폭염은 과거 하절기에도 있어 왔던 현상이나, 최근 기후변화로 인하여 발생빈도 및 강도가 심화되고 폭염 발생시기의 불확실성이 가중됨에 따라 그 피해는 더욱 커지고 있다. 이에 폭염 대응은 폭염 발생 후 대응뿐만 아니라 사전에 그 피해를 예방할 수 있도록 중장기적 차원의 접근이 요구된다고 할 수 있다. 이에 국내 폭염 대응은 현재의 폭염에 대응하는 단기적인 대책에 미래 기후변화를 고려한 사전 예방적 차원의 관련 분야를 망라하는 포괄적 대책, 그리고 이를 중장기적으로 관리함으로써 수정 보완해가는 대책으로 수립되어야 한다. 국내 폭염으로 인한 피해 및 이에 대한 현재의 국내 폭염 대책을 고찰하고 대책통합과 적응관리의 프레임워크를 적용하여 기후변화를 고려한 폭염 대응의 중장기적 적응대책 수립 관리 방안을 제시하였다.
폭염은 과거 하절기에도 있어 왔던 현상이나, 최근 기후변화로 인하여 발생빈도 및 강도가 심화되고 폭염 발생시기의 불확실성이 가중됨에 따라 그 피해는 더욱 커지고 있다. 이에 폭염 대응은 폭염 발생 후 대응뿐만 아니라 사전에 그 피해를 예방할 수 있도록 중장기적 차원의 접근이 요구된다고 할 수 있다. 이에 국내 폭염 대응은 현재의 폭염에 대응하는 단기적인 대책에 미래 기후변화를 고려한 사전 예방적 차원의 관련 분야를 망라하는 포괄적 대책, 그리고 이를 중장기적으로 관리함으로써 수정 보완해가는 대책으로 수립되어야 한다. 국내 폭염으로 인한 피해 및 이에 대한 현재의 국내 폭염 대책을 고찰하고 대책통합과 적응관리의 프레임워크를 적용하여 기후변화를 고려한 폭염 대응의 중장기적 적응대책 수립 관리 방안을 제시하였다.
Heat waves are not new, but due to climate change, the probability of occurrence and severity of heat waves increases, which results in more adverse impacts and damages on local community. Accordingly, the need to tackle heat waves in a more comprehensive and precautionary manner increases. Our stud...
Heat waves are not new, but due to climate change, the probability of occurrence and severity of heat waves increases, which results in more adverse impacts and damages on local community. Accordingly, the need to tackle heat waves in a more comprehensive and precautionary manner increases. Our study therefore lays emphasis on 1) a long-term plan which not only includes short-term plans in response to the observed damages, but also incorporates relevant sectors to deal with potential impacts in longer term perspective; and 2) a mechanism to manage and adjust the plan in a sustainable manner. In doing so, it examines the impacts of heatwaves and existing plans to tackle them. Based on that, two key conceptual frameworks, namely policy integration and adaptive management, are applied to provide strategies for the development and management of a long-term adapting heatwave plan addressing climate change.
Heat waves are not new, but due to climate change, the probability of occurrence and severity of heat waves increases, which results in more adverse impacts and damages on local community. Accordingly, the need to tackle heat waves in a more comprehensive and precautionary manner increases. Our study therefore lays emphasis on 1) a long-term plan which not only includes short-term plans in response to the observed damages, but also incorporates relevant sectors to deal with potential impacts in longer term perspective; and 2) a mechanism to manage and adjust the plan in a sustainable manner. In doing so, it examines the impacts of heatwaves and existing plans to tackle them. Based on that, two key conceptual frameworks, namely policy integration and adaptive management, are applied to provide strategies for the development and management of a long-term adapting heatwave plan addressing climate change.
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문제 정의
기후변화를 고려한 폭염의 중장기적 적응대책 수립 및 관리 방안을 제시하기 위하여 먼저 여러 분야에서 나타나는 폭염 영향을 조사하고, 타 분야로 전이 및 파급되는 효과를 그림으로써 제시하고자 하였다. 또한, 현재 국내 및 해외 주요국의 폭염 대책 특성을 검토하고 주요 대응 전략을 도출하였다.
