본 연구는 2011년에 개정된 "지방재정법"에 의해 모든 지방자치단체에서 다양한 형태로 시행하고 있는 주민참여예산제도를 참여기구와 참여수준을 중심으로 유형을 분류하는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위하여 243개 지방자치단체의 "주민참여예산제도 운영조례"와 운영계획 및 운영체계를 분석하여 주민참여예산제도를 다섯 가지 유형으로 제시하였다. 첫째, 의견제시형 주민참여예산제도는 참여기구 없이 운영되는 형태로 100개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 둘째, 위원회형 주민참여예산제도는 주민참여예산위원회만 운영하는 형태로 85개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 셋째, 지역회의형 주민참여예산제도는 주민참여예산위원회와 지역회의를 운영하고 있거나 지역위원회만을 운영하고 있는 형태로 21개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 넷째, 민관협의형 주민참여예산제도는 민관협의회를 운영하고 있는 형태로 30개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 다섯째, 권한위임형 주민참여예산제도는 사업박람회 또는 모바일 참여를 운영하거나 양자를 모두 운영하고 있는 형태로 7개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 우리나라는 의견제시형과 위원회형이 전체의 76.5%를 차지하고 있어서 제도화 수준이 높지 않은 점은 아쉬움으로 남는다. 주민참여예산제도의 발전을 위하여 더 많은 지방자치단체들이 주민참여예산제도의 참여기구로서 민관협의회, 사업박람회 및 모바일 참여 등을 운영하는 것이 필요하다.
본 연구는 2011년에 개정된 "지방재정법"에 의해 모든 지방자치단체에서 다양한 형태로 시행하고 있는 주민참여예산제도를 참여기구와 참여수준을 중심으로 유형을 분류하는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위하여 243개 지방자치단체의 "주민참여예산제도 운영조례"와 운영계획 및 운영체계를 분석하여 주민참여예산제도를 다섯 가지 유형으로 제시하였다. 첫째, 의견제시형 주민참여예산제도는 참여기구 없이 운영되는 형태로 100개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 둘째, 위원회형 주민참여예산제도는 주민참여예산위원회만 운영하는 형태로 85개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 셋째, 지역회의형 주민참여예산제도는 주민참여예산위원회와 지역회의를 운영하고 있거나 지역위원회만을 운영하고 있는 형태로 21개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 넷째, 민관협의형 주민참여예산제도는 민관협의회를 운영하고 있는 형태로 30개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 다섯째, 권한위임형 주민참여예산제도는 사업박람회 또는 모바일 참여를 운영하거나 양자를 모두 운영하고 있는 형태로 7개의 지방자치단체가 이 유형에 속하는 것으로 나타났다. 우리나라는 의견제시형과 위원회형이 전체의 76.5%를 차지하고 있어서 제도화 수준이 높지 않은 점은 아쉬움으로 남는다. 주민참여예산제도의 발전을 위하여 더 많은 지방자치단체들이 주민참여예산제도의 참여기구로서 민관협의회, 사업박람회 및 모바일 참여 등을 운영하는 것이 필요하다.
Participatory budgeting has been introduced and proliferated with differentiated types by Local Finance Act which had been revised in 2011. This study aims to classify the types of Participatory Budgeting by participatory institutions and participatory levels and suggest the implications. We have re...
Participatory budgeting has been introduced and proliferated with differentiated types by Local Finance Act which had been revised in 2011. This study aims to classify the types of Participatory Budgeting by participatory institutions and participatory levels and suggest the implications. We have reviewed the participatory budgeting operation ordinances, operating plans and operating systems of 243 local governments. And the participatory budgeting can be divided into five types. First, submission of opinion type found in 100 local governments is characterized by operating without participatory institutions. Second, commission type found in 85 local governments is characterized by having only participatory budgeting committee. Third, regional meeting type found in 21 local governments is characterized by having participatory budgeting committee and regional meeting or only regional committee. Fourth, public-private partnership type found in 30 local governments is characterized by having citizen-government meeting. Fifth, delegated power type found in 7 local governments is characterized by having policy fair or mobile voting, or both. Analysis showed that institutionalization levels of participatory budgeting is not high because many local governments(76.5%) are belong to submission of opinion type or commission type in South Korea. For developing participatory budgeting, participatory institutions, such as citizen-government meetings, policy fair or mobile voting, should be adopted and proliferated in more and more local governments.
