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문제 정의
- 이에 본 연구에서는 건설산업에서의 불공정 거래행위를 방지하기 위해 도입된 제도의 성과와 실효성을 분석하고 개선방안을 모색하였다.
제안 방법
- IPA는 제도의 상대적 중요도와 성과를 동시에 비교하고 분석하여, 속성별 비교 평가 값을 바탕으로 개별 제도에 대해 4가지 종류로 분류하는 다면적 의사결정을 내릴 수 있다.본 연구에서는 전통적인 IPA 분석법을 제도평가에 활용하여 1,2,3,4 사분면을 각각 현행 유지, 유지 혹은 축소, 전략적 강화, 개선 시급으로 분류하였다.
- 불공정거래 방지제도의 실효성이 저하되는 원인을 업계, 학계 및 관련 부처 공무원 등 전문가의 의견을 수렴하여 도출한 후 3장과 동일한 설문대상자를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문조사 분석결과 불공정거래 방지제도의 실효성이 확보되지 않는 원인으로 ‘제도가 불공정거래 행위가 발생하는 근본적 원인을 해결하기에 미흡함’을 꼽은 빈도가 가장 높으며, ‘처벌·인센티브 등 제도의 실질적 구속력이 미흡’, ‘제도 기대효과와 목적자체가 불공정성 해결하는 것과 관련이 없음’, ‘관행 문화 등 현장의 의식개선을 변화시키는 수단이 미비’의 순서로 응답 비율이 높게 나타났다[Table 7].
- 불공정거래방지제도의 실효성을 판단하기 위해 관련업종 종사자들을 대상으로 제도의 중요도와 성과를 조사하여 중요도-성과분석(Importance Performance Analysis, 이하 IPA)을 실시하였다. 설문조사와 분석방법에 대한 자세한 사항은 3.
- 설문조사 결과를 바탕으로 IPA를 활용하여 불공정거래 방지에 있어서 해당 제도의 중요성, 제도가 실제 불공정거래를 방지하는데 기여한 성과에 대해 건설공사 참여자들의 평가를 바탕으로 개별적인 제도의 실효성을 분석하였다.
- 원도급자-하도급자 간 불공정거래 방지제도의 중요도와 성과간의 높은 상관성이 존재하여, 제도별 중요도와 성과의 상대적 비교를 고려하여 제도의 실효성을 평가하였다. 4분면 분석에서 ‘현행유지’ 에 해당 하는 제도는 예방, 벌, 조사등의 제도, ‘개선시급’ 제도로는 조정 제도, ‘전략적 강화’로는 간접예방과 시스템 운영관리 제도, ‘유지 혹은 축소’로는 상(incentive) 관련 제도가 해당되었다.
- 1]과 같이 분석 대상에 따라서는 중요도-성과 분석에서 구분되는 4가지 분류 기준 중에서 ‘개선시급’(중요도 高-성과 低)과 ‘유지 혹은 축소’(중요도 低-성과 高)는 식별되지 않는 경우가 발생한다. 이를 경우에는 4분면 분석과 함께 차이(gap) 분석을 병행하였다.
- 현재 시행중인 불공정거래 방지제도의 실효성을 평가하기 위해 현행관련법에서 규정하고 있는 불공정거래 방지관련 규정 및 정부 및 관련기관에서 운영 중인 불공정거래를 방지하기 위한 각종 제도들을 유형별로 분류한 후 설문항목으로 구성하여 건설산업 전문가들을 대상으로 설문을 실시하여 설문결과를 바탕으로 각 제도의 중요도 대비 성과를 IPA를 통하여 4분면 분석과 중요도-성과 차이(gap) 분석을 병행하였다.표본 설계에 있어서는 건설공사에 존재하는 계약관계를 효과적으로 반영할 수 있도록 해당 생산단계와 연관되는 계약 건수를 고려하여 표본 수를 할당하여 설문지를 500부 배포 한 후 473부(회수율 94%)가 회수되어 이를 대상으로 분석하였다.
대상 데이터
- 현재 시행중인 불공정거래 방지제도의 실효성을 평가하기 위해 현행관련법에서 규정하고 있는 불공정거래 방지관련 규정 및 정부 및 관련기관에서 운영 중인 불공정거래를 방지하기 위한 각종 제도들을 유형별로 분류한 후 설문항목으로 구성하여 건설산업 전문가들을 대상으로 설문을 실시하여 설문결과를 바탕으로 각 제도의 중요도 대비 성과를 IPA를 통하여 4분면 분석과 중요도-성과 차이(gap) 분석을 병행하였다.표본 설계에 있어서는 건설공사에 존재하는 계약관계를 효과적으로 반영할 수 있도록 해당 생산단계와 연관되는 계약 건수를 고려하여 표본 수를 할당하여 설문지를 500부 배포 한 후 473부(회수율 94%)가 회수되어 이를 대상으로 분석하였다.
