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가설 설정
- 둘째, ‘시민권과 자유권’이다.
제안 방법
- 비교자료에서 제시된 관련 영역 및 지표들 중 4가지 권리에 관한 것으로서 영유아보육법령 및 유아교육법령과 직접 연관이 있는 것으로 판단된 것만을 선정한 후, 이 연구에서 개발된 권리지표 및 검토기준과 유사한 것이 있는지 대조, 비교했다. 그 후 관련분야 전문가 4인으로부터 타당성이 있다고 평가받은 지표만을 선정해 다시 비교작업을 거쳤다. 그 결과 Table 3에 제시된 지표 및 기준 대부분과 유사한 내용이 참조자료에도 포함되어 있음을 확인했고, 이 지표들이 타당하다는 전문가 의견을 얻었다.
- 다음으로 보육·교육 여건과 관련해, 유니세프 기준 7번에서 ‘교사 대 아동의 비율’, 그리고 ‘집단의 크기’를 세분화해서 검토 기준을 제시한 것을 참고했다.
- 따라서 ‘기초보건과 관련한 권리’ 지표들은 CRC의 관련조항에서 언급한 ‘위생’, ‘안전 및 사고’, ‘영양’의 3가지를 선정했고12), 각각의 세부 검토기준으로는 ‘교사 및 아동에 대한 교육 내용(§24②)’, ‘시설 관련 기준(§3, §24①)’을 선정하였다.
- 따라서 이 연구에서는 아동권리 보장의 측면에서 영유아보육법의 법령을 평가하기 위해 새로이 ‘평가의 항목’과 ‘각 항목별 평가방식’을 개발했다.
- 마지막 제3단계로, 앞서 두 단계를 통해 개발된 4가지 권리분야의 세부 권리영역 및 검토기준을 토대로, 공인타당도 측면에서는 국내의 다른 아동권리지표 및 관련연구를 참조해 대조·검토하고 안면타당도 측면에서는 전문가에 의한 검토를 거쳐 보완했다.
- 먼저 3번과 4번은 ‘취학 전 서비스 제공’으로 분류하고 영유아보육법과 유아교육법의 현실에 맞게 연령을 0∼3세 미만, 그리고 3∼5세로 조정하여 검토기준을 제시했다.
- 먼저 아동권리의 구체적 내용을 파악하고 아동권리 보장수준의 평가기준 개발을 위해, ‘유엔아동권리협약’과 ‘유엔아동권리위원회의 일반 논평 7호’5)를 중심으로 UNICEF와 정부기관 등에서 개발된 여타의 아동권리 관련지표 등을 분석했다.
- 이 과정에서는 특히 Seo, Ahn, & Lee(2003)에 의해 개발되어 아동권리협약 이행에 관한 제3·4차 국가보고서에도 인용된 ‘아동권리지표’, 청소년정책연구원에서 개발하고 2012년 연구보고에서 활용된 ‘아동·청소년 권리지표’(Lim, Kim, & Ahn, 2012), 육아정책연구소에서 어린이집과 유치원에서의 아동권리실태 파악에 활용한 지표(Yoo, Kim, Hwang, & Kim, 2011)의 연구내용을 비교자료로 활용했다. 비교자료에서 제시된 관련 영역 및 지표들 중 4가지 권리에 관한 것으로서 영유아보육법령 및 유아교육법령과 직접 연관이 있는 것으로 판단된 것만을 선정한 후, 이 연구에서 개발된 권리지표 및 검토기준과 유사한 것이 있는지 대조, 비교했다. 그 후 관련분야 전문가 4인으로부터 타당성이 있다고 평가받은 지표만을 선정해 다시 비교작업을 거쳤다.
- 이 연구는 아동권리 증진을 위한 일련의 ‘육아지원정책 연구’의 일환으로서, 여러 문헌들을 바탕으로 아동권리관점에서의 법령평가 기준 및 방법을 제시하고, 그에 따라 1991년 제정된 영유아보육법령을 분석, 평가하였다.
