기부대양여 사업에 의한 군사시설 이전의 리스크 요인 도출 및 우선순위 평가 Risk Identification and Priority Evaluation of Military Facility Relocation by Endowment and Concession Project원문보기
군부대 이전사업의 소요 증가에 따라 활용되어온 기부대양여방식이 사업시행에 있어 관련제도와 법규, 사업시행자와 군 부대간의 상호이해의 부족 등의 이유로 대다수의 사업이 지연되고 있으며 개선이 요구되고 있는 상황이다. 이에 본 연구에서는 이전사업 추진 단계별 잠재적 리크스 요인 즉, 사업특성과 시행에 제약이 되는 문제를 확인하고 우선순위를 도출하여 위험요인을 분석하고자 하였다. 도출된 위험요인들 중 인허가 및 설계 단계에서의 시설기준을 초과한 요구, 사업승인 단계의 부대이전반대, 시공 및 준공단계의 시공 중 설계변경, 재산 처리단계의 기부/양여 재산에 대한 이견, 합의각서 체결단계의 시설기준의 부재가 우선적인 리스크 관리 고려대상으로 분석되었다. 본 연구는 리스크 관리의 우선순위를 제공함으로써 사업관리자가 더욱 효울적으로 사업을 추진할 있는 가이드라인을 제공할 수 있을 것으로 기대된다.
군부대 이전사업의 소요 증가에 따라 활용되어온 기부대양여방식이 사업시행에 있어 관련제도와 법규, 사업시행자와 군 부대간의 상호이해의 부족 등의 이유로 대다수의 사업이 지연되고 있으며 개선이 요구되고 있는 상황이다. 이에 본 연구에서는 이전사업 추진 단계별 잠재적 리크스 요인 즉, 사업특성과 시행에 제약이 되는 문제를 확인하고 우선순위를 도출하여 위험요인을 분석하고자 하였다. 도출된 위험요인들 중 인허가 및 설계 단계에서의 시설기준을 초과한 요구, 사업승인 단계의 부대이전반대, 시공 및 준공단계의 시공 중 설계변경, 재산 처리단계의 기부/양여 재산에 대한 이견, 합의각서 체결단계의 시설기준의 부재가 우선적인 리스크 관리 고려대상으로 분석되었다. 본 연구는 리스크 관리의 우선순위를 제공함으로써 사업관리자가 더욱 효울적으로 사업을 추진할 있는 가이드라인을 제공할 수 있을 것으로 기대된다.
The endowment and concession has been put to practical use for the relocation projects of military Facilities. Yet, in terms of the project implementation, delay of a great deal of the projects is occurring due to related regulations and standards, as well as a lack of mutual understanding between p...
The endowment and concession has been put to practical use for the relocation projects of military Facilities. Yet, in terms of the project implementation, delay of a great deal of the projects is occurring due to related regulations and standards, as well as a lack of mutual understanding between project implementers and military units. This study analyzes the risk factors by identifying and prioritizing the potential risk factors at each stage of project implementation such as the issues that limit project characteristics and implementation. Among the derived risk factors, request exceeding facility standards in the licensing and design phases, opposition to troop relocation in the project approval phase, design change during construction phase in the construction and completion phases, dissenting opinions on endowed/conceded property in the property disposal phase and absence of facility standards in the MOA conclusion phase were found to be the main object of consideration in risk management. This study is expected to provide project managers with a guideline for effectively pursuing the projects, as it provides prioritization and optimization of risk management.
The endowment and concession has been put to practical use for the relocation projects of military Facilities. Yet, in terms of the project implementation, delay of a great deal of the projects is occurring due to related regulations and standards, as well as a lack of mutual understanding between project implementers and military units. This study analyzes the risk factors by identifying and prioritizing the potential risk factors at each stage of project implementation such as the issues that limit project characteristics and implementation. Among the derived risk factors, request exceeding facility standards in the licensing and design phases, opposition to troop relocation in the project approval phase, design change during construction phase in the construction and completion phases, dissenting opinions on endowed/conceded property in the property disposal phase and absence of facility standards in the MOA conclusion phase were found to be the main object of consideration in risk management. This study is expected to provide project managers with a guideline for effectively pursuing the projects, as it provides prioritization and optimization of risk management.
