[논문]사회복지시설 다기능화 정책 형성과정에 관한 연구

김진우

doi:10.20970/kasw.2017.69.1.006

사회복지시설 다기능화 정책 형성과정에 관한 연구
A study on the Policy Formation Process of Multi-Functions of Social Welfare Facilities 원문보기

韓國社會福祉學 = Korean journal of social welfare, v.69 no.1, 2017년, pp.125 - 145

초록
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본 연구의 목적은 사회복지 인프라 구축이 미약한 농어촌지역을 중심으로 하는 사회복지시설 다기능화정책의 형성과정을 살펴 민간 사회복지 전달체계 구축에의 시사점을 도출하는데 있다. 이 연구는 Kingdon의 모형을 근간으로 하고 Mucciaroni 모형에서의 제도적 맥락과 이슈맥락 개념을 차용하여 재구성한 '수정된 정책흐름모형'으로 조망하였다. 분석결과 사회복지시설 다기능화정책은 여대야소의 분위기에서 여당 출신 대통령의 집권 초기 강력한 리더십에 따라 정부 주도하에 법제화되는 등 제도적 맥락이 이슈 맥락을 주도하는 양상으로 전개되었다. 이슈맥락이 압도당하는 모습에서 다기능화정책이 법제화된 이후 정부의 강력한 집행의지를 통해 확산되기 보다는 제도 마련 그 자체에 의의를 두고 지방자치단체가 필요에 따라 다기능화를 할 수 있는 가능성을 법으로 열어두는데 그치고 있다. 이 연구는 농어촌지역에서의 사회복지 전달체계 구축방안을 모색함에 있어 다기능화정책의 상대적 유용성과 그 논거를 탐색할 때 주요한 맥락적 정보를 제공한다는 점에서 그 의의가 있다.

Abstract ▼ AI-Helper

The Purpose of this research is to draw implications of Multi-Functions of social welfare facilities on non-public social welfare delivery system especially in the rural area where there is not enough welfare infrastructure. The policy formation process of social welfare facilities was reviewed with 'Modified Policy Streams Framework" which combined Kingdon's Model with Mucciaroni's Model. Multi-Functions Policy of Social Welfare Facilities was led by the government with background of powerful President's initial stage of taking the power and finally legislated by amending Social Welfare Service Act in line with efficiency of non-public social welfare delivery system. However, the process did not represent the summation of needs originated from social work practice. The government just play the role of collecting some evidence underpinning the necessity of multi-functions of social welfare facilities and rearanging how to deploy the multi-functions policy. As the result the multi-functions policy is not activated and is not able to be the key criteria in expanding social welfare infrastructure. However, in spite of these limitation, the issue of multi-functions of social welfare facilities can cast the light on expanding infrastructure in the rural area where the gross size of area in larger in comparison to the district in the metropolitan city whereas residents are scattered because more number of social welfare facilities can not be the solution due to the limitation of finance and logic of efficiency.

주제어

AI 본문요약
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문제 정의

그러나 사회복지시설 다기능화 사업은 정치의 흐름과 주요 의사결정자들의 결정에 따라 정부의제가 당초에 그 윤곽이 어느 정도 세팅되어 있었다는 점을 감안하여 이 글에서는 정치체제맥락과 이슈맥락간의 상호작용을 통해 도출되는 내용이 법 제정대안으로 제시된다는 점에서 이에 해당하는 ‘결정의제’에 대해 보다 집중적으로 살펴보고자 한다.
먼저 아래에서는 사회복지시설 다기능화정책의 정책형성과정을 살펴볼 수 있는 연구분석 틀과 방법을 선행연구와 연결하여 설명한 후, 연구결과에서는 정치체계맥락과 이슈맥락에서 다기능화정책형성이 어떻게 전개되고 입법과정으로 이어졌는지를 살펴보고자 한다. 끝으로는 다기능화정책이 현재 어떻게 반영되어 있는지를 살펴봄으로써 정책형성과정의 함의를 탐색해 보고자 한다.
아래 연구결과에서는 사회복지시설 다기능화정책의 형성과정과 이의 함의를 둘러싼 쟁점을 위의 모형에 따라 분석하기 위하여 2008년부터 2012년까지의 문헌을 고찰하였다. 특히 다기능화정책의 상위 개념인 민간 사회복지 전달체계 개편·구축, 다기능화정책 필요성 및 개념도출과정, 다기능화정책 추진방안 마련, 이에 대한 시범사업 및 법제화과정에서 관련되는 내용을 집중적으로 살펴보았다.
이 글은 그러한 사회복지사업법 제34조의2(사회복지시설의 통합설치·운영)의 핵심인 다기능화정책의 정책형성과정에서의 다양한 맥락들과 논의들을 살펴보는데 그 목적이 있다.