성능/효과
- 건설공사에서의 불공정거래 방지제도의 실효성을 평가한 결과 전 생산단계에서 조사, 적발, 처벌 등 집행과 관련한 제도의 실효성이 부족하며, 각종 조사 및 분쟁조정 기구 역시 실효성이 낮은 것으로 나타났다.
- 건설생산요소 관련 불공정 거래행위를 방지하기 위한 제도들의 경우도 전반적으로 중요도 대비 성과가 낮은 것으로 인식되고 있으며, 건설생산요소 관련 불공정 거래행위 방지제도의 중요도와 성과 역시 전반적으로 높은 상관성이 나타났다.
- 건설생산요소 관련 불공정거래 관련제도에 대한 IPA 결과 [Fig. 3] ‘현행유지’에 속하는 제도들로는‘ 임금 우선변제’,‘임금 지급보증’,‘자재표준계약서’등이며, ‘전략적 강화’가 필요한 제도들로는 ‘기계대여금 지급보증’, ‘기계임대계약서’, ‘건설기계 임대계약 미체결에 따른 과태료’, ‘임대료 체납신고센터’,‘자재 관련 불공정 신고센터’ 등이 있으며, ‘유지 혹은 축소’로는 ‘근로자 관련 위법행위에 대한 벌금 및 처벌 제도’, ‘개선시급’한 제도로는‘ 자재대금 지급확인 제도’로 나타났다.
- 계약관련제도는 ‘표준하도급계약서’, ‘하도급공사 계약 자료의 공개’의 중요도와 성과가 높고, 대금지급 관련 제도에서는 ‘하도급대금 지급보증제도’ ‘하도급대금 지급확인제도’ ‘대금현금지급’의 중요도와 성과가 높은 것으로 나타났다.
- 공공기관 종사자의 경우 ‘지연공사 간접비지급을 위한 기준마련 및 지급명령’의 중요도를 가장 높게 평가하였으며, 발주자에 대한 관리 처벌과 조정 관련 제도의 경우, 종합건설업체 종사자에 비해 공공기관 종사자가 성과를 더 높게 평가하였다.
- 구체적으로 ‘공정위 공공발주 공사 실태조사 및 불공정거래 행위제보 창구’, ‘국가계약분쟁조정위원회’, ‘대힌상사중재원 조정’, ‘감사원이나 공정위의 시장명령, 과징금’ 등이 높게 평가되었다.
- 원-하도급 관계에서는 예방제도의 실효성이 높은 것으로 나타났는데 조정 및 상벌 등 후속조치의 중요도 대비 성과는 비교적 낮은 것으로 나타나 예방-집행제도간의 제도 간 정합성이 부족한 것을 알 수 있다. 따라서 실효성이 높은 예방제도는 현행 수준을 유지해 가고, 단기적으로는 개선이 시급한 조정 제도의 성과를 제고하고, 중장기적으로는 현재 실효성이 낮으나 예방 제도와 함께 시너지 효과를 기대할 수 있는 후속 조치 및 상벌 제도의 실효성을 제고해 가는 방향이 적절해 보인다.
- 먼저 전체 응답자를 대상으로 분석한 결과, 발주자와 원도급자 간의 불공정 거래행위를 방지하기 위한 제도들은 전반적으로 중요도에 비하여 성과가 낮은 것으로 인식되고 있는 것으로 나타났다. Kim and Kim (2008)의 연구에서도 원·하도급간의 문제점 중 저가하도급, 대금지급 지연과 부당감액 등 공사비 관련 이슈가 주요 문제점으로 나타난바 있듯이, 본 분석에서도 ‘설계변경에 의한 계약금액 조정’, ‘물가변동에 의한 계약금액 조정’, ‘지연공사 간접비 지급을 위한 기준 마련 및 지급 명령’, ‘공사도급 표준계약서’순으로 중요도가 높게 나타났다.
- 발주자와 원도급자 간의 불공정 거래행위를 예방하기 위한 제도들 중 중요도 대비 성과가 높은 제도들로는 ‘표준계약서’,‘5일 이내 대가 지급’, ‘지자체 원가심사 제도’ 등이 있으며, ‘설계변경에 의한 계약금액 조정’, ‘지연공사 간접비 지급, 시정명령’, ‘국가계약분쟁조정위’등의 제도들은 중요도 대비 성과가 낮은 것으로 나타나 개선이 필요한 것으로 나타났다.