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문제 정의
기부대양여사업의 활성화에 따라 사업 리스크 관리 및 제도적 보완점 마련을 위한 연구가 요구되는 시점에서 본 연구는 사업승인, 합의각서 체결, 인·허가 및 설계, 시공 및 준공, 재산처리를 포함하는 기부대양여사업의 전(全) 사업단계에 걸친 단계별 잠재리크스 요인을 체계적인 정량화 기법을 이용하여 기부대양여 사업의 이해관계자 상호간에 발생하는 제도적·운영상 문제점을 도출을 통해 기본연구와 차별성을 두고자 한다.
본 연구에서는 군 기부대 양여사업의 성공적인 추진을 위해 우선적으로 고려하여야 하는 주요 잠재리스크 요인에 초점을 맞추었다. 기부대 양여사업은 사업 시행자가 이전 소요 재원을 조달하고 대상부지를 선정하여 대체시설을 건설하여 기부 후에 이전 군용지를 양여 받는 절차로 사업승인, 합의각서 체결, 인·허가 및 설계, 시공 및 준공, 재산처리의 절차로 추진된다.
이를 위해 전문가의 지식과 경험에 의한 사업관리 방안을 도출하기 위해 군 기부대양여사업 경력 20년 이상의 전문가 5인을 대상으로 인터뷰를 수행하였다. 우선 전문가 5인에게 본 연구에서 도출된 리스크 요인을 제시하고 그 동안의 경험을 기반으로 관리방안에 대해 제시하도록 하였다. 먼저 사업관리의 가장 큰 잠재적 위험요인으로 인허가 및 설계 단계에서의 시설기준을 초과한 요구이다.
이에 민·관의 사업시행자는 이전사업 추진 단계별 잠재리크스 요인을 확인하고 관리의 우선순위를 도출함으로써 사업관리계획을 보다 면밀히 수립할 수 있을 것이다. 이에 본 연구 에서는 군 기부대 양여사업 전반에 걸친 잠재 리스크를 분석하고 관리 우선순위를 제공하여 사업관리 계획 수립을 지원하고자 하였다.
이에 본 연구에서는 ‘군 기부대 양여사업’ 전반에 걸친 잠재 리스크를 분석하고 관리 우선순위를 제공하여 사업관리 계획 수립을 지원하고자 한다.
제안 방법
2차 델파이 조사에서 합의에 도출되지 못한 리스크 항목에 대한 전문가 집단의 응답에 대한 집중경향과 변산도(중앙값과 사분점간 범위; Interquartile rang '사분위범위‘라고도함)를 산출하여 각 전문가 패널에게 제시하고 본인의 2회 응답재고 및 수정할 수 있는 기회를 제공하였다.
2차 델파이 조사에서는 1차 설문에서 도출된 리스크 요인에 대한 타당성을 확인하기 위해서 7점 척도법(1점-전혀 중요하지 않음, 3점-약간 중요하지 않음, 5점-약간 중요함, 7점-매우 중요함)을 적용한 폐쇄형 설문을 실시하였다. 2차 설문조사 결과를 정량화하기 위해서 Shapiro-Wilk normality test 수행하였으며, 그 결과 모든 항목의 p-value 가 0.
AHP계층구조 트리를 바탕으로 결정인자별, 사업단계 리스크 관리의 중요도를 산정하고 그 일관성을 검증하였다. 그리고 결정 인자간 상대적 가중치와 결정인자별 대안의 가중치를 합산하여 기부대양여 사업 전체 단계별 리스크 관리의 중요도를 산출하였으며, 그 결과는 [Table 6]서 보는 바와 같다.
