스마트전문화 전략 및 트리플헬릭스 혁신체계와 클러스터 정책의 연계를 통한 대안적 지역산업정책의 모색 In Search of an Alternative Regional Industrial Policy by Linking Cluster Policy with Smart Specialization Strategy and the Triple Helix Innovation System원문보기
참여정부 이후에 명시적 및 암묵적 형태의 다양한 클러스터 정책들이 추진되어 왔으나, 산업집적지 경쟁력의 근본적 강화를 위해서 기존과는 다른 새로운 정책적 대안을 모색해야 한다는 의견들이 제기되고 있다. 본 연구에서는 최근 들어 대안적인 지역산업정책 도구로서 활발히 논의되고 있는 스마트전문화 전략과 트리플헬릭스 혁신체계 이론이 기존의 클러스터 정책과 어떠한 이론적 및 정책적 연계성을 가지고 있으며 대안적 클러스터 정책 수립을 위해 어떠한 함의를 제공하는 지에 대해 논의하였다. 이를 통해, 대안적 클러스터 정책은 지역특수성에 토대를 두고 산 학 관의 자발적 협력에 기초한 혁신의 합의공간(consensus space) 구축을 통해 추진되어야 하며, 지역 대학의 경쟁력 강화와 실질적인 산학협력 활성화를 위한 체계적이고 집중적인 투자와 집적지의 관련 다각화 기반을 활용한 신산업의 육성에 초점을 둘 필요가 있음을 강조한다.
참여정부 이후에 명시적 및 암묵적 형태의 다양한 클러스터 정책들이 추진되어 왔으나, 산업집적지 경쟁력의 근본적 강화를 위해서 기존과는 다른 새로운 정책적 대안을 모색해야 한다는 의견들이 제기되고 있다. 본 연구에서는 최근 들어 대안적인 지역산업정책 도구로서 활발히 논의되고 있는 스마트전문화 전략과 트리플헬릭스 혁신체계 이론이 기존의 클러스터 정책과 어떠한 이론적 및 정책적 연계성을 가지고 있으며 대안적 클러스터 정책 수립을 위해 어떠한 함의를 제공하는 지에 대해 논의하였다. 이를 통해, 대안적 클러스터 정책은 지역특수성에 토대를 두고 산 학 관의 자발적 협력에 기초한 혁신의 합의공간(consensus space) 구축을 통해 추진되어야 하며, 지역 대학의 경쟁력 강화와 실질적인 산학협력 활성화를 위한 체계적이고 집중적인 투자와 집적지의 관련 다각화 기반을 활용한 신산업의 육성에 초점을 둘 필요가 있음을 강조한다.
After the participatory government began, various cluster policies in explicit and tacit forms had been promoted. However, an opinion of coming up with new policy alternative different from the existing one is recently brought up for strengthening the competitiveness of industrial agglomerations. Th...
After the participatory government began, various cluster policies in explicit and tacit forms had been promoted. However, an opinion of coming up with new policy alternative different from the existing one is recently brought up for strengthening the competitiveness of industrial agglomerations. This research attempts to discuss the ways in which both a smart specialization strategy and a triple-helix innovation system approach, as an alternative approach to regional industrial policy, are theoretically associated with the existing cluster policy. Through this discussion, it highlights that post-cluster policy should be not just based on regional specificity, but also facilitated by establishing the consensus space of innovation on the bassis of voluntary cooperation among industry, academy and government. It also stresses that it is necessary to focus on nurturing a new industry by systematic and intensive investment and the diversification of industrial cluster for reinforcing competitiveness of local universities and revitalizing practical cooperation between industry and university.
After the participatory government began, various cluster policies in explicit and tacit forms had been promoted. However, an opinion of coming up with new policy alternative different from the existing one is recently brought up for strengthening the competitiveness of industrial agglomerations. This research attempts to discuss the ways in which both a smart specialization strategy and a triple-helix innovation system approach, as an alternative approach to regional industrial policy, are theoretically associated with the existing cluster policy. Through this discussion, it highlights that post-cluster policy should be not just based on regional specificity, but also facilitated by establishing the consensus space of innovation on the bassis of voluntary cooperation among industry, academy and government. It also stresses that it is necessary to focus on nurturing a new industry by systematic and intensive investment and the diversification of industrial cluster for reinforcing competitiveness of local universities and revitalizing practical cooperation between industry and university.