제안 방법

먼저 이 연구에서는 다기능화와 관련하여 ① 장애인복지관과 노인복지관이 인구특성을 달리하여 서비스를 제공하는 모형, ② 거주시설에서 재가서비스를 제공하는 모형, ③ 지역자활센터, 장애인직업재활시설, 노인시니어클럽이 함께 묶이는 일자리제공기능 통합화모형, ④ 보건·복지 복합욕구를 지닌 지역주민을 위한 보건복지 파트너십 모형 등의 내용을 제시하였다.
는 집권초기의 강력한 집행력을 기반으로 여대야소의 지원을 받아 “비지니스 프랜들리 정부”를 표방하면서 규제완화, 친시장적인 정책들을 추진하기 시작하였다. 선진일류국가 건설이라는 기치를 국가비전으로 제시하고 이를 추진하기 위한 5대 국정지표와 21대 전략을 수립하였다. 이러한 비전을 달성하기 위한 신 발전체제 구축을 임기동안의 최상위 국정목표로 설정하고 그 구체적인 5대 국정목표로 활기찬 시장경제, 인재대국, 글로벌 코리아, 능동적 복지 및 섬기는 정부를 제시하였다.
여기에는 당시의 정부발표자료, 정부의 연구용역에 따른 연구보고서뿐만 아니라 내부적 논의의 진행과정을 살펴보기 위한 보건복지부의 내부자료 등이 포함되었다. 아울러 2016년 최근까지 다기능화정책의 핵심개념이 사회복지 인프라 확충에 활용되었는지를 비판적으로 고찰하기 위해 필요한 관련 문헌도 검토하였다.
선진일류국가 건설이라는 기치를 국가비전으로 제시하고 이를 추진하기 위한 5대 국정지표와 21대 전략을 수립하였다. 이러한 비전을 달성하기 위한 신 발전체제 구축을 임기동안의 최상위 국정목표로 설정하고 그 구체적인 5대 국정목표로 활기찬 시장경제, 인재대국, 글로벌 코리아, 능동적 복지 및 섬기는 정부를 제시하였다. 이 중 능동적 복지에 해당하는 전략으로는 평생 복지기반 마련, 예방·맞춤·통합적 복지, 시장기능을 활용한 서민생활 안정, 사회적 위험으로부터 안전한 사회 등이 여기에 속한다.
특히 다기능화정책의 상위 개념인 민간 사회복지 전달체계 개편·구축, 다기능화정책 필요성 및 개념도출과정, 다기능화정책 추진방안 마련, 이에 대한 시범사업 및 법제화과정에서 관련되는 내용을 집중적으로 살펴보았다.

이론/모형

정치체제맥락은 Kingdon의 ‘정치의 흐름’에 해당하지만 그러한 정치의 흐름이 주요 정책결정자의 정책선호나 형태에 영향을 준다고 점을 비중있게 다룬다고 볼 수 있다. 그러한 정치체제맥락과 이슈맥락이 상호작용하면서 도출되는 정부의제와 결정의제 그리고 최종적인 정책산출 부분에 대한 틀은 Kingdon의 설명구조를 따르고자 한다.
위에서 살펴본 여러 정책형성과정이론들은 각각 장단점이 있지만 이 글에서는 김지원(2009)이 사용한 ‘수정된 정책흐름모형’을 활용하여 사회복지시설 다기능화정책을 분석하고자 하며 그 이유는 아래와 같다.