- 이 연구에서 제시된 아동권리관점에서의 육아지원법령 평가기준은 유엔아동권리협약 등을 토대로 개발되었다. 그리고 1991년 제정된 영유아보육법의 법률, 시행령, 시행규칙의 내용 및 구조, 규정형식을 토대로 평가가 이뤄졌다.
- 이 연구에서는 먼저 아동의 권리, 그 중에서도 특히 영유아의 권리 일반에 초점을 두어 아동권리관점에서의 육아지원법령 평가기준을 제시하고, 그에 따라 대표적인 육아지원법령의 하나인 ‘영유아보육법(Child Edu-care Act, 이하 영문으로는 CEA) 제정법령’을 분석·평가하고자 한다.
- 이 연구에서는 아동권리에 관한 여러 문헌 등을 검토하고, 각 연구문제와 관련해 두 가지 차원에서 공식·비공식 연구자료를 수집하고 분석 및 평가를 진행했다.
- 이러한 헌법재판소 판결 및 헌법적 원리를 토대로, 이 연구에서는 앞서 개발된 아동권리관점에서의 평가지표에 따라 다음의 세 단계에 걸쳐 평가를 진행했다. 제1단계는 ‘유무의 평가’로서, 앞서 ‘입법부작위로 인한 기본권 보호의무 위반’ 법리를 토대로 ‘아동권리 관련 규정을 법령에 두고 있는지’ 여부를 판단한다.
- 이처럼 ‘정책형식과 내용’에 대한 영유아보육‘법령’ 연구 및 평가는 나름의 중요한 의미를 갖게 되므로, 이 연구에서는 기존의 연구들에서 다소 부족했던 구체적 법령 평가에 초점을 맞춘다.
- 제2단계로, 아동권리협약 중 관련 조문과 유니세프 제시 기준을 토대로, 4가지 권리분야와 연관된 구체적 아동권리 내용들을 살펴보고 각 권리별로 영유아보육법과 관련된 것들을 선정․분류한 후, 하위 권리지표와 세부 검토기준을 제시했다. 4개 권리분야의 세부지표와 검토 기준 선정근거는 구체적으로 다음과 같다.
대상 데이터
- 이 연구에서는 다음과 같은 이유에서 영유아보육법, 그 중에서도 특히 1991년 초에 제정 · 공포된 영유아보육법 ‘제정법령’을 연구대상 사례로 선정하였다.
- 제1단계로, 연구사례인 영유아보호법 제정법령을 분석한 후, Yi 등(2013)이 제시한 아동권리의 6가지 권리분야 중 직접관련성이 높은 것들을 선정했다. 이에 따라 6가지 권리분야 중 '시민권과 자유권’, ‘특별보호권’의 2개 분야는 제외되었다.
이론/모형
- 다음으로 영유아보육법령의 아동권리 보장수준을 평가하기 위해서는, ‘기본권 보호의무 이행여부’ 등에 관한 헌법재판소의 판결, 그리고 1991년 제정된 영유아보육법의 법률, 시행령, 시행규칙을 활용했다.
- 이 과정에서는 특히 Seo, Ahn, & Lee(2003)에 의해 개발되어 아동권리협약 이행에 관한 제3·4차 국가보고서에도 인용된 ‘아동권리지표’, 청소년정책연구원에서 개발하고 2012년 연구보고에서 활용된 ‘아동·청소년 권리지표’(Lim, Kim, & Ahn, 2012), 육아정책연구소에서 어린이집과 유치원에서의 아동권리실태 파악에 활용한 지표(Yoo, Kim, Hwang, & Kim, 2011)의 연구내용을 비교자료로 활용했다.