Participatory budgeting has been introduced and proliferated with differentiated types by Local Finance Act which had been revised in 2011. This study aims to classify the types of Participatory Budgeting by participatory institutions and participatory levels and suggest the implications. We have reviewed the participatory budgeting operation ordinances, operating plans and operating systems of 243 local governments. And the participatory budgeting can be divided into five types. First, submission of opinion type found in 100 local governments is characterized by operating without participatory institutions. Second, commission type found in 85 local governments is characterized by having only participatory budgeting committee. Third, regional meeting type found in 21 local governments is characterized by having participatory budgeting committee and regional meeting or only regional committee. Fourth, public-private partnership type found in 30 local governments is characterized by having citizen-government meeting. Fifth, delegated power type found in 7 local governments is characterized by having policy fair or mobile voting, or both. Analysis showed that institutionalization levels of participatory budgeting is not high because many local governments(76.5%) are belong to submission of opinion type or commission type in South Korea. For developing participatory budgeting, participatory institutions, such as citizen-government meetings, policy fair or mobile voting, should be adopted and proliferated in more and more local governments.
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문제 정의
본 연구는 우리나라 지방자치단체가 각자 자신의 실정에 맞게 주민참여예산제도를 고안하고 있는 점에 착안하여 주민참여예산제도의 유형을 제도를 구성하는 참여기구와 주민의 참여수준에 따라 구분할 수 있는가라는 문제의식에서 시작하였다. 그리고 이러한 유형분류가 제시하는 학문적 및 실무적으로 주는 함의를 살펴보고 참여기구를 활성화시키고 참여수준을 높일 수 있는 관점에서 발전방향을 제시하고자 하였다.
본 연구는 우리나라 지방자치단체가 각자 자신의 실정에 맞게 주민참여예산제도를 고안하고 있는 점에 착안하여 주민참여예산제도의 유형을 제도를 구성하는 참여기구와 주민의 참여수준에 따라 구분할 수 있는가라는 문제의식에서 시작하였다. 그리고 이러한 유형분류가 제시하는 학문적 및 실무적으로 주는 함의를 살펴보고 참여기구를 활성화시키고 참여수준을 높일 수 있는 관점에서 발전방향을 제시하고자 하였다.
본 연구는 우리나라의 모든 지방자치단체를 대상으로 주민참여예산제도의 유형을 구분하고 시사점을 도출하는 것을 목적으로 하고 있다. 본 연구에서는 주민참여예산위원회, 지역회의, 민관협의회, 주민투표 등의 참여기구가 구성되어 있는지와 Arnstein(1969)의 유형에 따른 참여수준에 따라 주민참여예산제도의 유형화를 실시하고자 한다.
본 연구는 이와 같이 참여기구와 참여수준에 따라 주민참여예산제도를 의견제시형, 위원회형, 지역회의형, 민관협의형, 권한위임형으로 유형화하고 이를 우리나라 전체 243개 지방자치단체의 「주민참여예산제도 운영조례」와 운영계획 및 운영체계를 분석하여 각 지방자치단체가 운영하고 있는 주민참여예산제도를 분류하고 그 시사점을 도출하고자 한다.
본 연구는 우리나라의 모든 지방자치단체를 대상으로 주민참여예산제도의 유형을 구분하고 시사점을 도출하는 것을 목적으로 하고 있다. 본 연구에서는 주민참여예산위원회, 지역회의, 민관협의회, 주민투표 등의 참여기구가 구성되어 있는지와 Arnstein(1969)의 유형에 따른 참여수준에 따라 주민참여예산제도의 유형화를 실시하고자 한다. 참여기구와 참여수준에 따른 주민참여예산제도의 유형화는 다음과 같다.
제안 방법
(2008)이 제시한 주민참여예산제도의 이념형은 각국의 실정에 들어맞지 않을 수 있다. 본 연구는 우리나라 지방자치단체 전체를 대상으로 주민참여예산제도가 어떠한 특징이 있으며 어떠한 모형으로 유형화 될 수 있는지에 대한 연구를 실시하고 시사점을 제시한다는 측면에서 기존의 연구와 차별성이 있다.