마지막 여섯 번째, 조정 및 보완(adjust) 단계는 이전 단계까지의 평가 결과를 바탕으로 대책을 수정 · 보완하는 것을 목표한다.
이에 본 연구는 기후변화와 연계하여 폭염에 대한 중장기적인 적응대책을 수립 · 관리하는 방안을 제시하는 데 목적을 두고 수행하였다.
이에 본 연구에서는 기후변화로 인한 폭염에 대응한 중장기적 적응대책의 목표이자, 폭염 관련 범분야적 대책 통합의 목표로서 ‘지역사회 주민의 건강 및 복지 향상’을 설정하고자 한다.
사업은 주로 폭염의 건강 영향에 집중되고, 단기적 대책 위주이며, 부처 간 산발적 운영으로 인해 중복되는 사업이 있어 한계를 지닌다. 이에 본 연구에서는 첫째 사전 예방적 차원에서 폭염의 직간접적인 영향을 받는 부문을 포괄한 폭염 관련 대책의 통합, 둘째 대책을 지속적으로 수정 및 보완하여 실효성을 확보할 수 있는 적응관리 방안을 적용하여 국내 기후변화에 따른 폭염 중장기적 적응대책 수립 및 관리 방안을 제시하고자 한다.
이처럼 다양한 분야에서 드러나는 영향 및 피해에 대하여 사후적 대응도 중요하지만 사전에 그 영향을 최소화하도록 예방적 조치의 마련이 필요하다. 이에, 건강 분야에 한정돼 있던 기존 대책의 문제점을 개선하기 위하여 폭염 영향 관련 분야의 대책들을 통합하는 것을 폭염 중장기적 적응대책의 주요전략으로 제안하고자 한다.
폭염 관련 국내외 문헌조사를 통해 건강, 대기환경, 농축수산업 등 1차 산업, 사회기반시설, 그리고 도시/건축 환경에 미치는 폭염의 영향을 살피고, 그 영향 및 피해가 타 부문에 전이 및 파급되는 외부효과를 파악하여 에 제시하였다.
제안 방법
과 같이 한 분야에 미치는 영향이 2차적으로는 다른 분야로 전이 및 파급되기 때문에 그 영향 및 피해를 명확히 구분하는 데는 한계가 있으나, 기후변화를 고려한 폭염 중장기적 적응대책의 목표이자 관련 대책들의 최종 귀결점인 지역사회 주민의 건강 및 복지 향상에 근거하여 와 같이 세부 분야를 선정하였다.
기후변화로 인한 폭염의 건강 대응으로서 보건 및 환경 분야로 선정하였으며, 복지 대응으로서 사회기반시설과 1차 산업 분야를 선정하였다. 선정된 주요 세부 분야는 중장기적 적응대책 수립 · 관리 절차의 4단계인 현 국내 폭염 대책을 조사 · 정리하고 향후 개선 및 개발 방향 제안의 분야로 활용된다.
기후변화를 고려한 폭염 중장기적 적응대책 마련은 일차적으로 현 국내 폭염 관련 대책들에 대한 평가를 기본으로 하였다. 국내 폭염 관련 대책은 중앙재난안전대책본부의 2013년 폭염대응종합대책의 부처별 추진사업과 국가기후변화적응대책(2011∼15)의 폭염 관련 포괄적인 적응대책으로 정리해 볼 수 있다.
기후변화를 고려한 폭염의 중장기적 적응대책 수립 및 관리 방안을 제시하기 위하여 먼저 여러 분야에서 나타나는 폭염 영향을 조사하고, 타 분야로 전이 및 파급되는 효과를 그림으로써 제시하고자 하였다. 또한, 현재 국내 및 해외 주요국의 폭염 대책 특성을 검토하고 주요 대응 전략을 도출하였다.
더불어 이러한 대책의 지속적인 개선과 신규 대책의 발굴은 중장기적 적응대책의 최종적인 목표인 지역사회 주민의 건강 및 복지 향상을 고려해야 하며 적응관리의 단계별 세부 목표와 수행내용을 제시함으로써 구체화될 수 있다. 본 연구는 캐나다 온타리오 주에서 수행한 지역사회 건강 중심의 폭염 대응 적응관리 적용사례에 기반하여 적응관리 사이클 단계별 세부 목표 및 주요 수행 내용을 구체화하였다(OCCIAR, 2012)(표 3 참조).