성능/효과
- 그 후 관련분야 전문가 4인으로부터 타당성이 있다고 평가받은 지표만을 선정해 다시 비교작업을 거쳤다. 그 결과 Table 3에 제시된 지표 및 기준 대부분과 유사한 내용이 참조자료에도 포함되어 있음을 확인했고, 이 지표들이 타당하다는 전문가 의견을 얻었다.
- ‘교육권’, ‘양육보장권’ 등 4개 권리가 직접적으로 연관되었다. 그리고 여러 공적 연구기관에서 개발된 아동권리 관련 지표들을 종합할 때, 아동권리관점에서 영유아보육법을 평가하기 위해서는 총 4개 권리분야에 대해 13개 권리지표, 17개 검토기준을 개발, 제시할 수 있었다.
- 최초의 제정법령에 대한 명문규정 분석은 현재 제도의 형성과정에 대한 이해를 촉진한다는 점, 그리고 정책형성 관여자들의 신념과 영향력이 현재까지도 유지될 가능성이 높다는 점에서도 제정법령 연구는 충분한 연구의의가 있다. 넷째, 1989년 선포된 유엔아동권리협약을 한국은 1991년 11월 비준하면서 협약이행의무를 지게 되었는데 영유아보육법은 협약 비준 이전에 제정되었다는 점에서, 국제규범의 비준 이전에 한국의 독자적인 아동권리 보장노력을 살펴볼 수 있기 때문이다.
- 둘째, 개발된 아동권리관점에서의 육아지원 법령 평가방법에 따라 영유아보육법 제정법령을 평가한 결과, 1991년 제정된 영유아보육법령은 모든 권리분야에서 전반적으로 아동권리를 적극적으로 보장하고 있었다. 지금으로부터 20여 년 전, 한국정부가 유엔아동권리협약을 비준하기 전에 제정․공포된 법률임에도 불구하고 영유아보육법은 영유아의 일반적 권리 전반을 적극적으로 보장하고 있었다는 점은 주목할 만하다.
- 둘째, 다른 육아지원정책 법령들에 비해 영유아보육법은 유아교육법과 함께 ‘유·보(乳·保) 이원화 구조’의 모법(母法)이면서 “육아지원법령이 아동의 권리 일반을 구체적이고 적극적으로 잘 보장하고자 하는가”라는 문제의 연구에 보다 적합하기 때문이다.
- 마지막으로 평가기준 및 평가결과의 타당도 검증을 위해 관련분야 전문가 4인으로부터 아동권리 관점에서의 영유아보육법령 평가기준, 그리고 그에 따른 법령 평가결과 검토를 의뢰했고, 타당하다는 의견을 얻었다.
- 먼저, 취업부모의 자녀를 위한 배려 등에 대해서는 법 제7조 제3항에서 일정규모 이상의 사업장의 사업주는 시장·군수의 인가를 받아 직장보육시설을 설치해야 하고, 불가피한 사유로 설치가 어려울 경우에는 “공동으로 보육시설을 설치하거나 근로자에게 보육수당을 지급하여야 한다”고 규정하며, 제17조 제2항에서 “사업주는 직장보육시설에 사업장 근로자의 자녀를 우선적으로 입소시켜야 한다”고 규정한다.
- 셋째, ‘사회적 약자에 대한 배려’라는 복지제도 차원에서 출발한 보육제도의 모법이 이처럼 복지권 뿐 아니라 다른 일반적 아동권리까지도 적극적으로 보장하게 된 것은, 사회변화에 따른 보육제도의 역사적 발전과 깊은 연관이 있다고 할 수 있다.
- 특히 영유아보육법이 영유아 일반에 대한 일종의 ‘기본법’으로서의 법체계상 위상을 갖는다는 점은 이러한 연구적합성을 뒷받침한다고 할 수 있다. 셋째, 1991년 제정된 영유아보육법의 제정법령에 주목한 것은, 제정법령은 기존 정책의 개정이 아닌 새로운 정책의 형성이란 점에서 정책행위자들의 신념과 이해관계, 그리고 아동권리관점을 보다 뚜렷이 보여줄 수 있기 때문이다. 최초의 제정법령에 대한 명문규정 분석은 현재 제도의 형성과정에 대한 이해를 촉진한다는 점, 그리고 정책형성 관여자들의 신념과 영향력이 현재까지도 유지될 가능성이 높다는 점에서도 제정법령 연구는 충분한 연구의의가 있다.