성능/효과

1) 인구가 적은 농어촌지역에서는 사회복지 인프라가 충분히 갖추어져 있지 않으며 복지관이 없는 시군구의 대부분이 농어촌지역이다.²⁾ 농어촌지역의 보건복지 증진을 위해 정부에서는 2004년에 「농어촌주민의 보건복지 증진을 위한 특별법」을 제정·시행해 오고 있지만 아직까지 미흡한 실정이다.
사회복지 실천현장에서의 다양한 이해집단들간의 치열한 논의와 요구에서 출발한 것이 아닌 만큼 다기능화정책이 현실에 뿌리를 내리는 모습으로 이어지는데는 한계가 있었다.¹⁴⁾ 보건복지부는 입법 이후에 다기능화정책 관련예산을 편성하지 않았으며, 비재정적 부분에서도 지침을 통해 지방자치단체가 다기능화사업을 수행하도록 하는 정책적 틀을 제시하지도 않았다. 지방자치단체가 지역실정에 맞는 사업을 수행할 수 있는 법적 근거를 마련해 준 것이지 그 정책을 중앙정부가 주도적으로 추진하겠다는 의사를 담보한 정책의지의 표명은 아니었던 것이다.
그러한 면에서 다기능화는 사회복지서비스 공급체계간의 횡적 연대와 네트워크에 대한 고민을 유도한다는 측면에서 매우 긍정적이다. 둘째, 노인복지관을 장애인이 이용하는 경우 충분한 설명이 없을 경우 왜 장애인들이 자기들을 위한 시설을 이용하는지에 대한 의문과 불만이 기존 이용자로부터 제기될 수 있는 등 신규대상을 끌어안기보다는 이들에 대해 배타성을 보일 수 있다. 셋째, 주민맞춤형 다기능화 사업은 사업구상이 매우 탄력적이나 자칫 다기능화 사업 취지에 대한 충분한 이해가 없으면 민간복지재단에 대한 프로그램 공모사업과 비슷한 양상을 띨 가능성이 높다는 점이다.
또 다양한 시설종별의 인프라를 농어촌지역에 다 설치하기도 어렵다는 것이다. 둘째, 다기능화사업을 통해 지역중심의 상향식 전달체계 구성 및 이에 대한 논의가 필요하다는 공감대가 커졌다는 점이다. 셋째, 시범사업이 종료되더라도 다기능화 사업이 정착되고 활성화되기 위해서는 국가 또는 지방자치단체에서의 재정지원은 불가피하다는 것이다.
둘째, 다기능화사업을 통해 지역중심의 상향식 전달체계 구성 및 이에 대한 논의가 필요하다는 공감대가 커졌다는 점이다. 셋째, 시범사업이 종료되더라도 다기능화 사업이 정착되고 활성화되기 위해서는 국가 또는 지방자치단체에서의 재정지원은 불가피하다는 것이다. 아울러 단위사업의 단가가 결정되지 않기 때문에 어느 정도의 재정투입이 필요한지를 획정하기 어렵다는 한계를 어떻게 풀어 나가야 할지 고민해야함도 지적하고 있다(정무성·이봉주·김진우, 2011).
