한국 담배규제 정책의 평가: 담배규제정책 전문가 의견 조사를 토대로 Evaluation of Tobacco Control Policy in Korea: Development and Application of the Korean Tobacco Index for Policy Monitoring and Evaluation원문보기
Background: Due to lack of regular and systematic evaluation tool, Korea's tobacco control policy has not been examined its overall process of implementation including efficiency and adequacy of the policies. This study developed policy monitoring and evaluation model to assess policy implementation...
Background: Due to lack of regular and systematic evaluation tool, Korea's tobacco control policy has not been examined its overall process of implementation including efficiency and adequacy of the policies. This study developed policy monitoring and evaluation model to assess policy implementation and effectiveness of tobacco control in Korea. Methods: Based on World Health Organization operational manual for assessment, MPOWER (monitor tobacco use and prevention policies, protect from tobacco smoke, offer help to quit tobacco use, warn about the dangers of tobacco, enforce bans on tobacco advertising promotion and sponsorship, and raise taxes on tobacco) related policies were reviewed by rating policy efforts, programme management, people (human resources and their development), provision of organization, provision of fund and partnerships (range, 0 to 5). Results: As a result of the experts' assessment, overall Korean tobacco control policies scored 2.61 points, which is poor. In relation to each 'MPOWER' policies, 'W' scored the highest points (2.93), followed by 'O' (2.91), 'M' (2.87), 'P' (2.86), and 'E' (2.23). 'R' scored the lowest points of 1.87, meaning government efforts in tobacco price policy is insufficient. Conclusion: This study concludes that Korean tobacco control policy should strengthen tax and price measures, while programme infrastructure, people, and funds for policy enforcement should be secured. Furthermore, rather than focusing on one specific measure, a balanced approach reflecting various aspects of tobacco controls should be considered in order to decrease smoking rates and prevent smoking initiation.
Background: Due to lack of regular and systematic evaluation tool, Korea's tobacco control policy has not been examined its overall process of implementation including efficiency and adequacy of the policies. This study developed policy monitoring and evaluation model to assess policy implementation and effectiveness of tobacco control in Korea. Methods: Based on World Health Organization operational manual for assessment, MPOWER (monitor tobacco use and prevention policies, protect from tobacco smoke, offer help to quit tobacco use, warn about the dangers of tobacco, enforce bans on tobacco advertising promotion and sponsorship, and raise taxes on tobacco) related policies were reviewed by rating policy efforts, programme management, people (human resources and their development), provision of organization, provision of fund and partnerships (range, 0 to 5). Results: As a result of the experts' assessment, overall Korean tobacco control policies scored 2.61 points, which is poor. In relation to each 'MPOWER' policies, 'W' scored the highest points (2.93), followed by 'O' (2.91), 'M' (2.87), 'P' (2.86), and 'E' (2.23). 'R' scored the lowest points of 1.87, meaning government efforts in tobacco price policy is insufficient. Conclusion: This study concludes that Korean tobacco control policy should strengthen tax and price measures, while programme infrastructure, people, and funds for policy enforcement should be secured. Furthermore, rather than focusing on one specific measure, a balanced approach reflecting various aspects of tobacco controls should be considered in order to decrease smoking rates and prevent smoking initiation.
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문제 정의
하지만 기존의 연구들은 담배규제정책의 일부분만 평가하거나 기존 통계를 활용한 평가 등 제한적인 평가가 대부분으로 포괄적 평가는 미흡한 상태이다. WHO에서는 FCTC 이행을 촉진하기 위하여 MPOWER1)를 권고하고 있는데, 본 연구에서는 MPOWER를 기반으로 포괄적인 정책평가도구를 개발하여 세부 주제별 현황을 점검하고 해당 주제에 대한 국내 전문가들의 평가를 통해 우리나라 담배규제정책의 향후 과제 및 정책 추진의 중점 사항을 제시하였다.
연구는 우리나라의 담배규제정책 모니터링 도구를 개발하고 평가하였다. 기존에 실시한 평가 대부분은 담배규제정책의 효과성과 필요성에 대해 연구하고 그 결과를 제시하였다.
제안 방법
(1) 금연정책 모니터링(M), (2) 간접흡연으로부터 국민의 보호(P), (3) 금연지원서비스 제공(O), (4) 흡연의 위험성에 대한 경고(W), (5) 담배회사 광고·판촉·후원에 대한 규제 강화(E), (6) 담뱃세 인상(R) 을 기본으로 구성하였다[15].