국회 예산 정책처(2009)는 기부대양여의 문제점과 제도개선 방안을 도출하였으며 사전 수요조사의 강화를 통한 기본계획 수립으로 효율성 향상의 요구하였다 또한 기부대양여 사업은 특히 수입과 지출을 맞추는 방식을 취함으로써 기부시설이 양여 시설보다 너무 비효율적으로 시설규모가 증대하여 효과적이지 못함을 제기하였다. 개선사항을 위해 기존 법령의 개정할 필요가 있는 것으로 평가하였다. 이문규(2013)는 이전사업을 사례로 기부대양여사업의 추진체계 및 특징 및 주체별 역할의 분석을 통해 지역갈등의 심화, 설계변경에 따른 사업비 증가, 금융시장 여건변화에 따른 사업성이 변화의 문제을 파악하였다.
AHP계층구조 트리를 바탕으로 결정인자별, 사업단계 리스크 관리의 중요도를 산정하고 그 일관성을 검증하였다. 그리고 결정 인자간 상대적 가중치와 결정인자별 대안의 가중치를 합산하여 기부대양여 사업 전체 단계별 리스크 관리의 중요도를 산출하였으며, 그 결과는 [Table 6]서 보는 바와 같다. 결과적으로 기부대양여 사업 추진 간에는 인·허가 및 설계→사업승인→시공 및 준공→재산처리→합의각서 체결의 사업단계별로 잠재 리스크 관리의 중요가 선정되었다.
사업 단계별 잠재 리스크 요인을 도출하기 위해 군 기부대 양여 사업의 전문가 집단을 구성하여 델파이 기법을 통해 사업추진 단계별 리스크 요인들을 도출하였으며 전체사업 관리측면에서 사업단계별 리스크 관리 우선순위를 AHP 기법을 통하여 정량화 하였다. 기부대양여 사업의 전체 단계별 리스크 관리의 중요도는 1) 인·허가 및 설계, 2) 사업승인, 3) 시공 및 준공, 4) 재산처리, 4) 합의각서 체결의 순으로 선정되었다.
기부대 양여사업은 사업 시행자가 이전 소요 재원을 조달하고 대상부지를 선정하여 대체시설을 건설하여 기부 후에 이전 군용지를 양여 받는 절차로 사업승인, 합의각서 체결, 인·허가 및 설계, 시공 및 준공, 재산처리의 절차로 추진된다. 사업 단계별 잠재 리스크 요인을 도출하기위해 군 기부대 양여사업의 전문가 집단 25명을 구성하여 델파이 기법을 통해 사업추진 단계별 리스크 요인들을 도출 하였다. 이후 전체사업 관리측면에서 사업기간, 사업예산, 공사품질, 안전관리의 측면에서 사업단계별 리스크 관리 우선순위를 AHP 기법을 통하여 정량화 하였다.
사업단계별 잠재 리스크 요인을 계층화하여 계층구조 트리를 구성하였다. 사업 단계별 잠재 리스크를 평가하기 위한 결정인자는 사업기간, 사업예산, 공사품질, 안전관리로 총 4개의 인자를 선정하였다. 여기서 사업기간은 대체시설을 건설하고 군에 기부하기까지의 기간으로 양여받은 재산에 대한 개발기간은 고려하지 않았으며, 사업비 역시 양여 재산에 대한 개발이익 극대화와 위험은 사업시행자에게 전적으로 있기 때문에 기부재산의 건설비만을 고려하였다.
AHP기법을 적용하기 위한 전문가 패널 선정은 리스트 요인 도출 설문에 참여한 전문가 그룹 중 실제 기부 대 양여사업을 관리한 경험이 있는 20명을 대상으로 진행하였다. 사업단계별 잠재 리스크 요인을 계층화하여 계층구조 트리를 구성하였다. 사업 단계별 잠재 리스크를 평가하기 위한 결정인자는 사업기간, 사업예산, 공사품질, 안전관리로 총 4개의 인자를 선정하였다.
