기초지방자치단체 기능분류체계(BRM)의 단위과제 구축 사례 서울특별시 강북구 사례를 중심으로 A Construction Case of BRM 'Danwigwaje' in Basic Local Governments : Focussing on Gangbuk District of Seoul Special City원문보기
기록의 분류체계는 기록을 조직화하고 내적인 질서를 부여하여 기록들 간의 유기적인 관계를 표현하기 위한 표를 말한다. 전통적인 기록관리 환경에서는 조직 분류의 원칙을 고수해왔으나, 현대에 이르러 '기능 및 업무'로 변화되고 있다. 이에 한국에서도 2008년부터 기능 및 업무에 기반한 정부기능분류체계(BRM)를 기록의 분류체계로 도입하여 운영하고 있다. 그러나 정부기능분류체계의 최하위 단위에 속하는 '단위과제'의 분석이 부실하여 기록의 분류체계의 역할을 하고 있지 못하다는 지적이 제기되고 있다. 이러한 지적에 따라 서울특별시 강북구에서는 단위과제의 업무분석을 실시하여 정부기능분류체계를 구축하였다. 우선 기록관리담당자가 단위과제의 원칙과 소기능 및 단위과제 분석을 실시하였고, 처리과 의견조회 과정과 시범운영을 통해 정부기능 분류체계 단위과제를 정비하였다. 이러한 서울특별시 강북구의 사례를 통해 단위과제의 분석 절차와 방법, 기초지방자치단체 기능분류체계의 구축에 따른 시사점을 글로 정리하였다.
기록의 분류체계는 기록을 조직화하고 내적인 질서를 부여하여 기록들 간의 유기적인 관계를 표현하기 위한 표를 말한다. 전통적인 기록관리 환경에서는 조직 분류의 원칙을 고수해왔으나, 현대에 이르러 '기능 및 업무'로 변화되고 있다. 이에 한국에서도 2008년부터 기능 및 업무에 기반한 정부기능분류체계(BRM)를 기록의 분류체계로 도입하여 운영하고 있다. 그러나 정부기능분류체계의 최하위 단위에 속하는 '단위과제'의 분석이 부실하여 기록의 분류체계의 역할을 하고 있지 못하다는 지적이 제기되고 있다. 이러한 지적에 따라 서울특별시 강북구에서는 단위과제의 업무분석을 실시하여 정부기능분류체계를 구축하였다. 우선 기록관리담당자가 단위과제의 원칙과 소기능 및 단위과제 분석을 실시하였고, 처리과 의견조회 과정과 시범운영을 통해 정부기능 분류체계 단위과제를 정비하였다. 이러한 서울특별시 강북구의 사례를 통해 단위과제의 분석 절차와 방법, 기초지방자치단체 기능분류체계의 구축에 따른 시사점을 글로 정리하였다.
The classification scheme of records indicates a table that intends to express organic relations between records by organizing records and enabling internal order. Although the principles of organic classification have remained in traditional records management environment, they have been changed to...
The classification scheme of records indicates a table that intends to express organic relations between records by organizing records and enabling internal order. Although the principles of organic classification have remained in traditional records management environment, they have been changed to "function and business" in the modern times. Therefore, Korea introduced a business reference model (BRM) based on function and business from 2008 and subsequently implemented its operation. However, it has been pointed out that the roles of the classification scheme of records have not been played because the analysis of "Danwigwaje," which belongs to the lowest level of business reference models, is poor. According to this indication, the Gangbuk District of Seoul Special City established a functional classification scheme by executing a business process analysis of "Danwigwaje." First, the record manager carried out analyses on the principles of "Danwigwaje," small function, and "Danwigwaje." Then, the functional classification scheme of "Danwigwaje" was modified by looking into the opinion inquiry process of the treatment department and performing a test operation. Through the case of the Gangbuk District in Seoul Special City, analytical procedures and methods of "Danwigwaje," as well as implications according to the establishment of a functional classification scheme of basic local governments, were arranged in a written format.
The classification scheme of records indicates a table that intends to express organic relations between records by organizing records and enabling internal order. Although the principles of organic classification have remained in traditional records management environment, they have been changed to "function and business" in the modern times. Therefore, Korea introduced a business reference model (BRM) based on function and business from 2008 and subsequently implemented its operation. However, it has been pointed out that the roles of the classification scheme of records have not been played because the analysis of "Danwigwaje," which belongs to the lowest level of business reference models, is poor. According to this indication, the Gangbuk District of Seoul Special City established a functional classification scheme by executing a business process analysis of "Danwigwaje." First, the record manager carried out analyses on the principles of "Danwigwaje," small function, and "Danwigwaje." Then, the functional classification scheme of "Danwigwaje" was modified by looking into the opinion inquiry process of the treatment department and performing a test operation. Through the case of the Gangbuk District in Seoul Special City, analytical procedures and methods of "Danwigwaje," as well as implications according to the establishment of a functional classification scheme of basic local governments, were arranged in a written format.
