[논문]금융기관 입장에서 바라본 민간투자사업 활성화 저해원인과 해결방안

황우곤

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황우곤 (파인스트리트자산운용)

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문제 정의

한편, 민간투자사업에는 다양한 이해관계자가 존재하기 때문에 상기와 같은 Hardware만 잘 갖추면 제도가 잘 굴러가는 것은 아니라는 사실을 지난 25년간 목격하여 왔다. 많은 자금을 투입하는 금융기관들의 관점으로 주로 제도 운용(Software) 측면에서 민간투자사업의 활성화를 저해하는 요인과 활성화를 위해 어떻게 변해야 하는지에 대해 살펴 보기로 한다.
정부의 필요성이 있다고 해서 정부 정책금융기관을 제외한 민간 금융기관이 쉽게 참여하지는 않는다. 사업에 대한 리스크와 수익성을 고려하고 또한 사업에 대한평판도 고려하여 투자 또는 대출에 대한 참여 의사결정을 하는 것이다. 지난 25년간 우리나라 민간투자사업을 시행해 오면서 금융기관들에게 실망을 준 몇가지를 언급하자면 다음과 같다.

제안 방법

첫째, 제도 도입 초기에 민간투자사업의 조기정착을 위해 수요리스크에 대해 최소운영수입보장(MRG)라는 위험분담정책을 시행하였다. 민간투자사업에 대한 경험부족으로 세련된 MRG 제도를 시행하지 못하였으나, MRG의 문제점 때문에 MRG 제도를 폐지하면서 나타난 여러 가지 문제점들을 경험하고 나타난 문제점을 개선하면서 보다 많은 성숙을 이루었다.

성능/효과

양적인 측면에서 본다면 2017년도말 기준으로 712개 사업에 투자금 기준으로 약 108조원에 이르는 자금이 투입되었다.¹⁾ World Bank의 분석에 따르면 우리나라는 PPP사업의 선구자인 영국, 호주 다음으로 PPP사업을 잘 운영하는 국가로 인정받고 있고, 많은 개발도상국 공무원들이 우리나라를 방문해서 민간투자 제도 및 운용실태를 전수받고 있다. 우리나라 민간투자사업에 대해 다양한 평가가 있겠지만, 필자는 비교적 성공적이었다는 평가를 내리고 싶다.
프로젝트의 투자비, 운영비 등 생애주기 전체를 고려했을 때 PPP 사업이 오히려 정부가 추진했을 때 보다 30%~40%에 달하는 비용을 절감한다라는 보고서도 있다.⁶⁾ 단순히 정부가 발행하는 국채금리 수준과 민간투자기업의 기대수익률 만을 비교해서 정부의 부담이 더 발생한다라고 보는 시각은 너무나 단편적이라 생각된다.
넷째, 법인세법, 근로기준법 등 타 법률 개정으로 인해 정부에 유리한 점은 즉각 반영을 요청하나, 민간에게 불리한 개정이나 유리한 면은 모른척하거나 민간이 알아서 하라는 식이다. 과거 민자유치촉진법에서 민간투자법으로의 개명이 이루어질 때 그 취지가 정부와 민간의 대등한 관계정립을 위함이었는데 그 취지가 잘 적용되지 않고 있는 듯해서 아쉬움이 있다.
둘째, 원활한 자금조달에 도움을 주고자 산업기반신용보증기금(KICGF)을 설정하여 운영하면서 투자자의 원활한 자금조달을 지원하였고, 해지시지급금에 기반하여 금융기관들의 자산에 위험가중치를 낮게 적용하여 20년 이상의 초장기 대출이 가능하도록 했다는 점을 들 수 있다.
둘째, 정부의 일방적인 잦은 지침 변경과 해석의 변경으로 크게 신뢰를 추락시킨 부분은 자금재조달 공유이익 제도라 할 수 있다. 자금재조달 공유이익제도의 경우 도입 초기에는 민간투자사업의 주주변경 승인을 절차에 따라 수월하게 하기 위해 도입된 제도였음에도 불구하고 어느 나라에도 없는 주무관청의 주주변경 승인제도를 이용하여 민간투자자와 이익을 공유하도록 요구하고 있고, 시간이 지남에 따라 당초 취지와는 다르게 점점 더 정부에게 일방적으로 유리한 지침을 만들어 적용하고 있다.
셋째, 다양한 출자지분 투자가 가능하도록 정책적인 지원이 있었다는 것이다. 제도 도입 초기에는 건설회사 등 전략적 투자자 위주의 출자자 구성이 이루어 졌으나, 운영단계에 들어선 사업부터 다양한 형태의 펀드를 통해 재무적 투자자가 출자지분을 인수하더니 제도 도입 후 10여년이 지난 시점부터는 건설단계에서 출자자로 참여하고 있다.
첫째, 20년~50년의 장기간에 걸쳐 이루어지는 민간투자사업이 가능한 이유는 정부의 신뢰성에 기반을 두고 법률적 체계와 당사자 간의 약속인 실시협약이 맺어지기 때문이다. 민간투자사업에 대한 정부 정책의 신뢰 결여는 민간투자사업의 존립을 어렵게 하는 가장 심각한 일이다.