전문가 집단은 군 시설사업 유경험자로 15년이상 경험이 있는 영관장교로 정책부서(7명), 학교기관(8명), 야전부대(10명)에서 임무를 수행하는 장교를 선발하였다. 설문기간은 2019년 9월 3일부터 11월 8일까지 총 3차례에 걸쳐 진행하였으며, 설문지는 메일을 통하여 분배하였고 2차 이상 에서는 전체 응답결과를 제시하고 본인의 응답을 수정할 수 있도록 전화 인터뷰를 실시하였다. 전문가 25명을 대상으로 진행한 설문의 1차 설문 응답률은 92%를 보였다.
[Table 3]은 Wilcoxon singed rank test 결과를 보여주며, 총 19개의 리스크 항목 중 16개 항목에 대한 전문가 집단의 동의가 이루어졌으며, 3개는 유보되었다. 유보된 3개의 항목에 대해서는 p-value가 0.05이상으로 통계적으로 유의미한 결과를 얻을 수 없기에 추가적인 설문 조사를 진행하였다.
이문규(2013)는 이전사업을 사례로 기부대양여사업의 추진체계 및 특징 및 주체별 역할의 분석을 통해 지역갈등의 심화, 설계변경에 따른 사업비 증가, 금융시장 여건변화에 따른 사업성이 변화의 문제을 파악하였다. 이를 위해 주민협의체 구성을 통한 공감대 형성, 설계지침 및 심의기구를 마련 및 기부대양여사업의 관계법의 정비를 통해 주체별 역할분담 체계확립을 요구하였다. 김재형(2015)은 기부대양여사업 사례분석을 바탕으로 합의각서 체결시 나타난 지연요소를 파악하였으며 시설기준을 엄격하게 적용한 기부범위 설정, 명확한 시설기준의 정립, 원만한 이해관계 해결을 위한 협의체계의 구축 등을 대안방안으로 제시하였다.
이후 전체사업 관리측면에서 사업기간, 사업예산, 공사품질, 안전관리의 측면에서 사업단계별 리스크 관리 우선순위를 AHP 기법을 통하여 정량화 하였다. 이를 통해 기부 대 양여사업의 각 사업단계별 잠재리스크를 사업단계별 관리 가중치가 반영된 사업관리 리스크 우선순위를 제시하였다[Fig. 1].
사업 단계별 잠재 리스크 요인을 도출하기위해 군 기부대 양여사업의 전문가 집단 25명을 구성하여 델파이 기법을 통해 사업추진 단계별 리스크 요인들을 도출 하였다. 이후 전체사업 관리측면에서 사업기간, 사업예산, 공사품질, 안전관리의 측면에서 사업단계별 리스크 관리 우선순위를 AHP 기법을 통하여 정량화 하였다. 이를 통해 기부 대 양여사업의 각 사업단계별 잠재리스크를 사업단계별 관리 가중치가 반영된 사업관리 리스크 우선순위를 제시하였다[Fig.
2]는 사업단계별 잠재 리스크와 결정인자를 고려한 전체 계층구조를 보여주고 있다. 잠재 리스크 관리를 위한 평가기준으로 선정된 결장인자 4가지에 대한 쌍대비교 설문값을 토대로 결정인자간의 상대적 중요도를 계산하고 평가에 대한 일관성을 검증하였다.
대상 데이터
AHP기법을 적용하기 위한 전문가 패널 선정은 리스트 요인 도출 설문에 참여한 전문가 그룹 중 실제 기부 대 양여사업을 관리한 경험이 있는 20명을 대상으로 진행하였다. 사업단계별 잠재 리스크 요인을 계층화하여 계층구조 트리를 구성하였다.
성공적인 기부 대 양여사업의 추진을 위해 사업단계별 우선적으로 관리하여야 하는 주요 리스크 요인에 대해 델파이 기법을 통해 도출하였다. 델파이 기법은 1, 2, 3차를 통해 진행되었으며, 군 기부 대 양여사업 전문가 집단 25명을 선정 하였다. 전문가 집단은 군 시설사업 유경험자로 15년이상 경험이 있는 영관장교로 정책부서(7명), 학교기관(8명), 야전부대(10명)에서 임무를 수행하는 장교를 선발하였다.