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문제 정의
그는 처리과에서 작성하는 단위과제의 설명이 대부분 간략하게 작성되어 있어 단위과제의 업무 성격과 내용 및 중요성을 판단하기 어려우며, 단위과제 크기 또한 잘 관리되고 있지 않다고 지적하고 있다. 기록관리 전문가가 단위과제의 크기와 레벨, 단위과제카드의 수, 단위과제별 보존기간과 책정사유를 사전에 통제할 수 있는 제도적 보완이 필요하다고 보았다.
대표적인 사례로는 기존의 ‘구청사시설장비보수’라는 단위과제가 있음에도 불구하고 ‘미아동복합청사관리’ 단위과제를 신설하고자 하였다.
그러나 앞선 선행 연구들은 연역적이고 원칙적인 방법론에 머물고 있고, 실제 현장에서 BRM 단위과제를 구축하기 위해 적용 가능한 사례 분석이 부족했던 것이 사실이다. 따라서 이 글에서는 2015년 4월부터 11월까지 진행된 서울특별시 강북구의 BRM 단위과제 구축 사례를 소개하며, 단위과제 분석 절차 및 방법, 사례 분석을 통한 BRM 단위과제 관리의 시사점에 대해 논하고자 한다.
이상으로 서울특별시 강북구 BRM 단위과제의 구축 사례에 대해 살펴보았다. 그동안 기록학계와 기록관리 현장에서는 BRM 단위과제에 대해 연역적이고 추상적이며, 원칙론적인 수준에서 논의가 이루어져왔다.
제안 방법
2015년 4월 22일 BRM 구축 계획을 수립하여 8월 23일까지 기록물관리 전문요원이 업무 분석을 통해 BRM 단위과제 초안을 마련하였다. 해당 기간의 정상근무 일수가 84일이었고 기록물관리 전문요원의 휴가 일수가 8일이었으므로 76일이 실제적인 초안 수립 기간이었다.
BRM 단위과제 초안의 처리과 의견조회를 위한 서식으로 처럼 BRM 속성 정보 별로 작성주체를 구분하였다.
8월 24일부터 9월 8일까지는 47개(구청 및 보건소 전 부서, 동주민센터, 구의회사무국)의 처리과 의견 조회를 실시하였다. 그 후 일부 단위과제 정보에 대한 수정 작업을 9월 30일까지 진행하였다. 10월부터는 확정된 BRM을 한국지역정보개발원에서 관리하는 BRM시스템에 일괄 등록하였고, 10월 19일부터 30일까지 업무관리시스템과 함께 시범 운영을 실시하였다.
이 기간 동안 처리과에서 단위과제의 신설, 수정, 종료 요청이 폭증하였는데 총 209건이 접수되었다. 그중 126건은 단위과제 기준에 적합하여 반영 조치하였고 83건은 반려 처리하였다. 반려한 사유에 대한 유형은 아래와 같다.
단위과제 도출을 위해서는 첫째로 기존에 활용하고 있는 각 부서의 기록철 현황을 참조하였다. 이 기록철을 그냥 그대로 단위과제로 매칭하지는 않았고 별도의 처리행위로 구분될 수 있는 것들은 함께 묶어 단위과제로 도출하였다.
단위과제의 초안을 수립한 후, 단위과제 초안에 편철될 기록건들의 주요내용에 대해 조사하여 적정성 여부를 판단하였다.11) 기존의 기록철과 적합하지 않는 기록건을 발견할 경우, 단위과제 분석 절차에 따라 신규 단위과제로 생성하였다.
대표적인 사례로 아래의 처럼 기존 14개에 이르는 단위과제를 포함한 ‘옥외광고물관리’ 단위과제를 신설 요청하였다.
둘째는 각 업무별로 연 단위로 수립된 계획서를 찾아 업무의 개별 처리행위에 대하여 파악하였다. 계획서에는 보통 그 업무를 달성하기 위해 처리해야 할 것들이 무엇인지 자세히 기술되어 있거나 일정표 등이 잘 정리되어 있다.