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문제 정의
첫째, 스마트전문화는 특정한 혁신 집약적 산업 부문의 발굴과 육성에 초점을 두는 반면에, 클러스터 정책은 폭넓은 산업 부문에 범용적으로 적용된다. 둘째, 스마트전문화는 전통적인 클러스터의 경계를 초월하여 경제활동 간에 발현되는 연계를 활용하는 것을 목표로 한다. 즉, 스마트전문화 전략은 새로운 지식기반 활동 영역을 중심으로 하여 지역경제를 전환시키는데 그 목적이 있다.
다섯째, 임계규모(critical mass)와 활동의 규모를 강조한다. 스마트전문화 전략은 지역의 미래 성장 동력으로서 지역혁신을 주도할 수 있는 잠재력을 가진 산업 섹터를 육성하는 것이 본질적인 목적이다. 하지만 그러한 산업 섹터 또한 클러스터로 성장하기 위해서 필요한 임계규모, 즉 최소한의 구성요소를 갖추고 있어야 한다.
이러한 맥락에서 본 연구는 최근 들어 새로운 지역혁신이론으로 유럽과 북미의 학계 및 정책입안자들에 의해 활발하게 논의되고 정책적 적용이 시도되고 있는 스마트전문화 전략과 트리플헬릭스 혁신체제론의 특징을 논의하고, 이러한 이론들이 클러스터 정책과 어떠한 연계성을 가지고 있으며 포스트클러스터 정책 수립을 위해 어떠한 함의를 제공하는 지에 대해 논의해 보고자 한다.
둘째, 스마트전문화는 전통적인 클러스터의 경계를 초월하여 경제활동 간에 발현되는 연계를 활용하는 것을 목표로 한다. 즉, 스마트전문화 전략은 새로운 지식기반 활동 영역을 중심으로 하여 지역경제를 전환시키는데 그 목적이 있다. 반면에, 클러스터 정책의 목표는 기존 클러스터의 혁신 수행력과 성과를 향상시키는데 초점을 둔다.
가설 설정
산업집적지가 클러스터로 발전하기 위해서는 i) 동일한 업종이나 공급사슬에 포함되어 있거나, 동일한 자원이나 시장을 가지고 있거나, 동일한 대학이나 연구기관과의 협력관계 등을 통해 상호 연관되어 있는 기업들이 지리적으로 집중되어 있어야 하고, ii) 클러스터를 구성하고 있는 주체들이 지속적인 상호작용을 가질 뿐만 아니라 새로운 구성 주체(기업 및 연구기관)를 유치하기 위해 필요한 임계규모(critical mass)를 가지고 있어야 하고, iii) 집적지내 기업들 간에 경쟁과 협력 체제가 존재해야 한다. 따라서 클러스터 정책은 클러스터로 발전될 수 있는 임계규모의 집적경제 기반과 산학-연-관의 사회적 하부구조 및 상부구조가 갖추어져 있을 때 정책적 유용성을 가질 수 있다(European Commission, 2013).
성능/효과
결론적으로 우리나라의 스마트전문화 전략은 먼저 그 대상지역을 설정하고 그 지역의 장소성에 기초한 전략을 수립하여야 한다. 이를 위해서는 무엇보다도 스마트전문화에 대한 필요성의 인식과 이를 위한 의식 전환이 이루어져야 한다.
넷째, 기업가적 발견(entrepreneurial discovery)을 위한 기업가적 주체의 역할을 강조한다. 기업가적 주체, 즉 기업, 대학, 연구기관들이 혁신을 위한 지속적인 학습과정을 통해 경로의존성을 탈피하고, 지역의 기업가들이 혁신의 선도적 주체가 되어 새로운 지식이 지역적 뿌리내림(regional embeddedness)을 할 수 있도록 유도하는 것을 의미한다.
넷째, 스마트전문화 전략의 가이드라인과 5대 아젠다에 따라 클러스터 정책이 수립·추진되어야한다.
다섯째, 임계규모(critical mass)와 활동의 규모를 강조한다. 스마트전문화 전략은 지역의 미래 성장 동력으로서 지역혁신을 주도할 수 있는 잠재력을 가진 산업 섹터를 육성하는 것이 본질적인 목적이다.
둘째, 집적지를 구성하는 산-학-연-관 주체들의 협력을 촉진하는 소프트웨어 중심 정책으로, 산-학-연 공동연구 프로젝트 지원, 공공연구 성과의 상업화 촉진, 스핀오프 기업 창업의 활성화, 중소기업 역량 강화 등의 사업을 추진하는 것이다. 셋째, 지역경제의 과도한 전문화에 따른 모노 컬처적인 산업구조와 제도적 잠금(lock-in)으로 인해 산업재구조화가 지연되고 있는 산업집적지의 구조고도화를 위해 관련 다각화(related variety)를 유도하고 ‘글로벌 파이프라인’을 강화시키기 위한 정책으로, 해외직접투자 촉진, 고급기술인력 양성 및 유치, 기술혁신 역량 강화 등의 사업을 추진하는 것이다.