우리나라를 비롯한 영국, 호주, 캐나다, 프랑스의 폭염 대책과 관련하여 시간적인 특성, 사전예방적 차원의 관련 분야 포함 여부 및 기후변화에 대한 적응으로써 수정 · 보완의 절차 여부 등에 대해 정성적으로 평가해 보았다(표 1 참조).
본 연구에 적용된 중장기적 적응대책의 수립 · 관리 방법론은 중장기적인 시간적 측면을 고려함과 동시에 폭염과 관련한 분야를 포괄하여 사전 예방적 차원의 대책들을 통합하는 대책통합과 적응관리이다. 이들 방법론의 적용은 4단계로서 중장기적 적응대책 목표 설정, 폭염 영향 및 피해 경로를 통한 세부 대책 분야 선정, 적응관리 사이클 적용을 위한 중장기적 적응대책전략 마련, 그리고 국내 폭염 대책의 평가와 향후 국내 개선 및 개발 방향 제안으로 진행하였다.
더불어 본 연구는 다음 2가지 측면에서 한계점을 가지며, 이와 연계하여 향후 연구 방향을 제시할 수 있다. 첫째, 이번 연구에서는 기후변화에 따른 폭염 중장기적 적응대책으로서 전체적인 방향 및 그 내용을 제시하였다. 하지만 이는 폭염 피해에 대응하는 다양한 분야의 대책들을 통합하여 제시하는 것이 핵심이므로 관련 대책에 대해 운영 기관, 예산, 세부계획의 수립 일정에 대한 것이 추가로 다루어져야 할 것이다.
대상 데이터
그리고 국가기후변화적응대책(2011~15)은 10개 분야, 29개 추진과제, 87개 세부과제, 261개 적응사업, 그리고 626개 적응세부사업으로 구성되어 있는데, 본 분석에서는 일차적으로 626개 적응세부사업 중 폭염과 관련되는 용어로서 '폭염, 고온, 재해, 온난화, 이상기상'에 대해서 검색하고, 다음으로 세부사업에 대한 배경 및 필요성, 내용 등을 정성적으로 검토함으로써 폭염 피해 및 영향과 관련한 보건, 환경, 사회기반시설(도시, 구조물, 수자원 및 에너지), 기타 1차 산업(농업, 수산업 및 임업)의 4개 분야에 관련한 적응세부사업 34개를 선정하였다.
주민 건강 및 복지 측면에서의 폭염 영향경로를 바탕으로 본 연구에서 제안할 중장기적 적응대책의 주요 세부 분야를 선정하였다. <그림 1>과 같이 한 분야에 미치는 영향이 2차적으로는 다른 분야로 전이 및 파급되기 때문에 그 영향 및 피해를 명확히 구분하는 데는 한계가 있으나, 기후변화를 고려한 폭염 중장기적 적응대책의 목표이자 관련 대책들의 최종 귀결점인 지역사회 주민의 건강 및 복지 향상에 근거하여 <표 2>와 같이 세부 분야를 선정하였다.
그리고 국가기후변화적응대책(2011~15)은 10개 분야, 29개 추진과제, 87개 세부과제, 261개 적응사업, 그리고 626개 적응세부사업으로 구성되어 있는데, 본 분석에서는 일차적으로 626개 적응세부사업 중 폭염과 관련되는 용어로서 '폭염, 고온, 재해, 온난화, 이상기상'에 대해서 검색하고, 다음으로 세부사업에 대한 배경 및 필요성, 내용 등을 정성적으로 검토함으로써 폭염 피해 및 영향과 관련한 보건, 환경, 사회기반시설(도시, 구조물, 수자원 및 에너지), 기타 1차 산업(농업, 수산업 및 임업)의 4개 분야에 관련한 적응세부사업 34개를 선정하였다. 최종적으로 폭염대응종합대책의 42개 주요 사업과 국가기후변화적응대책의 34개 관련 적응세부사업, 총 76개 사업이 기후변화를 고려한 폭염 중장기적 적응대책 마련을 위한 평가 대상이며, 앞서 살펴본 적응관리 사이클 단계별 세부 목표 및 주요 수행 내용에 근거하여(표 3 참조) 국내 76개 대책을 평가하고 개선방안을 모색하였다(표 4 참조).