셋째는 법령 및 조례에서 규정하고 있는 지자체장의 지위, 역할, 의무, 권한 등에 관한 조항을 참고하였다. 업무 및 처리행위에 대한 관련 법규는 업무계획서나 문서를 열람하면 해당 근거 법규를 제시하고 있으므로 쉽게 찾을 수 있었다.
소기능 도출을 위해서 먼저 기존의 기록물분류기준표의 단위업무, 『서울특별시 강북구 행정기구 설치조례 시행규칙』에서 규정하고 있는 업무분장 사항, 그리고 각 과의 업무분장표, 업무와 관련된 개별 법령 및 조례9)를 구했다. 또한 필요에 따라 『서울특별시 강북구 사무전결 처리 규칙』과 같은 사무전결 규정이나 기관의 세입세출 사업예산서의 업무별 예산항목을 참고하였다.
소기능과 단위과제 도출 사례에 대한 쉬운 이해를 돕고자 기록학계와 가장 근접한 업무인 ‘기록물관리’와 업무 처리행위의 순서가 존재하는 ‘방치차량관리’를 사례로 제시하였다.
또한 필요에 따라 『서울특별시 강북구 사무전결 처리 규칙』과 같은 사무전결 규정이나 기관의 세입세출 사업예산서의 업무별 예산항목을 참고하였다. 이 자료가 포함하고 있는 업무의 범위가 조금씩 다를 수도 있으므로 부서 간 업무이동 단위를 고려하여 조정했다. 아래의 <표 3>은 분석 자료의 내용을 파악하여 소기능을 도출한 사례에 관한 표이다.
이렇듯 기록철 현황과 종합추진계획, 그리고 관련 법령 및 조례 3요소를 번갈아 대조하며 단위과제를 도출하였다.10) 단위과제 수준의 업무 처리행위의 파악이 어려울 경우, 기관 홈페이지의 민원안내 및 분야별 정보를 참고하거나 업무담당자에게 질의하는 방법이 있다.
첫째, 주무 부서의 지도 및 협조 아래 각 처리과의 기본적인 운영을 위해 일상적이고 항시적으로 수행하기 위한 ‘처리과공통 단위과제’는 반드시 단위과제명과 설명, 보존기간을 통일하기로 하였다.
대상 데이터
8월 24일부터 9월 8일까지는 47개(구청 및 보건소 전 부서, 동주민센터, 구의회사무국)의 처리과 의견 조회를 실시하였다. 그 후 일부 단위과제 정보에 대한 수정 작업을 9월 30일까지 진행하였다.
이론/모형
를 구했다. 또한 필요에 따라 『서울특별시 강북구 사무전결 처리 규칙』과 같은 사무전결 규정이나 기관의 세입세출 사업예산서의 업무별 예산항목을 참고하였다. 이 자료가 포함하고 있는 업무의 범위가 조금씩 다를 수도 있으므로 부서 간 업무이동 단위를 고려하여 조정했다.
성능/효과
1) 그러나 BRM의 최하위 단위에 속하는 ‘단위과제’의 정의와 기준이 불분명하고, 관리의 부실함으로 기록분류체계의 역할을 하고 있지 못하다는 평가가 제기되고 있다.
이에 2015년 4월 전산 부서의 조율 아래 조직 담당, 인사 담당, 기록물관리 전문요원으로 구성된 협의회를 개최하였다. 구성원들은 BRM이 기록분류체계의 역할이 매우 중요하다는 의견이 일치하여, 기록물관리 전문요원이 담당하는 것으로 합의하였다.3)
이는 기록물관리 전문요원이 작성한 초안의 3,705개에서 84개가 증가한 수치이다. 기존의 기록물분류기준표와 비교하였을 때 단위업무가 2,925개였던 것에 비하여 단위과제는 3,789개로 수량이 864개가 증가하여 약 30%의 증가율을 보였다. 특히 공통 영역(처리과 공통, 동주민센터 공통, 일부 과공통)에 해당하는 단위업무와 단위과제를 제외하면 단위업무 852개에서 1,682개의 단위과제로 830개가 증가하여 약 97%의 증가율을 보였다.
넷째, 처리과에서 2개 이상의 단위과제를 포함한 소기능 범위의 단위과제를 생성하기 위해 신설 및 종료 요청한 경우가 11건이었다. 대표적인 사례로 아래의 <표 9>처럼 기존 14개에 이르는 단위과제를 포함한 ‘옥외광고물관리’ 단위과제를 신설 요청하였다.
다섯째, 처리과에서 신설 요청한 단위과제의 보완이 필요했거나 정책영역 · 분야 · 대 · 중 · 소기능이 잘못 분류되어 기록물관리 전문요원이 수정 · 보완 후 등록하기 위해 반려한 사례가 16건이 있었다.