둘째, 클러스터 정책은 임계규모의 산업집적과 전문화 기반을 갖추고 있어야 할 뿐만 아니라 시장과 기술의 측면에서 잠재적 경쟁력을 갖추고 있을 때 정책의 실효성을 가질 수 있다. 그럼에도 불구하고, 그간의 중앙정부 및 지자체들은 최소한의 산업집적 기반도 존재하지 않는 지역에서조차 클러스터 정책을 표방하고 추진하는 경우가 비일비재하여, ‘클러스터’라는 용어는 이제 정치적 공약(空約)의 대명사처럼 인식되고 있을 뿐만 아니라 용어의 ‘신뢰’가 크게 추락한 실정이다.
둘째, 정권의 변화에 따라 사업의 내용과 예산이 변화되어 일관성 있는 사업 추진에 어려움이 있다. 셋째, 소수의 성공사례를 제외한 다수의 미니클러스터 활동은 단순 친목모임 수준을 벗어나지 못하는 경우가 많다는 점 등을 들 수 있다.
반면에, 클러스터 정책의 목표는 기존 클러스터의 혁신 수행력과 성과를 향상시키는데 초점을 둔다. 셋째, 클러스터는 지역혁신생태계의 잠재적 구성요소를 구축하는데 초점을 두는 반면, 스마트전문화는 지역 혁신생태계의 전환을 목적으로 하는 포괄적인 정책이다. 만약 지역 클러스터가 지역경제의 신성장동력이 되는 새로운 지식의 스필오버를 촉진한다면 스마트전문화 범주에 포함될 수 있다.
셋째, 한국의 클러스터 정책은 여전히 중앙정부 주도형이며, 지역별 특성에 맞는 장소특수적인 정책 추진이 미흡한 실정이다. 국민의 정부와 참여정부를 거쳐 현 정부에 이르기까지 중앙정부 주도의 중앙집권적·하향식 산업육성정책 중심에서 벗어나 분권적·상향식 지역산업정책 표방한 사업들이 추진되어 왔다.
여섯째, 클러스터 정책의 공간 범위는 행정구역을 초월하여 추진되어야 하고, 글로벌 파이프라인 구축을 통해 글로벌 시장 경쟁력을 확보하기 위해서는 글로벌 네트워크 확충을 위한 정잭이 강화되어야 한다. 가치사슬에 기반한 클러스터의 특성에 비추어 볼 때 클러스터는 특정 지자체의 경계를 초월하는 경우가 많으므로 행정구역 경계를 초월한 정책적 접근을 해야 할 뿐만 아니라 클러스터가 국제적인 경쟁력을 가질 수 있도록 정책을 추진해야 한다.
정부의 정책 개입을 통해 클러스터를 지원하는 사업 방식은 하드웨어 구축 사업과 소프트웨어 구축 사업 그리고 구조고도화 사업 등 크게 3가지 형태로 구분할 수 있다(Potter & Miranda, 2009). 첫째, 가치사슬에 포함된 주체들이 특정한 지리적 공간에 집적하여 그 자체로 근접성에 기반한 외부경제 효과를 누릴 수 있도록 물리적 집적기반 구축에 초점을 둔 하드웨어 중심 사업을 하는 것이다.
후속연구
다섯째, 클러스터의 경로의존성 및 제도적 잠금 방지를 위해 기존의 산업집적지에서 관련 다각화를 통한 신흥산업(emerging industry)의 육성을 유도할 수 있는 클러스터 정책을 추진해야 한다. 클러스터 정책은 산업전문화를 강화하기 위한 정책적 도구로 주로 활용되어 왔다.
소수의 지자체를 제외한 대다수의 지자체들은 임계규모에 도달하는 (잠재적) 클러스터를 보유하고 있지 못한 실정임에도 불구하고, 하나의 클러스터 권역에 포함된 지자체들이 유사 산업과 유사 사업을 독립적으로 추진함으로써 중복 투자에 따른 효율성 저하와 제도적 파편화 문제가 심각한 실정이다. 또한 산업집적지 내에서 경쟁력 있는 중소기업의 중견기업화와 지식 이전 및 교류 활성화를 위해서 글로벌 네트워크 사업을 적극적으로 추진하여 집적지의 경쟁력을 제고해야 할 것이다.