둘째, 노인복지관을 장애인이 이용하는 경우 충분한 설명이 없을 경우 왜 장애인들이 자기들을 위한 시설을 이용하는지에 대한 의문과 불만이 기존 이용자로부터 제기될 수 있는 등 신규대상을 끌어안기보다는 이들에 대해 배타성을 보일 수 있다. 셋째, 주민맞춤형 다기능화 사업은 사업구상이 매우 탄력적이나 자칫 다기능화 사업 취지에 대한 충분한 이해가 없으면 민간복지재단에 대한 프로그램 공모사업과 비슷한 양상을 띨 가능성이 높다는 점이다. 넷째, 농어촌지역에서는 농림수산부 소관의 인프라인 전원생활센터¹²⁾가 구축되어 있어 보건복지부로부터 운영예산이 지원된다면 상호 시너지효과를 거둘 수 있는 사업구상이 가능하다는 점 등을 들 수 있다(정무성·이봉주·김진우, 2010: 435) .
이에 따라 보건복지부는 2008년 4월 8일에 부 내에 사회복지서비스 전달체계 TF 를 구성하여 전달체계 개편과 관련된 연구를 발주하여 주요방안들을 수렴하였다. 이를 종합해보면, 대통령을 기점으로 국가재정전략회의를 통해 기획재정부에서는 효율적인 민간 사회복지 전달체계 구축방안을 마련할 것을 강조하였고 이에 화답하여 보건복지부는 이에 대한 구체적인 정책실행방안을 모색한 것으로 보인다. 한편, 주요의사결정자중의 하나인 입법부⁶⁾ 또한 이러한 행정부의 입장에 대해 이견을 보이지 않았으며 여야당 간의 대립구도 또한 없었다는 점에서 주요의사결정자들은 다기능화정책에 대해 수렴된 의견구조를 가지고 있었고 시행 방법 및 시기에 대해서도 큰 충돌없이 진행되었다.
둘째, 민간 사회복지 전달체계 확충에 다기능화정책의 의의가 고려되지 않았다는 점이다. 제한된 예산 제약하에서 인프라 확충과 다기능화를 염두에 둘 때 기능대체시설이 있는 시군구에서는 다기능화정책을, 없는 곳에서는 인프라 확충이 우선 적용될 것으로 기대되었다. 그러나 다기능화를 처음 아젠다로 내세웠던 2008년 이후 2016년 6월말까지 세 가지 종류의 복지관의 기능대체시설이 존재하는 시군구에서 복지관이 오히려 더 많이 신설되었다는 점은 이러한 예측과는 상관없이 사회복지 인프라 확충정책을 집행했다는 것을 의미한다.
이렇게 2개년에 걸쳐 추진한 시범사업의 경험을 통해 얻어진 함의로는 아래와 같이 제시되었다. 첫째, 농어촌지역에서의 인프라 부족문제는 단순히 인프라를 확충한다고 해서 해결될 문제가 아니라는 점이다. 또 다양한 시설종별의 인프라를 농어촌지역에 다 설치하기도 어렵다는 것이다.
이러한 시범사업을 추진하면서 얻은 함의는 다음과 같이 열거될 수 있다. 첫째, 다기능화 사업추진을 위해서는 지역사회 내 복지자원 및 수급상황에 대한 이해와 다른 기관들과의 네트워크 수준과 방식을 고민하지 않을 수 없다는 점이다. 그러한 면에서 다기능화는 사회복지서비스 공급체계간의 횡적 연대와 네트워크에 대한 고민을 유도한다는 측면에서 매우 긍정적이다.
첫째, 다기능화정책의 형성과정은 정치체계맥락이 이슈맥락을 주도했다는 점이다. 앞서 살펴본 바와 같이, 다기능화정책은 국정지표와 국정과제의 맥락 하에서 대통령 지시사항을 이행하기 위한 방안으로 정부 주도하에 입법화되는 과정에서 행정부와 입법부는 일치된 이해관계를 보였으며 이해당사자인 사회복지시설 및 관련 단체에서도 이견은 거의 없었다.