- 이상, 영유아보육법령의 아동권리 보장수준을 4개 권리분야의 하위 13개, 권리지표 17개 검토기준에 따라 평가․비교한 결과, 전반적으로 1991년 제정된 영유아보육법 및 관계법령의 아동권리 보장수준은 ‘적극적’인 것으로 나타났다.
- 이 연구에서는 다음과 같은 이유에서 영유아보육법, 그 중에서도 특히 1991년 초에 제정 · 공포된 영유아보육법 ‘제정법령’을 연구대상 사례로 선정하였다. 첫째, 명문화된 법령규정은 현실을 규율하는 강력한 힘을 갖는 만큼 법령에 대한 본격적 분석의 중요성이 매우 높기 때문이다. 아동의 권리에 대한 관심이 높아지면서 국내외에서는 현장에서의 아동권리 보장실태 내지 아동권리보장의 중장기적 사회효과 등 ‘정책실태와 결과’에 대한 연구가 활발히 진행되고 있다.
- 첫째, 유엔 아동권리협약의 내용을 토대로 아동의 권리를 6개로 구체화할 수 있는데, 영유아보육법과 관련해서는 ‘생존권 및 성장발달권’, ‘복지권’.
후속연구
- 정책과 법령이 특정 시점의 사회상을 반영하기도 하지만 이후의 현실을 만드는 형성력도 있다는 점을 고려하면 이것이 최근의 아동인권 침해를 방지하지 못한 제도적 허점으로 작용한 것일 수 있다. 그러므로 후속연구에서는 영유아보육법령의 내용 및 구조가 실제 보육 현장에는 어떻게 영향을 미치는지 그 구조적 경로를 보다 명확히 밝히고, 시간 흐름에 따른 변화를 추적하는 보완 작업이 필요하다.
- 특히 ‘백지위임 금지의 원칙’과 관련해, 아동권리 보장과 관련한 내용 및 기준의 예측가능성 확보는 시급한 문제이다. 그러한 점에서 이 연구가 보다 효과적인 아동권리 보장방안 모색에 기여할 것으로 기대된다.
- 첫째, 최초의 법령제정 결과물인 명문규정에 대한 분석을 통해 현재의 제도적 양태가 어떻게 형성되었는지 이해하는 토대를 제공할 수 있다. 둘째, 법령분석을 통해 법규와 실제의 차이가 무엇인지 생각하는 계기를 제공함으로써 효과적인 정책개선안을 모색할 수 있다. 기존의 아동권리 관련 연구는 주로 보육 및 교육현장에서의 아동권리 교육현황, 행정적 차원에서의 정책 집행 결과 등 ‘실태평가’에 초점을 맞춘 반면, ‘구체적 대안마련’으로 연결되기는 어려웠다는 점에서 법령분석을 통한 논의의 전개는 새로운 정책적 시사점을 제공할 것이다.
- 그럼에도 불구하고 이 연구가 아동권리 관점에서 육아지원법령의 내용 및 형식을 평가할 기준을 제시하고, 이를 토대로 실제 육아지원법령, 특히 제정법령의 아동권리 보장수준을 밝히는 것은 몇 가지 점에서 중요한 의미를 갖는다. 첫째, 최초의 법령제정 결과물인 명문규정에 대한 분석을 통해 현재의 제도적 양태가 어떻게 형성되었는지 이해하는 토대를 제공할 수 있다. 둘째, 법령분석을 통해 법규와 실제의 차이가 무엇인지 생각하는 계기를 제공함으로써 효과적인 정책개선안을 모색할 수 있다.
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