둘째, 개별 법령에 따른 각 업종의 등록, 신고, 인허가에 관한 단위과제는 ‘○○○업등록’이란 명칭으로 통일하였다.
둘째, 처리과 의견 제출 사례를 분석하여 보면 단위과제명과 단위과 제설명이 불분명한 경우가 많고 처리과공통과 지자체공통을 혼동하였으며, 단위과제의 범위를 단위업무와 소기능 수준 또는 단위과제카드(기록철) 수준으로 인식하거나 그렇게 원하는 것을 알 수 있다. 이렇게 BRM 단위과제에 대한 처리과의 요구사항을 정확한 기준 없이 수용할 경우, BRM의 기록분류체계 기능을 상당수 상실할 것으로 예상된다.
셋째, 개별 법령 및 조례에 따라 위원회를 운영할 경우 ‘○○○위원회 운영’이라는 명칭으로 통일하여 반드시 생성하는 것을 원칙으로 하였다.
셋째, 기존의 단위과제가 있음에도 불구하고 비슷한 단위과제의 신설을 요청한 경우가 11건이었다. 대표적인 사례로 기존에 ‘지방공무원 교육수요조사’라는 단위과제가 있음에도 불구하고 ‘교육수요조사’라는 단위과제를 신설 요청하였다.
셋째, 전국의 지자체가 동일한 단위과제의 표준을 적용하는 것은 어려울 것으로 판단된다. 각 지자체에서 공통적으로 수행하는 업무라 하더라도 지역의 사회적 · 경제적 · 문화적 격차에 따라 그 업무량의 크기와 범위가 달라진다.
이러한 일련의 과정을 통해서 기록물관리 전문요원의 업무분석에 따른 BRM 초안은 정책분야 13개, 정책영역, 35개, 대기능, 79개, 중기능 150개, 소기능 365개, 단위과제 3,705개였으며, 처리과공통 및 일부 과공통 단위과제의 중복을 제외하면 1,613개가 도출되었다.
첫째, 기존의 단위과제 아래에 단위과제카드를 충분히 사용할 수 있음에도 불구하고 단위과제를 신설 요청한 경우가 24건이었다. 대표적인 사례로는 기존의 ‘구청사시설장비보수’라는 단위과제가 있음에도 불구하고 ‘미아동복합청사관리’ 단위과제를 신설하고자 하였다.
첫째, 지자체 BRM의 단위과제를 처럼 7개 유형의 단위과제로 구분할 수가 있었다.
기존의 기록물분류기준표와 비교하였을 때 단위업무가 2,925개였던 것에 비하여 단위과제는 3,789개로 수량이 864개가 증가하여 약 30%의 증가율을 보였다. 특히 공통 영역(처리과 공통, 동주민센터 공통, 일부 과공통)에 해당하는 단위업무와 단위과제를 제외하면 단위업무 852개에서 1,682개의 단위과제로 830개가 증가하여 약 97%의 증가율을 보였다. 이를 통해 강북구 BRM이 기존 기록물분류기준표의 단위업무보다 더 세분화되었음을 알 수 있다.
이로 인해 처리과 별로 단위업무 하위에 많은 기록철을 생성할 수밖에 없었고, 기록철 별로 보존기간도 매우 상이한 문제점이 발생하였다. 특히 처리과에서 기록철의 보존기간을 단위업무의 보존기간보다 높게 책정할 수 있어서 단위업무의 보존기간은 유명무실하였다. 또한 기록물관리 전문요원이 기록철에 대한 통제가 불가능함에 따라 처리과에서 기준이 없는 기록철을 생성하였고, 업무와 기록물의 내용을 파악하기 어려운 기록철 제목이 생성되는 문제가 발생하였다.
후속연구
척추가 망가진 상태에서 기록이 건강할 수는 없다. 기록관리 현장의 실천적 성과와 연구가 더욱 많아져 기록의 분류에 대한 풍부한 논의가 향후에 계속 진행되길 바란다.
결국은 기록물관리 전문요원이 소속된 지자체의 특성과 기록의 생산 유형을 파악하여 단위과제를 관리해야 하는 필요성이 제기될 수밖에 없다. 한편으로 BRM 단위과제의 표준이 전국적인 기준에서 연역적인 방식으로 수립할 것이 아니라, 각 지자체 현장에서 업무 분석을 통한 결과물을 토대로 귀납적인 방식으로 수립할 필요가 있을 것이다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
BRM이란?