- 발주자의 응답만을 대상으로 중요도-성과 분석을 수행한 결과, “공정위 공공발주 공사 실태조사 및 불공정거래 행위제보 창구’는 중요도는 높은데 성과는 낮은 ‘개선 시급’, ‘국가계약분쟁조정위원회’의 분쟁조정은 중요도는 낮은데 성과가 높은 ‘유지 혹은 축소’에 속하는 것으로 나타났다.
- 불공정거래 행위 방지제도들의 실효성을 저하시키는 요인들의 영향도를 묻는 질문에 대해 제도의 타당성1), 집행성2) 관련 요인의 영향이 높은 것으로 나타났다.
- 생산단계별로 살펴보면, 발주자-원도급자간 관련해서는 설계변경에 의한 계약금액 조정, 지연공사 간접비 지급, 시정명령, 국가계약분쟁조정위원회 등이 중요도 대비 성과가 낮아 상대적으로 개선이 시급한 제도들로 평가되었다. 설계변경에 의한 계약금액조정 제도와 지연공사 간접비 지급 제도는 여타 제도에 비하여 상대적으로 중요한 반면 성과가 낮아,개선 시 실효성은 높은 제도들로 평가되었다. 해당 제도들은 상대적으로 개선이 시급하며, 개선 시 실효성도 높을 것으로 예상된다.
- 설문조사 분석결과 불공정거래 방지제도의 실효성이 확보되지 않는 원인으로 ‘제도가 불공정거래 행위가 발생하는 근본적 원인을 해결하기에 미흡함’을 꼽은 빈도가 가장 높으며, ‘처벌·인센티브 등 제도의 실질적 구속력이 미흡’, ‘제도 기대효과와 목적자체가 불공정성 해결하는 것과 관련이 없음’, ‘관행 문화 등 현장의 의식개선을 변화시키는 수단이 미비’의 순서로 응답 비율이 높게 나타났다[Table 7].
- 원도급자와 하도급자 간의 불공정거래 방지제도들도 발주자-원도급자간의 불공정거래 방지제도와 마찬가지로 각 제도별 중요도 대비 성과가 모두 낮은 것으로 인식되었다.
- 응답자들은 원도급자-하도급자 단계에서 발생하는 불공정거래행위를 방지하기 위한 제도 중 계약관련 제도와 대금 지급관련 제도 및 제재조치의 중요도와 성과가 높다고 인식하며 이는 전체 응답자, 종합건설업체 종사자, 전문건설업체 종사자 모두에서 공통적으로 나타났다[Table 5].
- 제도의 타당성 관련 요인 중 ‘관련 제도는 불공정거래 행위가 발생하는 근본적인 원인을 해결하는데 미흡’하다는 평가가 많고, 제도의 집행성 관련 요인 중에서는 ‘관행 문화 등 현장의 의식개선을 변화시키는 수단이 미비’, ‘조사, 신고, 적발시스템을 여러 기관에서 분절적으로 진행하여 효과적인 집행이 이루어지지 않음’, ‘처벌/인센티브 등 제도의 실질적 구속력이 미흡’, ‘분쟁해결 장치의 미흡’ 등의 요인이 제도의 실효성 저하에 높은 영향을 끼치는 것으로 나타났다.
- 중요도의 순서를 보면 예방, 벌, 조정, 조사, 상, 간접예방, 시스템 운영관리 순이며, 성과의 순서도 중요도와 유사하여 중요도와 성과 간에 높은 상관성을 나타내었다. 조정제도의 경우 중요도와 성과의 차이가 제일 커 개선이 필요한 것으로 나타났다.
- 특히 원도급자의 경우 ‘공공공사 입찰시 가점’ 제도나 ‘제재조치’의 중요도나 성과를 하도급자에 비해 높게 평가하고 있어 원도급자에 대한 상벌규정이 원도급자의 불공정거래 행위를 제약하는데 의미가 있는 것으로 판단되었다.
- 특히, 공사비 관련 제도 중에서 설계변경에 의한 계약금액조정 제도와 지연공사 간접비 지급 제도들은 중요성은 높게 인식되고 있는 반면 성과는 낮아 개선 시 실효성이 높은 제도들로 나타났으며, 분쟁조정과 관련된 제도의 성과 및 실효성이 낮은 것으로 나타났다.
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