그러나 기부대양여 사업에 의한 군사시설의 이전은 군사기지 폐쇄 및 이전에 따른 지역경제의 문제, 국내 정치적 영향요인, 지역 주민과의 갈등, 기존 기지의 부동산 양도처리, 군사적 목적 달성 등 일반 건설사업에 서는 파생되는 문제뿐만 아니라 다양한 요소를 고려하여야 한다. 이를 위해 전문가의 지식과 경험에 의한 사업관리 방안을 도출하기 위해 군 기부대양여사업 경력 20년 이상의 전문가 5인을 대상으로 인터뷰를 수행하였다. 우선 전문가 5인에게 본 연구에서 도출된 리스크 요인을 제시하고 그 동안의 경험을 기반으로 관리방안에 대해 제시하도록 하였다.
델파이 기법은 1, 2, 3차를 통해 진행되었으며, 군 기부 대 양여사업 전문가 집단 25명을 선정 하였다. 전문가 집단은 군 시설사업 유경험자로 15년이상 경험이 있는 영관장교로 정책부서(7명), 학교기관(8명), 야전부대(10명)에서 임무를 수행하는 장교를 선발하였다. 설문기간은 2019년 9월 3일부터 11월 8일까지 총 3차례에 걸쳐 진행하였으며, 설문지는 메일을 통하여 분배하였고 2차 이상 에서는 전체 응답결과를 제시하고 본인의 응답을 수정할 수 있도록 전화 인터뷰를 실시하였다.
데이터처리
2차 델파이 조사에서는 1차 설문에서 도출된 리스크 요인에 대한 타당성을 확인하기 위해서 7점 척도법(1점-전혀 중요하지 않음, 3점-약간 중요하지 않음, 5점-약간 중요함, 7점-매우 중요함)을 적용한 폐쇄형 설문을 실시하였다. 2차 설문조사 결과를 정량화하기 위해서 Shapiro-Wilk normality test 수행하였으며, 그 결과 모든 항목의 p-value 가 0.05이하로 정규분포가 아닌 것을 확인하였다. 이에 각 리스크 요인에 대한 동의여부를 판단하기 위해서 비모수방법인 Wilcoxon singed rank test 실시하였다.
05이하로 정규분포가 아닌 것을 확인하였다. 이에 각 리스크 요인에 대한 동의여부를 판단하기 위해서 비모수방법인 Wilcoxon singed rank test 실시하였다. Wilcoxon singed rank test 에 의해 계산된 p-value가 유의수준 0.
이론/모형
성공적인 기부 대 양여사업의 추진을 위해 사업단계별 우선적으로 관리하여야 하는 주요 리스크 요인에 대해 델파이 기법을 통해 도출하였다. 델파이 기법은 1, 2, 3차를 통해 진행되었으며, 군 기부 대 양여사업 전문가 집단 25명을 선정 하였다.
성능/효과
결과적으로 기부대양여 사업 추진 간에는 인·허가 및 설계→사업승인→시공 및 준공→재산처리→합의각서 체결의 사업단계별로 잠재 리스크 관리의 중요가 선정되었다.
기부대 양여 사업의 특성상 국방부에서는 기존의 군사시설이 이전한 이후에도 현재의 군사시설이 발휘하던 작전적·시설적 기능을 충족하여야 한다는 시설 대체성에 중점을 두고 협의를 진행함으로써 기부-양여의 불균형에도 불구하고 과도한 요구를 하는 경향이 있는 것으로 파악되었다.
마지막으로 합의각서 체결단계에서의 국방시설기준의 부재는 기존 군사시설을 대체하여 협의대상자가 기부하는 범위에 대한 기준이 부재함에 따라 기부범위에 대한 이견이 발생되고, 군의 특수한 다단계 의사결정체계에 따라 이견을 좁히고 결정하기까지의 많은 시간과 노력이 요구되는 것을 확인하였다. 또한 시설기준의 부재는 기부-양여 범위의 불균형과 시설사용자로 하여금 기부범위를 초과하는 과다한 요구를 하는 빌미를 제공하게 됨으로써 국방부를 비롯한 이해 당사자간의 긴밀한 협의가 요구된다.