성능/효과
둘째, 계획/정책 수립 단계에서는 분야별 다양한 적응 옵션 및 기술 개발 · 보급, 분야별 폭염 취약성 지도 작성/제공, 지자체 대책 수립 가이드라인 개발/제공을 제안하였다.
첫째, 단기 대책 위주였던 기존의 폭염 대책에 비해 기후변화를 고려하여 중장기적이면서도 지속적으로 수정 · 보완해가는 적응대책의 수립 방향을 제시했다는 것이다. 둘째, 기존 대책이 건강 분야만을 대응하는 대책이었던 것에 비해 폭염 피해가 발생하는 환경, 사회기반시설, 그리고 산업까지도 고려한 대책을 제시하고 있다는 것이다. 마지막으로 대책 수립 뿐 아니라 중장기적 관리의 측면에서 현행 대책들에 대한 정성적 분석과 개선 방향을 제시했다는 것이다.
또한, 국가 수준에서 지원해야 할 폭염 대책과 관련하여 세부 사업의 개발 및 추진도 뒤따라야 할 것으로 사료된다. 둘째, 폭염 대책의 실효성은 폭염특보제와 같이 국가 지원 사업에 서도 일부 존재하지만, 대부분이 지자체의 실질적인 사업을 통해 나타날 수 있다. 이번 연구는 국가 단위에서의 대책을 제시하는 것이 핵심이었으므로 지자체 단위에서 기후변화 폭염에 대응하는 대책 또는 사업에 대해서는 새로운 연구가 필요하겠다.
마지막으로 모니터링, 이행/효과 평가, 그리고 조정 및 보완 단계에서는 폭염 관련 분야별 모니터링 지표 개발 및 DB 구축, 지자체 수준의 M&E 가이드라인 개발 및 제공, 폭염대책위원회(가칭) 운영, 지자체 담당자의 폭염 대책 피드백을 위한 소통채널 구축 및 운영을 제안하였다.
본 논문을 통해 제안하는 기후변화에 따른 폭염 중장기적 적응대책은, 첫째, 위험요인 측정 단계와 관련하여 폭염 관련 분야별(및 범 분야) 피해경로 조사 · 분석을 통한 대책 근거 마련, 폭염 피해 분야별(및 통합) 영향 및 취약성 평가 강화를 제안하였다.
셋째, 역치온도(threshold temperature) 이상의 고온 환경은 농축수산업 등 1차 산업에 피해를 줄 수 있다. 기온이 생존한계온도 이상으로 상승하는 경우 농작물은 고사하게 되며, 역치온도 이상의 고온 환경에서는 고온장해 또는 작물생산성 하락으로 인해 농작물 수량 감소나 품질 저하로 이어지게 된다(김창길 외, 2012; USDA, 2012).
둘째, 계획/정책 수립 단계에서는 분야별 다양한 적응 옵션 및 기술 개발 · 보급, 분야별 폭염 취약성 지도 작성/제공, 지자체 대책 수립 가이드라인 개발/제공을 제안하였다. 셋째, 이해당사자와의 전달체계 확립을 위한 이행 단계에서는 단기 대책에 대한 이행 도구 개발, 중장기 대책에 대한 이행 도모(시범사업 추진 및 법제도적 조치)를 제안하였다. 마지막으로 모니터링, 이행/효과 평가, 그리고 조정 및 보완 단계에서는 폭염 관련 분야별 모니터링 지표 개발 및 DB 구축, 지자체 수준의 M&E 가이드라인 개발 및 제공, 폭염대책위원회(가칭) 운영, 지자체 담당자의 폭염 대책 피드백을 위한 소통채널 구축 및 운영을 제안하였다.
앞서 폭염이 인체 건강뿐 아니라 대기환경, 사회기반시설 및 1차 산업에 영향을 미쳐 지역사회 주민의 일상생활에 불편을 초래하고, 생산활동 및 경제활동에 지장을 주어 주민복지에 영향을 줄 수 있다는 것을 확인하였다. 이처럼 다양한 분야에서 드러나는 영향 및 피해에 대하여 사후적 대응도 중요하지만 사전에 그 영향을 최소화하도록 예방적 조치의 마련이 필요하다.