금연정책 평가도구의 타당성을 검증하기 위하여 4명의 전문가(담배규제 실무자문단 각 분과장)에게 각 지표별 의견을 사전 수렴후 평가도구를 수정·보완하였다.
연구는 우리나라의 담배규제정책 모니터링 도구를 개발하고 평가하였다. 기존에 실시한 평가 대부분은 담배규제정책의 효과성과 필요성에 대해 연구하고 그 결과를 제시하였다. 또한 WHO, OECD, 세계은행(World Bank) 등 국제기구에서 실시한 각 국가별 담배규제정책 평가결과는 단순히 각 국가별 담배규제정책의 도입 여부에 대해서만 제시하고 있어 우리나라의 담배규제정책의 수준과 적정성을 파악하기 힘들었다.
평가항목은 WHO 평가 운영매뉴얼을 기반으로 각 MPOWER인 (1) 금연정책 모니터링(M), (2) 간접흡연으로부터 국민의 보호(P), (3) 금연지원서비스 제공(O), (4) 흡연의 위험성에 대한 경고(W), (5) 담배회사 광고·판촉·후원에 대한 규제 강화(E), (6) 담뱃세 인상(R)을 기본으로 구성하였다[15]. 또한 세부항목 평가요소로는 WHO 가 제시하는 5개의 항목 이외에 정책추진을 위한 조직의 구성 여부에 대해서도 함께 평가하여 총 6개의 문항으로 구성되었다. 이에 따른 모니터링 내용은 국가의 노력 정도(P1), 해당 정책 운영체계 및 프로그램(P2), 운영을 위한 조직(P3), 인력 투입(P4), 예산의 적정성(P5)과 해당 정책 운영을 위해 기타 기관과의 협력 정도(P6)의 적정성 등이 있으며, 모니터링의 경우 담배산업 모니터링 이행수준에 대해서도 별도로 평가하였다.
본 연구에서는 정책분석과 WHO MPOWER 및 담배규제정책을 평가하는 운영매뉴얼에 토대를 두고 모니터링기준 및 항목을 결정하고 한국의 금연정책 모니터링 평가도구를 개발하였다[14].
정책분석단계가 끝나면 금연정책을 실제로 평가하는 정책평가 단계를 시행하였다. 본 평가는 실제 금연정책을 포괄적으로 모니터링하는 단계를 의미하며, 마지막 단계에서 모니터링결과를 수집하고 해당 결과 평가 후 공유하는 단계를 거쳐 향후 금연정책의 우선 순위 및 향후 발전방향을 제시하였다. 정책분석의 흐름은 Figure 1과같다.
또한 세부항목 평가요소로는 WHO 가 제시하는 5개의 항목 이외에 정책추진을 위한 조직의 구성 여부에 대해서도 함께 평가하여 총 6개의 문항으로 구성되었다. 이에 따른 모니터링 내용은 국가의 노력 정도(P1), 해당 정책 운영체계 및 프로그램(P2), 운영을 위한 조직(P3), 인력 투입(P4), 예산의 적정성(P5)과 해당 정책 운영을 위해 기타 기관과의 협력 정도(P6)의 적정성 등이 있으며, 모니터링의 경우 담배산업 모니터링 이행수준에 대해서도 별도로 평가하였다.
정책분석은 우선 포괄적인 금연정책평가의 필요성을 인식하는 단계를 거쳐 정책평가를 위한 FCTC 이행보고[8], MPOWER 이행보고[912], Western Pacific Regional Office of WHO (WPRO) Regional Action Plan [13] 등에서 제시하고 있는 금연정책현황을 파악하고 이를 기반으로 모니터링도구를검토하는 과정을 거쳤으며 정책분석의 마지막 단계 에서는 금연정책을 모니터링하기 위한 평가도구를 개발하고 검증하였다.
정책분석을 통하여 금연정책 모니터링 평가도구를 개발하고 개발된 도구에 따라 평가를 수행하였다. 정책분석은 우선 포괄적인 금연정책평가의 필요성을 인식하는 단계를 거쳐 정책평가를 위한 FCTC 이행보고[8], MPOWER 이행보고[9-12], Western Pacific Regional Office of WHO (WPRO) Regional Action Plan [13] 등에서 제시하고 있는 금연정책현황을 파악하고 이를 기반으로 모니터링도구를 검토하는 과정을 거쳤으며 정책분석의 마지막 단계에서는 금연정책을 모니터링하기 위한 평가도구를 개발하고 검증하였다.