BRM(Business Reference Model, 정부기능분류체계)은 정부의 기능과 업무를 분류하고 구조화한 표로써 2008년부터 중앙부처, 지방자치단체 등 각급 공공기관에서 활용 중이다. 우리나라의 국가 기록관리 체제하에서 BRM은 기록물 보존기간 책정의 기준이 되는 분류체계로 활용하고 있다.
기록분류체계의 역할을 하고 있지 못하다는 평가가 제기되는 연구에는 무엇이 있는가?
1) 그러나 BRM의 최하위 단위에 속하는 ‘단위과제’의 정의와 기준이 불분명하고, 관리의 부실함으로 기록분류체계의 역할을 하고 있지 못하다는 평가가 제기되고 있다. 이러한 문제제기는 최재희(2014)의 ‘공공기록물 평가제도의 문제점과 개선방안’, 설문원(2013) 의 ‘단위과제 기반 공공기록물 평가제도의 문제점과 개선방안’, 김화경, 김은주(2014)의 ‘BRM 운영을 위한 단위과제 정비방안’ 등의 연구에서 다루어졌다.
최재희(2014)는 공공기록물 평가제도의 문제점 중 하나로 BRM의 관리에서 찾고 있다. 그는 처리과에서 작성하는 단위과제의 설명이 대부분 간략하게 작성되어 있어 단위과제의 업무 성격과 내용 및 중요성을 판단하기 어려우며, 단위과제 크기 또한 잘 관리되고 있지 않다고 지적하고 있다. 기록관리 전문가가 단위과제의 크기와 레벨, 단위과제카드의 수, 단위과제별 보존기간과 책정사유를 사전에 통제할 수 있는 제도적 보완이 필요하다고 보았다.
설문원(2013)은 단위과제 기반의 평가방식이 기록의 보존기간 책정에 어떤 문제가 발생하는지 조사하고 문제 유형별로 원인과 대안을 모색하였다. 그는 기록관리 전문가가 단위과제의 신설과 관리에 관한 권한을 가지지 못하고, 이미 생성된 단위과제의 보존기간 검토 등의 제한적 권한만을 행사한다고 보았다. 이에 따라 단위과제 범위가 크거나 단위과제가 중복되어 보존기간 책정의 어려움이 발생한다고 지적하였다.
김화경, 김은주(2104)는 단위과제의 운영상 문제점을 통해 단위과제 관리의 필요성을 살펴보고, 업무분석을 통한 단위과제 도출 방안을 제시하였다. 그들은 각 기관이 BRM의 신속한 도입을 위해 충분한 업무 분석이 실행되지 못했다고 보고 있다. 그러한 문제들로 첫째, 단위과 제의 개념이 혼재되어 처리과 공통업무와 기관 고유업무가 잘못 분류 되어 있다는 점, 둘째, 단위과제의 현행화가 부재하여 단위과제명을 과거 기록물분류기준표의 단위업무명을 차용하거나, 업무내용을 이해 하기 어려운 단위과제명의 사용 등을 지적하고 있다. 이에 업무분석을 통한 단위과제 도출 방안으로 법령, 기관의 규정 및 조례를 참고하여 처리과별, 업무담당자별 업무내용을 파악한 후, 현재 사용 중인 단위과제카드(기록철) 및 생산 기록건의 유형을 분석하는 방법을 제시하고 있다.2)
최재희, 설문원의 연구는 기록분류체계로서 BRM이 가지는 제도적, 정책적 한계와 문제점을 명확히 지적하고 있다. 또한 김화경·김은주의 연구는 단위과제 분석 절차에 대하여 비교적 상세히 설명하고 있다. 그러나 앞선 선행 연구들은 연역적이고 원칙적인 방법론에 머물고 있고, 실제 현장에서 BRM 단위과제를 구축하기 위해 적용 가능한 사례 분석이 부족했던 것이 사실이다. 따라서 이 글에서는 2015년 4월부터 11월까지 진행된 서울특별시 강북구의 BRM 단위과제 구축 사례를 소개하며, 단위과제 분석 절차 및 방법, 사례 분석을 통한 BRM 단위과제 관리의 시사점에 대해 논하고자 한다.
기록의 분류체계란?
기록의 분류체계는 기록을 조직화하고 내적인 질서를 부여하여 기록들 간의 유기적인 관계를 표현하기 위한 표를 말한다. 전통적인 기록관리 환경에서는 조직 분류의 원칙을 고수해왔으나, 현대에 이르러 '기능 및 업무'로 변화되고 있다.
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