첫째, 단기 대책 위주였던 기존의 폭염 대책에 비해 기후변화를 고려하여 중장기적이면서도 지속적으로 수정 · 보완해가는 적응대책의 수립 방향을 제시했다는 것이다.
이는 다음 2가지 시사점을 제시한다. 첫째, 폭염 대응의 기본적인 목표는 지역사회 주민의 건강 및 복지 향상으로서 이는 뒤에 제시될 주요 대응 전략과 중장기적 적응대책 수립 및 관리 절차에서 구체화된다. 둘째, 폭염의 영향 및 피해가 개별 부문에 국한되지 않고 타 부문으로 전이 및 파급되기 때문에, 이를 효과적으로 다루기 위해서는 포괄적 접근이 필요하다고 볼 수 있다.
후속연구
지속적인 관점에서의 폭염 관련 대책의 조정 및 보완은 명목상의 개선이 아니라 실질적인 수정 · 보완이 이루어질 수 있는 메커니즘의 구축을 요구한다. 구체적으로 살펴보면 대책에 대한 모니터링 및 평가 결과를 반영할 수 있는 환류시스템 구성과 관계부처 및 지자체 담당자 등 이해당사자들의 의견을 수렴하고 이해를 조율할 수 있는 논의의 장 마련이 필요하겠다. 특히 국내 폭염대응종합대책을 국가 수준에서 일괄적으로 수립 · 이행하는 현실을 고려한다면 관계부처 간 소통채널을 확보하는 것은 폭염과 같은 범분야적 이슈의 대책통합에 있어 가장 기본적인 개선(안)이 될 것으로 판단되며, 이를 위해 폭염대책위원회(가칭) 등을 조직화하여 운영하는 것이 실질적 대책으로 제시될 수 있을 것이다.
이는 폭염의 직접적, 일차적 영향을 받는 건강 분야 외에 도시, 주거환경, 에너지 등 다분야의 포괄적 접근을 요구한다. 둘째, 기후변화는 장기적 관점에서 조명해야 하는 이슈인바 이를 고려한 폭염 대응 역시 단기 대책 뿐 아니라 중장기적 대책의 수립을 요구한다. 이는 단순히 대책 목표 달성시기로 구분하기보다는 기존 대책 이행의 영향 또는 결과를 반영하여 대책을 지속적으로 수정 · 보완해 나가는 메커니즘의 포함을 의미한다.
하지만 이는 폭염 피해에 대응하는 다양한 분야의 대책들을 통합하여 제시하는 것이 핵심이므로 관련 대책에 대해 운영 기관, 예산, 세부계획의 수립 일정에 대한 것이 추가로 다루어져야 할 것이다. 또한, 국가 수준에서 지원해야 할 폭염 대책과 관련하여 세부 사업의 개발 및 추진도 뒤따라야 할 것으로 사료된다. 둘째, 폭염 대책의 실효성은 폭염특보제와 같이 국가 지원 사업에 서도 일부 존재하지만, 대부분이 지자체의 실질적인 사업을 통해 나타날 수 있다.
둘째, 폭염 대책의 실효성은 폭염특보제와 같이 국가 지원 사업에 서도 일부 존재하지만, 대부분이 지자체의 실질적인 사업을 통해 나타날 수 있다. 이번 연구는 국가 단위에서의 대책을 제시하는 것이 핵심이었으므로 지자체 단위에서 기후변화 폭염에 대응하는 대책 또는 사업에 대해서는 새로운 연구가 필요하겠다.
기후변화로 인한 폭염에의 대응은 기존 폭염 대응에 비해 다음 2가지를 더 고려할 필요가 있다. 첫째, 기후변화로 인하여 폭염의 빈도 및 강도가 증가함에 따라 현재 나타나는 폭염의 영향 및 피해에 대응하면서 동시에 근본적으로 폭염으로부터 받는 영향을 저감시키려는 접근이 필요하다. 이는 폭염의 직접적, 일차적 영향을 받는 건강 분야 외에 도시, 주거환경, 에너지 등 다분야의 포괄적 접근을 요구한다.