신뢰성 있는 평가를 위하여 평가위원은 담배규제분야의 전문가로 선정하였는데 평가위원은 2013년도에 구성된 담배규제 실무자문단 전원으로 총 25명이다. 즉 우리나라 담배규제정책에 대한 이해도와 관심도가 높은 위원들로 구성된 해당 자문위원을 중심으로 평가단을 구성하여 평가결과의 객관성과 공정성을 제고하였다. 타 전문가의 간섭을 최소화하기 위하여 정책평가는 서면으로 이루어졌으며 연구진의 이메일을 통해 평가결과를 수집하였다.
즉 우리나라 담배규제정책에 대한 이해도와 관심도가 높은 위원들로 구성된 해당 자문위원을 중심으로 평가단을 구성하여 평가결과의 객관성과 공정성을 제고하였다. 타 전문가의 간섭을 최소화하기 위하여 정책평가는 서면으로 이루어졌으며 연구진의 이메일을 통해 평가결과를 수집하였다. 각 항목은 5점 척도로 구분되며 분석은 응답결과를 점수화(매우 미흡 1점, 미흡 2점, 보통 3점, 적절 4점, 매우 적절 5점, 모름 0)하여 평균값으로 제시하였다.
대상 데이터
2013년 6월에 구성된 담배규제 실무자문단은 총 25명의 자문위원으로 구성되었다. 자문단은 총 5개 분과(규제분과, 학술분과, 서비스분과, 교육홍보분과)로 구분되며 각 분과는 1명의 분과장을 포함하여 67명의 자문위원으로 조직되어 있다.
해당 과정을 거친 후 평가항목은 총 6개 영역에 총 37개 평가항목으로 구성되었다. 신뢰성 있는 평가를 위하여 평가위원은 담배규제분야의 전문가로 선정하였는데 평가위원은 2013년도에 구성된 담배규제 실무자문단 전원으로 총 25명이다. 즉 우리나라 담배규제정책에 대한 이해도와 관심도가 높은 위원들로 구성된 해당 자문위원을 중심으로 평가단을 구성하여 평가결과의 객관성과 공정성을 제고하였다.
자문단은 총 5개 분과(규제분과, 학술분과, 서비스분과, 교육홍보분과)로 구분되며 각 분과는 1명의 분과장을 포함하여 67명의 자문위원으로 조직되어 있다. 이번 설문에 참여한 자문단은 총 25명 자문위원 가운데 25명 전원이 참여하였다. 자문단은 평균 연령은 46.
데이터처리
타 전문가의 간섭을 최소화하기 위하여 정책평가는 서면으로 이루어졌으며 연구진의 이메일을 통해 평가결과를 수집하였다. 각 항목은 5점 척도로 구분되며 분석은 응답결과를 점수화(매우 미흡 1점, 미흡 2점, 보통 3점, 적절 4점, 매우 적절 5점, 모름 0)하여 평균값으로 제시하였다.
성능/효과
MPOWER 항목별로 세분화하여 현황을 평가한 결과‘흡연의위험성에대한경고’(W)의점수가 2.93점으로가장높게 나타났으나 그 밖의 ‘흡연자 금연지원’(O), ‘흡연실태와 금연정책 모니터링’(M), ‘담배연기로부터 국민의 보호’(P)가 각각 2.91점, 2.87점, 2.86점으로 3개 부분이 비슷한 수준으로 나타났다.
87점으로 우리나라의 담배규제정책 중 가장 취약한 부분으로 나타났다. 대부분의 항목에서 낮은 평가를 받았으며 특히 국가의 예산은 1.56점으로 최하점으로 평가되었으며 전반적으로 가격 정책에 대한 국가의 노력이 미흡한 것으로 평가 되었다.
87점으로 가장 취약한 것으로 평가되었다. 또한 항목별로 세분화된 평가는 담배규제정책에 대한 국가의 노력은 보통 이상의 평가를 받은 반면, 담배규제정책에 대한 국가의 조직, 인력, 예산 부분은 모든 항목에서 취약한 것으로 나타났다.