이를 위하여 본 연구는 국내외 주민참여예산제도에 대한 문헌조사를 바탕으로 우리나라 전체 243개 지방자치단체 「주민참여예산제도 운영조례」와 운영계획 및 운영체계에 대한 자료를 홈페이지 등에서 체계적으로 수집하여 현실성 있는 유형분류를 제시하고 실효성 있는 정책제언을 한다.
이론/모형
선행연구를 살펴보면 참여의 유형(types of participation)에 대하여 많은 연구들이 있으나 본 연구에서는 주민에게 권한위임(empowerment)을 기준으로 분류한 Arnstein(1969)의 참여 유형에 따라 분석하고자 한다. 이는 주민참여예산제도 운영에 있어서 참여하는 주민들에게 얼마나 권한을 부여하는 지가 중요하기 때문이다.
성능/효과
광역지방자치단체 중에서 강원도와 기초지방자치단체 중에서 대구시 서구·동구, 달성군, 고흥군, 구리시, 창원시 등에서는 주민참여예산제도 운영조례에서 주민참여예산위원회와 지역회의, 민관협의회 등의 참여기구에 대한 규정이 없는 것으로 나타났다.
여기에 속하는 지방자치단체는 광역의 경우 부산광역시, 광주광역시, 경기도, 대구광역시, 전라북도가 있으며 기초의 경우 서울시 양천구·강북구·강서구·동대문구·동작구·마포구·영등포구, 부산시 사상구·수영구·금정구·부산진구·사하구·서구· 중구·영도구, 화성시 등이 있다. 그리고 위원회형 주민참여예산제도의 경우 주민참여예산위원회에 공무원이 당연직 위원으로 포함되어 있는 지방자치단체의 수가 다른 주민참여예산제도 유형에 비해서 상대적으로 많은 것으로 나타났다.
넷째, 민관협의형 주민참여예산제도는 동 제도를 구성하는 참여기구 중에서 주민참여예산위원회와 민관협의회 또는 주민참여예산위원회, 지역회의, 민관협의회를 갖추고 있으며, Arnstein(1969)의 협동 단계 수준의 참여가 일어나는 것을 말한다. 협동 단계에서는 지역 주민들이 제안한 정책이나 사업에 대하여 행정기관과 주민이 합의(agreement)를 하여 이후 행정기관이 합의한 정책을 집행할 때에 지역 주민들의 신뢰와 지지로 인하여 정책 집행이 용이한 특징을 가지고 있다[45].
넷째, 민관협의형 주민참여예산제도는 주민참여예산제도의 참여기구 중에서 주민참여예산위원회와 민관협의회 또는 주민참여예산위원회, 지역회의, 민관협의회를 갖추고 있는 형태로 초기에 주민참여예산제도를 도입한 지방자치단체와 달리 「지방재정법」개정이후 도입한 지방자치단체는 민관협의회를 참여기구로 구성하지 않는 경우가 많았다. 이는 지역회의를 갖추고 있느냐에 따라 비지역회의·민관협의형과 지역회의·민관협의형으로 구분한다.
둘째, 모바일 투표와 사업박람회를 실시하면서 주민참여예산위원회, 지역회의, 민관협의회 등의 참여기구가 있는 적극적 권한위임형이다. 서울특별시가 여기에 속한다.
둘째, 위원회형 주민참여예산제도는 지역회의, 민관협의회, 사업박람회 등이 없이 주민참여예산위원회만 갖추고 있는 형태이며, 「지방재정법」에서 주민참여예산제도가 의무사항으로 변경되면서 형식적으로 동 제도를 도입하고 있는 것으로 볼 수 있다. 이에 해당하는 지방자치단체는 분석결과 전체 지방자치단체의 약 35%에 해당하는 85개로 나타났다.
둘째, 주민참여예산위원회와 민관협의회, 그리고 지역회의가 같이 운영되는 지역회의·민관협의형이다.
둘째, 주민참여예산위원회와 지역회의를 갖추면서 주민참여예산위원회가 온전히 주민들로 구성된 경우이다. 여기에 속하는 지방자치단체는 기초의 경우 서울시 노원구·금천구·성동구, 광주시 남구, 광명시, 천안시 등이 있다.
