책이 기본적인 공공도서관의 역할과 기능분담에 대한 이해를 기반으로 하기보다는 재정운영의 효율성과 선거를 의식한 대중적 인기에 영합한 정책으로 형성되고 있는 경향을 반영하는 것이며, 향후 정책개선이 필요하다고 생각된다.
분석 결과 대부분의 중장기계획과 2010년 업무계획에 도서관관련 계획이 제시되어 있는 것으로 나타나 대부분의 지방자치단체가 공공도서관에 대해 정책적 관심을 가지고 있는 것으로 볼 수 있었다. 각 지방자치단체가 제시한 도서관관련 계획의 주요 내용은 공공도서관 건립, 작은도서관 조성 및 지원, 도서관 건립에 따른 사서 인력 확충 계획, 도서관 협력시스템구축 여부, 도시 전체를 대상으로 하는 독서진흥시책 등이었다.
분석결과 16개 광역자치단체 중 도서관업무 전담 조직이 본청 내에 설치되어 있는 곳은 서울특별시, 경기도, 전라북도 3곳이었으며 대구광역시, 인천광역시, 충청남도는 전담조직은 없지만 도서관 업무만을 전담하는 담당자가 배치되어 있었다. 그 외 제주특별자치도의 경우 한라도서관이 지역대표도서관으로 사업소 형태로 운영되면서 도서관법에 규정된 대표도서관의 업무를 수행하고 있었으며 조례상 한라도서관장의 직급은 지방서기관(4급)으로 정해져 있었다.
분석대상 12개 광역자치단체 모두 공공도서관 건립을 도서관 계획에 포함하였으며, 작은도서관 조성 및 지원은 5개 자치단체로 41.7%를 차지하여 여전히 도서관 인프라 구축이 각 자치단체의 당면과제인 것으로 나타났다. 그러나 이에 반해 사서인력 확충 계획을 가진 자치단체는 단 한 곳도 없는 것으로 나타나 건립으로 편중되어 있는 것으로 나타났다.
이중 서울특별시가 분석대상 22개 기초자치단체 중 20개 기초자치단체에서, 인천광역시가 7개 기초자치단체 모두에서, 그리고 경기도가 29개 기초자치단체 중 26개 기초자치단체에서 도서관 관련 계획이 중장기계획이나 2010년 업무계획에 포함되어 있는 것으로 나타나 전국적으로 가장 높은 비율을 나타냈다. 반면 전라남․북도와 제주도의 기초자치단체들이 자치단체 중장기계획이나 2010년 업무계획에 도서관 관련 계획의 포함여부가 가장 낮은 것으로 나타났다.
작은도서관 조성 및 지원 계획은 총 137개 기초자치단체의 40.9%에 해당하는 56개 기초자치단체의 도서관 관련 계획에 포함되어 있는 것으로 나타났으며, 특히 전라북도와 울산광역시, 전라남도의 기초자치단체에서 작은도서관 조성 및 지원 사업에 대한 계획이 전체 도서관 계획에서 차지하는 비중이 높은 것으로 나타났다(표 6참조).
지방자치단체의 시책과 업무계획 및 이를 집행하는 행정조직의 형태에 대하여 조사 분석한 결과, 우리나라 대부분의 지방자치단체가 지역사회의 요구를 충실하게 반영하고 양질의 도서관 서비스를 제공하기 위한 구체적인 정책 수립 및 집행을 위한 행정조직에 대한 개선이 필요하다는 것을 알 수 있었다.
후속연구
위의 조직운영 사례에 비추어 볼 때 행정조직의 효율성과 효과성을 고려한다면 본청 내부의 조직으로 공공도서관 관련 전담조직이 편성되거나 독립적인 도서관사업소의 형태가 지방자치단체의 공공도서관 정책목표 달성에 효율적인 조직형태가 될 것으로 보인다.
9%가 작은도서관 조성 계획을 가지고 있었으며, 특히 전라북도, 울산광역시, 전라남도 등에서 작은도서관 조성 및 지원사업에 대한 계획이 높은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 이는 우리나라 지방자치단체의 공공도서관정책이 기본적인 공공도서관의 역할과 기능분담에 대한 이해를 기반으로 하기보다는 재정운영의 효율성과 선거를 의식한 대중적 인기에 영합한 정책으로 형성되고 있는 경향을 반영하는 것이며, 향후 정책개선이 필요하다고 생각된다.
또한 도서관 관련 정책 수립에 대한 전적인 책임을 지방자치단체에 부여하기 보다는 중앙정부에서 국가 전체의 도서관이 달성해야 할 기준을 제시한 후에 지방자치단체는 그 기준을 달성하기 위한 구체적인 방안을 계획하고 수립할 수 있도록 지원해야 할 것이다. 중앙정부의 도서관정책을 바탕으로 하여 각 지방정부가 도서관 정책을 구체적으로 실현하는 방안을 독려하는 것이 필요할 것이다. 이러한 예는 영국에서 찾아볼 수 있다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
공공도서관은 어떠한 시설인가?
공공도서관은 해당 지역주민에게 교육, 사회, 경제, 문화적으로 다양한 혜택을 제공하는 시설이다. 최근에는 공공도서관은 기본적인 기능인 정보자료의 제공과 평생학습기관으로서의 역할에 더하여 지역사회 주민의 소통의 장이며, 지식정보격차를 해소하여 지역사회의 화합을 도모할 수 있는 복지기관으로서의 기능도 강화되고 있다.
최근 음악회, 전시회 등을 비롯한 각종 문화행사를 향유할 수 있는 복합 문화시설로서의 역할을 하고 있는 시설은 무엇이 있는가?
또한 음악회, 전시회 등을 비롯한 각종 문화행사를 향유할 수 있는 복합 문화시설로서의 역할도 하고 있다. 이처럼 변화하는 공공도서관의 기능과 역할을 충실하게 수행하기 위해서는 이를 적절히 반영하는 구체적인 정책의 마련이 요구된다.
공공도서관의 기본적인 기능은 무엇인가?
공공도서관은 해당 지역주민에게 교육, 사회, 경제, 문화적으로 다양한 혜택을 제공하는 시설이다. 최근에는 공공도서관은 기본적인 기능인 정보자료의 제공과 평생학습기관으로서의 역할에 더하여 지역사회 주민의 소통의 장이며, 지식정보격차를 해소하여 지역사회의 화합을 도모할 수 있는 복지기관으로서의 기능도 강화되고 있다. 또한 음악회, 전시회 등을 비롯한 각종 문화행사를 향유할 수 있는 복합 문화시설로서의 역할도 하고 있다.
참고문헌 (15)
강형기. 2007. 지방공무원의 정책형성능력 향상. 지방행정, 36-46.
남기범. 2006. 현대 정책학 강의. 파주: 한국학술정보.
서재호. 2008. 지방자치제 실시와 지방자치단체 복지행정기구의 변화에 대한 연구: 기초자치단체를 중심으로. 한국행정학보, 42(2): 191-215.
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