마지막으로, 경로의존적이고 획일적인 정책을 극복하기 위해서 성급하게 스마트전문화 전략을 도입하기 보다는 우리의 현실에 적합한 스마트전문화 기반 클러스터 정책 추진을 위한 활발한 논의과정이 필요하다. 스마트전문화 전략은 지역의 경쟁력과 특화된 자원, 혁신역량 등에 기초한 전문화 전략과 이를 다각화 하여 지속가능한 산업으로 육성하는 전략이다.
셋째, 지역경제의 과도한 전문화에 따른 모노 컬처적인 산업구조와 제도적 잠금(lock-in)으로 인해 산업재구조화가 지연되고 있는 산업집적지의 구조고도화를 위해 관련 다각화(related variety)를 유도하고 ‘글로벌 파이프라인’을 강화시키기 위한 정책으로, 해외직접투자 촉진, 고급기술인력 양성 및 유치, 기술혁신 역량 강화 등의 사업을 추진하는 것이다.
그러나 미니클러스터 사업이 내재한 문제점도 적지 않다. 첫째, 미니클러스터의 참여 범위를 산업단지에 소속된 기업에 국한하여 사업을 실시함으로써 네트워크 구축의 실효성과 자율성을 저하시키는 문제점이 제기된다. 둘째, 정권의 변화에 따라 사업의 내용과 예산이 변화되어 일관성 있는 사업 추진에 어려움이 있다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
정부의 정책 개입을 통해 클러스터를 지원하는 사업 방식을 세 가지로 구분하였을 때, 각각에 대해 설명하라
정부의 정책 개입을 통해 클러스터를 지원하는 사업 방식은 하드웨어 구축 사업과 소프트웨어 구축 사업 그리고 구조고도화 사업 등 크게 3가지 형태로 구분할 수 있다(Potter & Miranda, 2009). 첫째, 가치사슬에 포함된 주체들이 특정한 지리적 공간에 집적하여 그 자체로 근접성에 기반한 외부경제 효과를 누릴 수 있도록 물리적 집적기반 구축에 초점을 둔 하드웨어 중심 사업을 하는 것이다.
둘째, 집적지를 구성하는 산-학-연-관 주체들의 협력을 촉진하는 소프트웨어 중심 정책으로, 산-학-연 공동연구 프로젝트 지원, 공공연구 성과의 상업화 촉진, 스핀오프 기업 창업의 활성화, 중소기업 역량 강화 등의 사업을 추진하는 것이다. 셋째, 지역경제의 과도한 전문화에 따른 모노 컬처적인 산업구조와 제도적 잠금(lock-in)으로 인해 산업재구조화가 지연되고 있는 산업집적지의 구조고도화를 위해 관련 다각화(related variety)를 유도하고 ‘글로벌 파이프라인’을 강화시키기 위한 정책으로, 해외직접투자 촉진, 고급기술인력 양성 및 유치, 기술혁신 역량 강화 등의 사업을 추진하는 것이다.
클러스터란 무엇인가?
클러스터(cluster)는 산업집적지의 고도화된 형태를 의미하는 개념으로(Porter, 1998), 특정 지역에 특정 산업이 집중되어 있을 뿐만 아니라 제도적 밀집 및 심화(institutional thickness)가 나타나는 집적지라고 정의할 수 있다(이종호·이철우, 2008). 현실세계에서 가장 고도화된 클러스터로 알려진 실리콘밸리와 같은 형태의 산업집적지는 소수에 불과하며, 대부분의 산업집적지들은 제도적 밀집 및 심화가 나타나지 않은 단순 집적지 형태를 띠고 있다(이종호·이철우, 2003).
현실에서 가장 고도화된 클러스터는 무엇인가?
클러스터(cluster)는 산업집적지의 고도화된 형태를 의미하는 개념으로(Porter, 1998), 특정 지역에 특정 산업이 집중되어 있을 뿐만 아니라 제도적 밀집 및 심화(institutional thickness)가 나타나는 집적지라고 정의할 수 있다(이종호·이철우, 2008). 현실세계에서 가장 고도화된 클러스터로 알려진 실리콘밸리와 같은 형태의 산업집적지는 소수에 불과하며, 대부분의 산업집적지들은 제도적 밀집 및 심화가 나타나지 않은 단순 집적지 형태를 띠고 있다(이종호·이철우, 2003). 따라서 지역과 국가들은 클러스터를 정책적으로 육성하고자 노력하고 있다.
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