분석결과 우리나라의 주민참여예산제도는 의견제시형과 위원회형이 전체의 76.5%를 차지하고 있어서 주민참여예산제도는 형식은 갖추어졌으나 내용의 충실성에 있어서는 아쉬움이 남는다. 특히 사업박람회나 민관협의회가 많지 않아 주민들에게 실질적인 권한이 부족한 점은 극복되어야 할 과제이다.
셋째, 민관협의회 또는 조정회의는 주민들의 참여를 통하여 편성된 예산안에 대하여 주민참여예산위원회 대표들과 지방자치단체의 공무원들이 회의를 통하여 최종적으로 예산편성안에 대하여 합의하는 기능을 한다.
셋째, 완전한 주민권력의 수준(degree of citizen power)의 참여가 일어나는 협동(partnership), 권한위임(delegated power), 주민통제(citizen control) 단계이다. 협동은 주민과 행정부가 권한을 협상을 통해 사실상 나눠가지고 있으며, 정책합동위원회(joint policy boards)를 통해 계획과 정책결정 책임을 공유하고 있는 단계이다.
셋째, 주민참여예산위원회는 없이 지역위원회를 갖추면서 지역위원회가 주민들로 구성된 경우이다. 거제시의 경우 시단위에서 주민참여예산위원회가 구성되어 있지 않고, 대신에 면·동 별로 예산참여지역위원회를 구성하여 운영하고 있다.
셋째, 참여기구를 포함한 주민참여예산의 제도화가 안 된 경우이다. 성남시의 경우 주민참여예산제도 운영조례 제정에 대한 시도가 여러 번 있었지만 아직까지 주민참여예산제도에 대한 운영조례가 만들어지지 않았다.
이상의 선행연구를 살펴보면 우리나라의 운영모형에 관한 연구들은 주민참여예산제도가 전국적으로 실시되기 이전의 논문들로서 몇몇 지방자치단체들의 사례를 기준으로 유형을 제시한 것과 외국과 우리나라를 비교한 것이었으며, 우리나라 지방자치단체 전체를 대상으로 주민참여예산제도의 운영모형을 분석한 연구는 없는 것을 알 수 있다. 또한 Polko(2015)의 연구와 같이 Sintomer et al.
둘째, 위원회형 주민참여예산제도는 지역회의, 민관협의회, 사업박람회 등이 없이 주민참여예산위원회만 갖추고 있는 형태이며, 「지방재정법」에서 주민참여예산제도가 의무사항으로 변경되면서 형식적으로 동 제도를 도입하고 있는 것으로 볼 수 있다. 이에 해당하는 지방자치단체는 분석결과 전체 지방자치단체의 약 35%에 해당하는 85개로 나타났다.
이와 같은 특징을 가지는 위원회형 주민참여예산제도에 속하는 지방자치단체는 분석결과 전체 지방자치단체의 약 35%에 해당하는 85개로 나타났다. 이러한 유형에 속하는 지방자치단체는 다시 두 가지로 구분할 수 있다.
이와 같은 특징을 가지는 의견제시형 주민참여예산제도에 속하는 지방자치단체는 분석결과 전체 지방자치단체의 약 41.5%에 해당하는 100개로 나타났다. 이러한 유형에 속하는 지방자치단체는 다시 세 가지로 구분할 수 있다.
이와 같은 특징을 가지는 지역회의형 주민참여예산제도에 속하는 지방자치단체는 분석결과 전체 지방자치단체의 약 8.6%에 해당하는 21개로 나타났다. 이러한 유형에 속하는 지방자치단체는 다시 세 가지로 구분할 수 있다.
첫째, 모바일 투표와 주민참여예산위원회, 지역회의, 민관협의회 등의 참여기구가 있는 소극적 권한위임형이다. 여기에는 김포시와 같이 지역회의와 모바일 투표를 갖춘 경우와 서울시 은평구·성북구·서대문구, 수원시와 같이 주민참여예산위원회와 지역회의, 모바일 투표를 갖춘 경우, 그리고 서울시 강동구와 같이 주민참여예산위원회와 민관협의회, 모바일 투표를 갖춘 경우로 다시 구분할 수 있다.
