초록 ▼

최근 지방자치제도가 안정화되고, 항만개발·관리에 대한 지방자치단체의 관심 및 참여가 확대됨에 따라 항만개발·관리에 대한 권한 분산의 필요성이 증대하였다. 또한 일본 및 유럽의 주요 항만 대부분의 경우 지방자치단체가 항만의 개발 및 관리권을 가지고 있으며, 2001년에는 가장 인접한 중국까지 국가 소유의 모든 항만 재산을 지방자치단체에 이양하였다. 이와같이 지방자치단체가 지역의 특성을 고려하여 도시와의 조화로운 항만계획을 수립하고 개발하는 것은 전 세계적인 흐름이라 할 수 있다.
이에 따라 우리나라도 이러한 시대적 흐름에 발맞

최근 지방자치제도가 안정화되고, 항만개발·관리에 대한 지방자치단체의 관심 및 참여가 확대됨에 따라 항만개발·관리에 대한 권한 분산의 필요성이 증대하였다. 또한 일본 및 유럽의 주요 항만 대부분의 경우 지방자치단체가 항만의 개발 및 관리권을 가지고 있으며, 2001년에는 가장 인접한 중국까지 국가 소유의 모든 항만 재산을 지방자치단체에 이양하였다. 이와같이 지방자치단체가 지역의 특성을 고려하여 도시와의 조화로운 항만계획을 수립하고 개발하는 것은 전 세계적인 흐름이라 할 수 있다.
이에 따라 우리나라도 이러한 시대적 흐름에 발맞추어 일부 항만(지방항만 및 연안항)의 개발·관리 권한을 지방자치단체에 위임하여 지방자치단체의 자치역량을 강화하고 지역실정에 맞는 항만개발·관리를 위한 조치를 시행하였다. 2009년 4월 항만법 개정을 통해 기존의 무역항을 <국가관리항>과 <지방관리항>으로 구분하고 지방관리항에 대해 항만시설의 지정·고시권을 제외한 42개 업무를 지방정부에 위임하였다. 항만개발·관리권의 위임은 권한이양을 위한 전 단계 조치로서 권한위임된 항만개발 및 운영관련 42개 사무는 2013년 4월 15일까지 이양될 계획에 있다. 권한 이양계획은 2010년 4월 15일 대통령이 재가함으로써 확정되었다. 그 후 정부는 2010년 5월 19일 권한이양 실천계획을 제출하였으며 계획대로 추진될 경우 현재의 권한위임 사무는 그대로 지방자치단체에 이양될 전망이다.

Abstract ▼

■ A Survey Analysis on the Impact of Delegation and Devolution of Port Management
○ Positive effects
- High benefits are expected from the following: increasing revenue from local taxes; active efforts to attract relevant industries to the local area; rising local employment; better capabilit

■ A Survey Analysis on the Impact of Delegation and Devolution of Port Management
○ Positive effects
- High benefits are expected from the following: increasing revenue from local taxes; active efforts to attract relevant industries to the local area; rising local employment; better capability of municipalities in running their organization and human resources
- However, the central government and regional maritime entity belonging to it hold negative views.
○ Negative effects
- The central government is concerned about the possibility of excessive competition and loose management.
- The biggest worry for municipalities is that the central government might give less budgetary support for local port development.
○ About follow-up measures after the delegation or devolution of port management
- Positive views were dominant in the following 5 aspects: ⅰ) enactment of standard ordinances and regulations, ⅱ) distribution of work process standards or handbooks, ⅲ) implementation monitoring, ⅳ) project result evaluation and ⅴ) regular report and agreement
- All stakeholders agreed on the need for evaluating port development and management after delegation or devolution. 71.3% of respondents answered that joint evaluation by the central and local governments is necessary if an evaluation would be conducted.
- Evaluation criteria were divided into “planning,” “implementation,” and “achievement” which had the same level of weighing factor. Measurable indices are preferred to non-measurable ones. (58%: 42%)
■ Responses to Delegation or Devolution of Port Management
○ In order to minimize side effects, the scope and level of port management transfer should be thoroughly reviewed.
- The survey showed that many stake holders were still negative about the management or development transfer. They were also disapproving of differentiated types of transfers.
○ Strengthened management afterwards
- Along with municipalities’ own evaluation, a joint assessment with the central government should be conducted. Such evaluation will show both achievements and problems, which can be the foundation for better management onwards.
- After the reassignment, joint monitoring by the local and central governments needs to be conducted. The monitoring should be done on the project size, the implementation rates of original plans, project improvement efforts and funding.
○ More administrative and financial supports from the central government
- After the transfer of port development and project management, the central government should provide administrative supports, such as the enactment of standard ordinances or regulations, distribution of work processing guidelines or handbooks and support for local employment of relevant human resources.
- After the reassignment is completed, the central government should expand its budgetary supports for municipalities, based on the evaluation of their performance in port development and project management.
- If port development and project management is managed as national projects as today (municipalities are commissioned for the job), this should be partly financed by national funds. However, if those responsibilities are transferred to municipalities, they are better to be supported under “the Metropolitan / Local Development Special Accounts” for better financial autonomy of municipalities.
■ A Model to Evaluate Achievements of Delegation or Devolution of Port Management
○ The study built an evaluation model on performance after port development and project management is reassigned to local government.
- Although the model fell short of scoring in all indices, it established detailed factors. It presented thorough evaluation methods for each project stage, such as planning, implementation and achievement. For example, it suggested assessment methods for measurable/non-measurable items,
evaluation items for each project stage and main evaluators.
- Port development projects are long-term projects. Thus, the evaluation is more focused on planning and implementation stages, while the analysis on achievement stage is limited. In the early phase of the transfer, weight for each stage should be 30(planning): 30(implementation): 40(achievement).
- It is difficult to evaluate port development projects only with measurable items. So, measurable indices are limited to “achievement phase” (30%).
- Non-measurable indices are based on factors, such as “being customer-oriented” and “being achievement-oriented.” They are evaluated through experts’ brain storming and the Delphi Method. Meanwhile, measurable indices can use the Policy Satisfaction Index(PSI), riffle effects on the local economy, the ratio of plans to achievements and the policy efficiency index.
■ Policy suggestions
○ In the reviewing stage of the reassignment, a joint council of public officials, research institutes(supported by the central or local government) and the private sector explore and review potential cases systematically.
○ “Differentiated transfer” can be desirable in some aspects. However, standards for differentiation, such as population, financial conditions and administrative conditions, are not clear. Therefore, this type of port management transfer is not viable.
○ Financial support measures should be firstly determined before actual reassigning of responsibilities to municipalities. In the long-term, the local tax system and the intergovernmental fiscal co-ordination should be improved for port management transfer.
○ Port management transfer should be utilized by restructuring functions of the central government. For that purpose, relevant results need to be actively used, while functions and human resources are adequately transferred with the responsibility of port management.
○ “Policy evaluation results” are used as part of follow-up management of the transfer. For more effective use of those results, the following should be analyzed.
- The feedback system between evaluation results, policy establishment and policy implementation should be strengthened.
- Expertise, independence and reliability of evaluators(organization) should be improved.
- Database on evaluation results should be built for their systemic analysis.