후속연구

그러므로 앞으로는 다기능화정책이 정치적 이슈나 유행처럼 다루어지는 것이 아니라 이의 유용성과 적용가능성에 대한 다각적인 논의에 기초해서 정책 집행 및 확대가 고려되어야 한다. 나아가 중앙정부는 인프라가 절대적으로 부족한 지역에서는 기능보강사업을 대폭 확대하여 거점을 마련하고, 인프라는 어느 정도 있지만 지역 내 산재해 있는 다양한 사회복지 욕구를 충족하기 위해서는 다기능화정책을 통해 농어촌지역의 접근성 애로를 해소해 나가는데 정책적 갈래와 우선순위를 두어야 할 것으로 본다.
둘째, 민간 사회복지 전달체계 확충에 다기능화정책의 의의가 고려되지 않았다는 점이다. 제한된 예산 제약하에서 인프라 확충과 다기능화를 염두에 둘 때 기능대체시설이 있는 시군구에서는 다기능화정책을, 없는 곳에서는 인프라 확충이 우선 적용될 것으로 기대되었다.
마지막으로 이 연구는 농어촌지역에서의 사회복지 인프라 부족을 해소하기 위한 고민들을 포함한 민간 사회복지 전달체계 개편방안 마련에의 후속연구에 토대적 지식을 제공할 수 있기를 기대한다. 하지만 다기능화정책을 설명함에 있어 다양한 정책형성과정모형을 적용하여 설명력을 비교하는 연구, 이명박 정부의 정치·경제·사회 등 다양한 정치체계맥락에 대한 보다 폭넓은 이해에 기반한 정치맥락 분석 등이 이루어지지 않았는데 이는 후속 연구에서 보완되기를 바라며 나아가 앞으로도 농어촌지역에서의 사회복지 인프라 확충방안에 대한 폭넓은 논의와 제언이 지속적으로 이루어지기를 기대한다.
마지막으로 이 연구는 농어촌지역에서의 사회복지 인프라 부족을 해소하기 위한 고민들을 포함한 민간 사회복지 전달체계 개편방안 마련에의 후속연구에 토대적 지식을 제공할 수 있기를 기대한다. 하지만 다기능화정책을 설명함에 있어 다양한 정책형성과정모형을 적용하여 설명력을 비교하는 연구, 이명박 정부의 정치·경제·사회 등 다양한 정치체계맥락에 대한 보다 폭넓은 이해에 기반한 정치맥락 분석 등이 이루어지지 않았는데 이는 후속 연구에서 보완되기를 바라며 나아가 앞으로도 농어촌지역에서의 사회복지 인프라 확충방안에 대한 폭넓은 논의와 제언이 지속적으로 이루어지기를 기대한다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	사회복지시설 설치에 대한 규제는 어떻게 변화했는가?	1970년 당시 사회복지시설 설치는 시군구청에 의한 허가제로 운영되었다. 그러나 1997년 정부의 전반적인 규제완화 흐름 속에서 허가제는 신고제로, 비영리법인에 한정되어 있던 설치주체도 개인에까지 허용되었다(김진우, 2014). 시설의 개소수가 늘어날 수 있도록 정부가 제도적 여건을 완화한 것이다.
	대도시에 위치하는 시설의 경우, 담당 외의 사회취약계층으로 눈길을 돌릴 필요 없는 이유는 무엇인가?	대도시의 경우에는 설치된 시설 수에 비해 서비스 수요자가 만성적으로 초과하기 때문에 법령에서 정하는 대상 외에 다른 사회취약계층에 대해 눈길을 돌릴 이유가 없다. 오히려 자신에게 부여된 전문적인 역할과 소임을 다하면서 필요할 경우 관련 기관 및 시설에게 연계하는 시스템을 갖추는 것이 바람직하다.
	다기능화정책의 의의를 고려하여 사회복지 전달체계 확충이 이루어지지 않았다는 근거는 무엇인가?	제한된 예산 제약하에서 인프라 확충과 다기능화를 염두에 둘 때 기능대체시설이 있는 시군구에서는 다기능화정책을, 없는 곳에서는 인프라 확충이 우선 적용될 것으로 기대되었다. 그러나 다기능화를 처음 아젠다로 내세웠던 2008년 이후 2016년 6월말까지 세 가지 종류의 복지관의 기능대체시설이 존재하는 시군구에서 복지관이 오히려 더 많이 신설되었다는 점은 이러한 예측과는 상관없이 사회복지 인프라 확충정책을 집행했다는 것을 의미한다. 다기능화정책은 그 자체로도, 다른 정책에의 기초로도 활용되지 않았던 것이다.

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저자의 다른 논문 :

표제어: PCR

동의어: Packet Collision Rate

용어 설명 출처 목록 (6)

용어 설명: PCR은 세균 특이성이 있는 primer를 이용하여 적은 수의 세균이 있을지라도 쉽게 검출할 수 있는 유용한 방법이며, 이를 이용하여 구강 내 치면세균막이나 타액에서 직접 세균을 검출할 수 있게 되었다[8].

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