첫째, 의견제시형 주민참여예산제도는 동 제도를 구성하는 참여기구가 구성되어 있지 않으며, Arnstein(1969)의 조작과 치료 단계 수준의 참여가 일어나는 것을 말한다. 의견제시형 주민참여예산제도는 참여기구 없이 지방자치단체 홈페이지 참여예산방, 설문조사, 설명회, 공청회 등을 통하여 주민들이 의견을 제시할 수 있고 그 중에서 지방자치단체에 의하여 의견이 취사선택되는 유형이라 할 수 있다.
본 연구에서 제시한 다섯 가지 유형은 다음과 같다. 첫째, 의견제시형 주민참여예산제도는 지역회의, 주민참여예산위원회, 민관협의회, 사업박람회 등의 참여기구 없이 운영되는 형태로 형식적으로 운영될 가능성이 높다. 이에 해당하는 지방자치단체는 분석결과 전체 지방자치단체의 약 41.
첫째, 주민참여예산위원회와 민관협의회를 갖추면서 지역회의가 없는 비지역회의·민관협의형이다.
한편 본 연구는 다음과 같은 점에서 한계가 있다. 첫째, 지방자치단체의 「주민참여예산제도 운영조례」와 운영계획 및 운영체계 등을 중심으로 분석하여 비공식적 제도에 대한 논의는 부족하였다. 둘째, 주민참여예산제도가 의도한 대로 운영되고 있는지는 제도를 운영하고 있는 행위자들의 의지나 성향에 따라 다르게 나타날 수 있으나 이에 대한 고려가 부족하였다.
후속연구
이를 위해서 모바일 투표, 사업박람회를 통한 투표, 홈페이지 투표 등 주민의사 반영을 위한 다양한 시스템 도입이 필요하다. 최근 몇몇 지방자치단체가 스마트폰으로 참여가 가능한 주민참여예산제도 모바일 버전을 개발하고 있어 향후 사업제안, 공개모집, 순위선정, 설문조사 등에 활용할 수 있을 것으로 판단된다. 이와 함께 민관협의회가 구성된 지방자치단체가 늘어난다면 주민들에게 실질적인 권한위임이 이루어질 수 있을 것이다.
둘째, 주민참여예산제도가 의도한 대로 운영되고 있는지는 제도를 운영하고 있는 행위자들의 의지나 성향에 따라 다르게 나타날 수 있으나 이에 대한 고려가 부족하였다. 후속 연구에서 이와 같은 문제를 보완하는 연구가 이루어지길 바란다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
주민참여예산제도란?
주민참여예산제도는 지방자치단체에 대하여 사후에 실시되는 예산감시가 아니라 예산편성 과정에서부터 주민의 직접적인 참여를 통해 주민이 원하는 지역사회의 사업을 제안하여 민주성을 증대하고, 그 집행과정의 투명성을 보장하기 위한 제도이다. 실무에서는 예산편성에 초점을 맞추어 지방자치단체의 집행부가 독점적으로 행사해왔던 예산편성권을 권한이양, 분권화 및 공유화를 통해 주민참여를 보장하는 예산제도로 이해되고 있다[1-4].
주민참여예산제도의 참여기구에는 어떤 것들이 있는가?
주민참여예산제도의 참여기구는 주민들이 지방공공재(local public goods)의 배분에 대하여 논의하고 심의를 할 수 있도록 지방자치단체의 실정에 맞게 제도적으로 고안한(institutional design) 요소로서 지역회의, 주민참여예산위원회, 민관협의회, 주민투표(모바일투표) 및 사업박람회 등이 있다. 이를 구체적으로 설명하면 다음과 같다[1-2][15][42].
8단계의 주민참여의 사다리를 통한 참여 유형 중 조작은 어떤 단계인가?
첫째, 비참여(nonparticipation)가 일어나는 조작(manipulation)과 치료(therapy) 단계이다. 조작은 행정부 공무원과 주민 간의 관계를 확인하는데 그 의의가 있으며 공무원이 주민을 일방적으로 교육시키거나(educate), 설득시키고(cure) 주민은 단순히 참석만 하는 단계이다. 치료는 주민의 불만사항을 어떠한 사업에 분출시켜서 치료하는 단계로서 행정의 일방적인 지도에 그친다.
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