목차 Contents

• 표 지...1
• 머 리 말...3
• 차 례...5
• Executive Summary ...15
• 제1장 서 론 ...19
• 1. 연구의 배경 및 목적 ...19
• 2. 연구의 범위와 방법 ...21
• 3. 선행연구 검토 ...23
• 1) 관리 및 운영부문 선행연구 ...24
• 2) 지방이양 효과부문 ...29
• 3) 선행연구와의 차별성 및 시사점 ...34
• 제2장 우리나라 항만개발·관리체계 변화와 권한 위임의 배경 ...36
• 1. 우리나라 항만개발·관리체계 변화 ...36
• 1) 일제시대 ...36
• 2) 정부수립 이후 ...36
• 3) 1980년대 이후 ...37
• 2. 항만개발·관리권 위임의 배경 및 목적 ...38
• 1) 항만개발·관리권 위임 배경 ...38
• 2) 항만개발·관리권 위임 목적 ...38
• 3. 개정 항만법 분석 ...39
• 1) 항만의 구분 ...39
• 2) 개발·관리권 위임 ...41
• 3) 위임사무 분석 ...42
• 4) 기타 변경사항 ...44
• 제3장 해외의 항만개발·관리체계 변화 사례 ...46
• 1. 일본의 항만개발·관리체계 변화 ...46
• 1) 항만의 구분 ...46
• 2) 항만개발·관리체계 변화 ...47
• 3) 항만개발·관리체계 변화 문제점 및 개선 현황 ...54
• 2. 중국의 항만개발·관리체계 변화 ...56
• 1) 항만의 구분 ...56
• 2) 항만의 개발·관리체계 변화 ...57
• 3) 중앙정부와 지방정부의 역할 ...62
• 4) 항만개발·관리체계 변화 문제점 및 개선 현황 ...64
• 3. 기타 국가의 항만개발·관리체계 변화 ...66
• 1) 프랑스 ...66
• 2) 독일 ...67
• 3) 미국 ...68
• 4. 국내 항만관리체계 변화 사례 ...69
• 1) 제주특별자치도 ...69
• 2) 항만공사(PA)제도 도입 ...73
• 5. 시사점 ...76
• 1) 지방재정 악화에 대비한 정책 마련 ...76
• 2) 지방자치단체의 무분별한 항만개발방지체계 마련 ...77
• 3) 항만개발·관리의 명확한 지침 마련 ...77
• 4) 중앙정부의 명확한 예산 지원기준 마련 ...78
• 5) 지방자치단체의 자발적인 조정기능 강화 ...78
• 제4장 지자체의 항만개발·관리능력 분석 ...80
• 1. 행정구역별·소관별 항만 분류 ...80
• 1) 지방자치단체 행정구역 내 항만 ...80
• 2) 지방해양항만청별 소관 항만 ...83
• 2. 지자체의 재정능력 ...84
• 1) 재정자립도 평가 ...84
• 2) 재정력지수 ...85
• 3. 지자체 행정능력(조직 및 인력, 법령체계) ...87
• 1) 항만 관련 행정기구의 편제 ...87
• 2) 항만 관련 행정인력의 배치 ...88
• 3) 항만 관련 법령체계 ...89
• 4) 항만투자비 ...90
• 5) 종합 ...91
• 4. 시사점 ...92
• 제5장 항만개발·관리권 위임 및 이양에 따른 예상 효과 ...94
• 1. 권한이양의 개념 및 사례 ...94
• 1) 이양의 개념과 유사개념 ...94
• 2) 지방이양 추진배경 및 경과 ...95
• 3) 지방이양(사무배분)의 원칙 및 기준 ...96
• 4) 지방이양 추진실적 및 특성 ...98
• 2. 권한이양 사례 ...100
• 1) 기획적 사무 지방이양 사례 ...100
• 2) 농촌지도업무(농촌진흥청) 지방이양 사례 ...100
• 3. 항만개발·관리권 위임 및 이양 추진과정 ...103