특히 국내 폭염대응종합대책을 국가 수준에서 일괄적으로 수립 · 이행하는 현실을 고려한다면 관계부처 간 소통채널을 확보하는 것은 폭염과 같은 범분야적 이슈의 대책통합에 있어 가장 기본적인 개선(안)이 될 것으로 판단되며, 이를 위해 폭염대책위원회(가칭) 등을 조직화하여 운영하는 것이 실질적 대책으로 제시될 수 있을 것이다.
첫째, 이번 연구에서는 기후변화에 따른 폭염 중장기적 적응대책으로서 전체적인 방향 및 그 내용을 제시하였다. 하지만 이는 폭염 피해에 대응하는 다양한 분야의 대책들을 통합하여 제시하는 것이 핵심이므로 관련 대책에 대해 운영 기관, 예산, 세부계획의 수립 일정에 대한 것이 추가로 다루어져야 할 것이다. 또한, 국가 수준에서 지원해야 할 폭염 대책과 관련하여 세부 사업의 개발 및 추진도 뒤따라야 할 것으로 사료된다.
향후 국내 폭염 중장기적인 적응대책은 사전 예방적 대책, 범분야적 대책 수립 및 개선 · 보완 메커니즘을 기반으로 재평가될 필요가 있겠다.
현재 국내 폭염 관련 대책들을 살펴보면, 이행 및 효과 평가 단계에 해당되는 대책은 전무한 것으로 평가된다. 향후 세부 대책별, 혹은 분야별 대책의 실효성 제고를 위해서는 국가 수준에서 이행 및 효과 평가의 가이드라인을 개발, 제공하는 것이 필요한 것으로 사료된다.
, 2012; Sullivan, Meigh, 2005). 향후 이와 같이 폭염에의 포괄적인 취약성 평가를 하기 위해서는 국가 차원에서의 취약성 평가 가이드라인 또는 프레임워크의 개발 및 제공이 필요하겠다. UNFCCC와 WHO에서 공동으로 집필한 ‘건강 중심의 취약성 평가 가이드라인’이나(Kovats et al.
전자의 경우, 다수의 부처가 관계되나 보건복지부의 건강 영향 관련 대응책을 중심으로 추진되고 있으며, 응급환자 발생대비 응급진료체계 구축을 비롯한 고령자, 독거노인 등 취약계층 보호대책이 핵심이다. 후자의 경우, 폭염을 직접적으로 명시한 것은 건강 분야에 한정되어 있으며, 사전 예방적 차원에서 폭염 영향 및 피해 저감과 관련된 건강 외 분야 대책들을 폭염에 대응한 대책으로 체계화시킬 필요가 있다. 결국 국내 폭염 대응은 전반적으로 단기적 대책 및 사업에 집중하는 경향이 있으며, 국가 기후변화 적응대책 상의 중장기적인 대책들은 분야별로 나뉘어 있어 장기적인 비전 제시 및 체계적인 통합 관리에는 다소 미흡한 것으로 평가된다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
폭염과 기후변화의 연결고리가 점차 강화되는 것이 의미하는 것은?
더불어 최근 기후변화에 관한 정부 간 패널(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)은 2014년 5차 보고서를 통해 향후 폭염과 기후변화의 연결고리가 점차 강화될 것이라고 전망하였다. 이는 현재 폭염에의 대응이 점차 기후변화로 인한 폭염에의 대응으로 확대되어야 함을 의미한다.
폭염에 직접 노출되어 발생한 온연질환자 및 불면증 등의 건강영향에 의해 생기는 2차적 영향은 무엇이 있는가?
첫째, 폭염에의 직접적인 노출은 온열질환자 및 냉방병 환자의 발생과 불면증, 불쾌감, 피로감 증대 및 탈진의 원인이 된다(질병관리본부, 2012). 이러한 건강영향은 노동생산성 및 효율의 감소로 이어질 수 있으며, 이는 산업의 피해로 전이될 수 있다(Climate Council of Australia, 2013; Kjellstrom, McMichael, 2013).
기후변화와 연계하여 여름철 핵심 이슈는 무엇인가?
최근 기후변화와 연계하여 지역사회 주민의 여름철 핵심 이슈는 태풍, 집중호우, 폭염 등 이상기상의 영향 및 대응이다. 특히 폭염의 인명 및 재산상의 피해는 기후변화로 인해 그 발생빈도가 증가하고 강도가 높아진다는 것에 심각성이 있다.
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