마지막으로 담배가격인상(R)은 1.87점으로 우리나라의 담배규제정책 중 가장 취약한 부분으로 나타났다. 대부분의 항목에서 낮은 평가를 받았으며 특히 국가의 예산은 1.
흡연의 위험성에 대한 경고(W)는 담배가 건강에 미치는 영향에 대하여 알리기 위하여 담배제품의 포장 및 라벨에 흡연의 폐해에 대하여 알리고 교육 및 홍보를 통하여 대국민, 특히 청소년에게 홍보할 것을 권고하고 있다. 본 항목은 2.93점으로 타 항목에 비해 가장 좋은 평가를 받았는데, 특히 국가의 노력, 프로그램은 우수한 평가를 받았다. 그럼에도 불구하고 국가의 조직, 인력투입, 타 기관과의관계, 국가의 예산은 평균보다낮게 나타났다.
현재 우리나라는 FCTC 제13조에서 제시하고 있는 포괄적 담배광고, 홍보, 후원 금지에 대하여 적절한 수준에 도달하지 못하고 있는 실정이기 때문이다. 세부항목으로는 국가의 노력, 프로그램은 양호한 평가를 받은 반면 예산과 조직은 미흡하다는 평가를 받았다.
하지만 모니터링을 위한 인력 투입, 기타 기관과의 관계, 예산은 평균에 못 미쳐 전반적으로 미흡하다는 평이다. 특히 담배산업 모니터링의 적정성에 대해서도 추가로 조사하였는데 그 결과는 2.36점으로 점수가 가장낮게 평가되었다.
평가결과 우리나라 담배규제정책은 평균 2.61점으로 전반적으로 미흡한 수준으로 나타났으며 이 중 담배가격 인상이 가장 1.87점으로 가장 취약한 것으로 평가되었다. 또한 항목별로 세분화된 평가는 담배규제정책에 대한 국가의 노력은 보통 이상의 평가를 받은 반면, 담배규제정책에 대한 국가의 조직, 인력, 예산 부분은 모든 항목에서 취약한 것으로 나타났다.
평균보다 낮은 담배규제정책은 ‘담배회사의 광고·후원·판촉 규제’(E) 부분이 2.23점으로 나타났고 특히 ‘담뱃세의 인상’(R)은 1.87점으로 가장 낮은 점수로 평가되었다.
후속연구
현재 우리나라는 FCTC 제13조에서 제시하고 있는 포괄적 담배광고, 후원, 판촉 금지수준에 도달하지 못했으며 직접적 담배광고(잡지 광고)가 여전히 가능하고 이 밖에도 담배 판매점에서의 담배 진열 가능, 담배회사의 사회공헌활동(corporate social responsibility) 허용 등 간접적인 담배회사의 홍보활동이 여전히 가능하기 때문이다. 담배회사의 담배광고, 홍보, 후원금지정책 강화를 위해서 정책에 대한 전반적인 평가가 필요하며 평가결과를 통해서도 알 수 있듯이 해당 정책을 위한 조직, 인력, 예산 투입이 필요할 것으로 보인다. 또한 포괄적 담배광고, 판촉, 후원 활동이 빠른 시일 내에 도입하여 FCTC가제시하고있는 사항을 준수해야 할 것이다.
가격정책에 대한 국가의 노력, 인프라, 인적 자원, 투입 자원, 협력 모두 미흡하다는 것은 앞으로의 정책방향을 설정하는 데 반드시 반영하여야 할 것이며 타 정책과의 균형 있는 정책추진이 이루어져야 담배규제정책의 시너지효과를 초래할 것이다. 또한 추후 연구에서는 해당 연구결과가 어떻게 정책에 반영되었는지를 평가하는 환류과정이 필요하다.
담배회사의 담배광고, 홍보, 후원금지정책 강화를 위해서 정책에 대한 전반적인 평가가 필요하며 평가결과를 통해서도 알 수 있듯이 해당 정책을 위한 조직, 인력, 예산 투입이 필요할 것으로 보인다. 또한 포괄적 담배광고, 판촉, 후원 활동이 빠른 시일 내에 도입하여 FCTC가제시하고있는 사항을 준수해야 할 것이다.