• 1) 권한위임 추진경위 ...103
• 2) 권한이양 계획 ...104
• 4. 사무위임 및 이양에 관한 이해관계자 인식 조사 ...105
• 1) 이해관계자의 분류 ...105
• 2) 이해관계자의 인식 조사 - 대면 인터뷰(직접 조사방법) ...106
• 5. 이해관계자 인식 및 효과 분석을 위한 설문조사 ...112
• 1) 설문의 방향과 목적 ...112
• 2) 조사 설계 ...112
• 3) 설문조사의 기술통계 ...115
• 6. 이해관계자 인식 분석 ...122
• 1) 항만개발·관리권 사무위임에 대한 인식 ...122
• 2) 항만개발·관리권 사무이양에 대한 인식 ...129
• 7. 항만개발·관리권 위임 및 이양의 효과 ...131
• 1) 관련 조직 및 인력 이관의 효과 ...132
• 2) 항만개발·관리 사무위임의 긍정적 효과 ...132
• 3) 항만개발·관리 사무위임의 부정적 효과 ...137
• 8. 사무위임 및 이양에 대한 이해관계자의 정책 요구사항 ...142
• 1) 개관 ...142
• 2) 사후관리방안에 대한 평가 ...142
• 3) 사무위임 및 이양 이후 평가 관련 ...144
• 4) 사무위임 및 이양 이후 사무집행 모니터링 ...146
• 5) 이양 이후 중앙정부의 재정적.행정적 지원 ...147
• 6) 지방자치단체의 위임 및 이양에 대비한 정책 대응 ...150
• 제6장 항만개발·관리권 위임 및 이양 이후 정책적 대응방안 ...153
• 1. 지방이양 여부 및 이양 범위 ...153
• 2. 항만개발·관리사업 사후관리장치 강화 ...156
• 1) 항만개발·관리사업에 대한 평가 강화 ...156
• 2) 항만개발·관리사업에 대한 모니터링 제도 확대 ...158
• 3. 중앙정부의 행정적·재정적 지원 확대 ...160
• 1) 행정적 지원 ...160
• 2) 성과에 따른 차등적 예산지원 ...161
• 3) 일반적 국고보조의 차등적 확대: 위임사무일 경우 ...163
• 4) 광특회계 재원 확대를 통한 이양사업 지원 강화: 이양될 경우 ...165
• 4. 항만개발·관리사업 정책평가모형 구축 ...168
• 1) 평가모형 및 지표체계 ...168
• 2) 계량지표 평가항목의 산출방법 ...171
• 3) 정책평가의 주체 ...173
• 4) 정책평가의 활용방안 ...174
• 제7장 결론 및 정책 제언 ...177
• 1. 결론 ...177
• 1) 사무위임의 필요성에 대한 이해관계자의 인식은 상이 ...178
• 2) 사무위임 및 이양 시 긍정적·부정적 효과가 혼재 ...178
• 3) 사무위임 및 이양 시 효과적인 사후관리방안 구축의 필요성 공감 ...179
• 4) 적정 범위의 사무이양 필요 ...179
• 5) 사무이양 후 사후관리장치 강화 필요 ...180
• 6) 중앙정부의 지원 확대 필요 ...181
• 7) 이양성과 측정시스템의 제도화 필요 ...181
• 2. 정책 제언 ...183
• 1) 위임 및 이양사무의 정착을 위한 제도적 개선사항 ...183
• 2) 정책평가결과의 피드백 체계 강화 ...184
• 3) 평가기관의 설치와 운영 ...185
• 4)`(가칭)항만개발·관리·운영에 관한 정책포럼'의 구성 및 개최 ...188
• 5) 사무위임·이양 후 평가시스템 구축 및 활용 로드맵 ...190
• 참 고 문 헌 ...191
• 부 록 ...195
• 부록 1. 설문지 ...195
• 부록 2. 개방형 설문 응답결과 요약 ...215