후속연구

낮은 수요리스크가 있는 사업의 경우 재무적 투자자가 사업계획단계에서부터 민간투자사업에 적극적으로 참여하게 되고, 이렇게 되면 다수의 컨소시엄이 나타나서 경쟁이 촉진되어 수익률 등이 낮아짐과 동시에 사용료도 인하되는 측면이 있게 되어 공공성을 증진시키는 모습으로 나타날 것이기 때문이다. PPP 사업의 후발국가들은 User Payment 방식에 의한 BOT 방식을 적용하고 있고, 다양한 경험을 가진 PPP 사업의 선진 여러 나라들은 오히려 AP 방식을 적용하고 있는 사실에서 정책적 시사점을 얻어야 할 것이다.
특히 BTL 사업의 경우 운영비 인상에 대한 충격을 흡수할 만한 여유가 없다. 법률개정으로 인한 운영비 부족으로 인해 부실한 운영은 결과적으로 민간투자사업에 대한 신뢰도를 추락시키는 원인이 될 수 있는 바, 이러한 부분에 대해 정부 차원에서 실태조사를 통해 비용증가 요인을 분석하여 리스크를 분담하는 운용의 묘를 살려야 할 것이다.

핵심어

질문

논문에서 추출한 답변

World Bank의 분석에 따른 우리나라 PPP사업에 대한 평가는?

양적인 측면에서 본다면 2017년도말 기준으로 712개 사업에 투자금 기준으로 약108조원에 이르는 자금이 투입되었다.1) World Bank의 분석에 따르면 우리나라는 PPP사업의 선구자인 영국, 호주 다음으로 PPP사업을 잘 운영하는 국가로 인정받고있고, 많은 개발도상국 공무원들이 우리나라를 방문해서 민간투자 제도 및 운용실태를 전수받고 있다. 우리나라 민간투자사업에대해 다양한 평가가 있겠지만, 필자는 비교적 성공적이었다는 평가를 내리고 싶다.

Software적인 정책을 구비하기 위한 정부의 역할은?

민간투자사업에 대해 정치적 이해에 따라 온탕과 냉탕을 반복할 게 아니라 민간투자사업에 대한 올바른 시각을 정립하고 시장 참여자들과 소통하면서 지속가능한 제도를 운용할 때 정책적 신뢰가 생긴다고 할 수 있다. 정부는 민간투자자금을 스마트(Smart)하게 효과적으로 활용할 필요가 있다. 최근에 금융기관(재무적 투자자)이 사업개발자로 능동적으로 나서는 현상을 정부에서는 잘 분석하고, 이러한 민간투자 시장의 분위기가 효과적으로 작동될 수 있도록 정책의 신뢰성과 일관성을 유지할 필요가 있다고 생각된다.

AP 방식이란?

민간투자사업 초창기에 경험부족으로 예측수요에 대한 일정수준의 수입보장 정책을 시행하다 보니 민간투자자에게 리스크 대비 과도한 수익이 보장되는 등 부작용이 있었으나, 실제 수요가 부족할 경우 투입된 비용(총투자비와 운용비)에 대한 일정 수준의 보전으로 접근할 경우는 오히려 민자사업의 안정성과 경쟁 촉진을 통해 전반적인 공공성의 증가로 연결시킬 수 있다. 선진 여러나라에서 시행하는 건설단계의 Greenfield 민간투자사업의 경우 대부분 Availability Payment 방식(AP 방식 : 요금수준을 정부가 정하여 징수하며, 정부가 주기적으로 민간투자자가 시행한 사업성과(Performance : Security, Response to emergencies, Lighting and Cleanliness, Customer satisfaction, Staff morale) 및 가용성(Availability : Availability of facilities, Availability of services, Safety, Condition of the assets)를 평가하고 이를 반영해서 민간투자자에게 총민간투자비, 이에 따른 자본비용(Capital Cost)에 대한 보상 및 운영비용을 지불하는 방식임.)3)으로 추진된다.

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