[Table 5]에서 보는 봐와 같이 결정인자 중 사업예산이 잠재리스크 관리의 가장 중요한 요소로 책정되었으며, 안전 관리가 가장 낮은 가중치를 보였다. 쌍대비교 행령은 기하평균(Saaty, 2008)을 이용하여 종합되었으며, 일관성 비율(CR)은 0.1이하로 일관성이 있는 것으로 판단되었다.
설문기간은 2019년 9월 3일부터 11월 8일까지 총 3차례에 걸쳐 진행하였으며, 설문지는 메일을 통하여 분배하였고 2차 이상 에서는 전체 응답결과를 제시하고 본인의 응답을 수정할 수 있도록 전화 인터뷰를 실시하였다. 전문가 25명을 대상으로 진행한 설문의 1차 설문 응답률은 92%를 보였다. 국방부 대체시설 기부채납에 따른 양여사업 훈령(2016.
이러한 잠재 리스크 요인 중 가장 핵심적인 사항으로는 최초 계획 사업 범위의 10%를 초과하는 변경사항 발생으로 초기 면밀한 사업계획이 얼마나 중요한 요소인지를 보여 준다. 특히 사업범위 초과시 부가적인 합의각서 변경, 국유재산 종합계획 변경, 사업계획 및 실시계획 변경은 과도한 행정력과 시간을 낭비하는 것으로 확인되었다. 그 외 부대이전 반대, 시설기준의 부재와 불명확성에 의한 설계변경, 기부대양여 재산가에 대한 이견과 불균형 등 기부대양여사업에 의한 군사 시설이전의 기획이 전체사업진행에 얼마나 중요한 요소인지를 확인 할 수 있으며, 사업시행자와 관리자가 사전에 대책 마련을 통해 분쟁의 갈등 및 사업지연을 예방할 수 있을 것이다.
협의대상자 입장에서는 차후 개발이익의 수준을 고려하여 기부-양여 비율이 1:1에 근접하도록 사업을 진행하고자 희망하므로 사업추진을 위한 실무협의회, 부처회의 등의 조정기능이 매우 중요한 것으로 분석되었다. 특히, 군부대의 특성상 잦은 인사이동으로 지휘관 및 사업담당자가 변경되고 사용자의 편의 및 운영유지 등의 이유로 최초 계획사업 범위의 10%를 초과하는 변경 사항에 대해서는 부가적으로 합의각서 변경, 국유재산 종합 계획 변경, 사업계획 및 실시계획도 변경해야 하는 사업지연의 핵심요인으로 작용하는 것으로 분석되었다.
후속연구
특히 사업범위 초과시 부가적인 합의각서 변경, 국유재산 종합계획 변경, 사업계획 및 실시계획 변경은 과도한 행정력과 시간을 낭비하는 것으로 확인되었다. 그 외 부대이전 반대, 시설기준의 부재와 불명확성에 의한 설계변경, 기부대양여 재산가에 대한 이견과 불균형 등 기부대양여사업에 의한 군사 시설이전의 기획이 전체사업진행에 얼마나 중요한 요소인지를 확인 할 수 있으며, 사업시행자와 관리자가 사전에 대책 마련을 통해 분쟁의 갈등 및 사업지연을 예방할 수 있을 것이다.
연구의 내용도 제도의 문제점이나 해결방안 위주를 진행되었는데 본 연구에서는 전체사업에 대하여 잠재 리스크 요인을 도출하고 관리의 우선순위를 제공하였다는데 그동안의 연구와 큰 차이점이 있다고 할 수 있다. 또한 사업시행자나 관리자에게 리스크 요인과 관리의 우선순위를 제공함으로써 향후 군사시설이전사업에 경험이 없는 지자체 및 사업시행자, 군 관련기관의 리스크 관리계획 수립에 도움이 될 수 있을 것으로 기대한다.
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