본 연구는 우리나라 담배규제정책의 전문가들이 직접 정책을 평가하였다는 것에 의미가 크며 해당 연구결과는 앞으로의 국가 담배규제 및 금연정책 시행에 반영될 것으로 기대된다. 특히 우리나라의 담배규제정책의 경우 흡연율 감소 및 흡연예방을 위해선 하나의 정책에 집중되기보다는 여러 분야에서 균형 잡힌 정책이 함께 진행되어야 함을 시사하고 있으며 해당 결과는 앞으로의 정책추진에 우선순위 설정에 도움이 될 것으로 기대 된다.
앞으로 담배규제정책에서 공급자 규제도 활발히 이루어져야 할 것으로 생각된다. 특히 2012년 보건복지부에서 실시한 담배회사 모니터링 구축 체계 마련 연구사업결과를 기반으로 앞으로 지속적으로 조사할 수 있는 방법을 마련하는 것이 중요하겠으며 이를 위한 재원과 조직구성도 반드시 마련되어야 할 것이다.
본 연구는 우리나라 담배규제정책의 전문가들이 직접 정책을 평가하였다는 것에 의미가 크며 해당 연구결과는 앞으로의 국가 담배규제 및 금연정책 시행에 반영될 것으로 기대된다. 특히 우리나라의 담배규제정책의 경우 흡연율 감소 및 흡연예방을 위해선 하나의 정책에 집중되기보다는 여러 분야에서 균형 잡힌 정책이 함께 진행되어야 함을 시사하고 있으며 해당 결과는 앞으로의 정책추진에 우선순위 설정에 도움이 될 것으로 기대 된다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
FCTC의 기본개념은 무엇인가?
FCTC는 담배가 인류에 미치는 해악에 국제사회가 공동으로 대처하기 위하여 2003년에 채택된 보건분야 최초의 국제협약으로 국제연합(United Nations) 출범 이후 가장 많은 국가가 당사국으로 참여하고 있다. ‘무역을 통한 이익보다 담배규제를 통한 공공보건이 우선’임을 기본개념으로 하고 있는 FCTC는담배규제를 국제적 문제로 부각시키는데큰역할을하였다. 전 세계 모든 국가들이 담배소비 및 흡연율 감소에 공동으로 대응할 수 있는 조치들을 시기, 대상, 장소에 적절하게 활용할 수 있도록 하여 담배규제의 효과성을 극대화하였다는 데 그 의의가 있다.
담배규제정책은 어떻게 확대되어 왔는가?
우리나라의 담배규제정책은 1995년 국민건강증진법이 제정됨에 따라 금연구역 설정 등 흡연을 규제하면서부터 본격적으로 추진되었다. 학교 흡연예방교육사업, 금연 전문가 양성사업, 공익광고 방영 등 교육 및 홍보 중심의 담배규제정책은 2005년 전국 보건소 금연클리닉 개설, 2006 무료 금연상담전화 실시로 흡연자 금연지원으로확대되었다.
다양한 담배규제정책으로 성인 남성 흡연율을 어떻게 변화되었는가?
이러한 다양한 정책으로 성인 남성 흡연율은 1980년 79.3%에서 2012년 43.7%로 약 20여 년에 걸쳐 절반으로 떨어졌으나 여전히 높은실정이다. 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)가 발표하는 OECD health data 에 따르면 우리나라 15세 이상 남성 매일 흡연율은 매년 상위 순위를 차지하고 있으며 2011년 기준 남성 흡연율은 41.
참고문헌 (18)
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World Health Organization Tobacco Free Initiative. WHO report on the global tobacco epidemic, 2011: warning about the dangers of tobacco. Geneva: World Health Organization; 2011.
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Global Health Observatory Data Repository, Noncommunicable diseases, Fisk Factors, Tobacco, Raise taxes on tobacco, Cigarette taxes - most sold brand [Internet]. World Health Organization; 2014[cited 2014 Nov.3]. Available from http://apps.who.int/gho/athena/data/download.xsl?formatxml&targetGHO/R_Sp_excise_estimate,R_Ad_val_estimate,R_imp_duty_estimate,R_VAT_estimate,R_Other_estimate,R_total_tax_estimate,R_excise_incr&profileexcel&filterCOUNTRY:*;REGION:AFR;REGION:AMR;REGION:SEAR;REGION:EUR;REGION:EMR;REGION:WPR
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