초록 ▼

이 연구는 최근의 중앙과 지방 간 교육정책 갈등이 한국 교육발전을 저해할 심각한 수준이라고 판단하여 그 해소 방안을 탐색할 목적으로 수행되었다. 이를 위해 이 연구는 교육정책 갈등의 이론적 배경 분석, 중앙과 지방 간 교육정책갈등 현황·문제 및 배경 분석, 중앙과 지방 간 정책갈등 사례 및 시사점 분석, 중앙과 지방 간 교육정책갈등에 대한 인식 및 의견 파악, 중앙과 지방 간 갈등예방 및 해소 방안 탐색 등을 주요 연구 내용으로 설정하였다. 연구 방법으로는 문헌 연구, 법령 체계 분석, 사례 연구, 현장 방문 및 관계자 협의·면담,

이 연구는 최근의 중앙과 지방 간 교육정책 갈등이 한국 교육발전을 저해할 심각한 수준이라고 판단하여 그 해소 방안을 탐색할 목적으로 수행되었다. 이를 위해 이 연구는 교육정책 갈등의 이론적 배경 분석, 중앙과 지방 간 교육정책갈등 현황·문제 및 배경 분석, 중앙과 지방 간 정책갈등 사례 및 시사점 분석, 중앙과 지방 간 교육정책갈등에 대한 인식 및 의견 파악, 중앙과 지방 간 갈등예방 및 해소 방안 탐색 등을 주요 연구 내용으로 설정하였다. 연구 방법으로는 문헌 연구, 법령 체계 분석, 사례 연구, 현장 방문 및 관계자 협의·면담, 조사 연구법, 전문가 협의회 개최 등이 동원되었다. 연구내용별로 연구결과를 요약 제시하면 다음과 같다.
첫째, 교육정책 갈등이란 갈등 중에서도 교육정책을 결정하고 시행하는 과정에서 상호 가치나 목적이 상이하여 이와 관련된 주체들 간에 나타나는 충돌, 항의, 반목, 대립, 방해 등을 의미한다. 교육정책 갈등은 다양한 유형으로 구분해 볼 수 있는데, 본 연구에서 다루고자 하는 갈등 유형은 2010년 6월 교육감 선거 이후 중앙의 교육부와 지방의 시·도교육청 간의 기관 간 갈등이 빈번하여 이들 간 갈등으로 한정하였다.
교육정책 갈등은 일방 부정적으로 평가되지는 않는다. 갈등은 긍정적 및 부정적 측면을 모두 내포하고 있기 때문에 해소되어야 할 대상이 아니라 관리되어야 할 대상으로 본다. 그럼에도 불구하고 이 연구가 갈등 해소 방안을 찾고자 하는 것은 현재의 교육부와 시·도교육청 간의 갈등이 과도하여 전체 공교육 발전을 저해 하고 있다고 판단하였기 때문이다. 그러나 갈등 해소방안이긴 하지만 크게는 갈등 관리 방안을 탐색한다는 것이 더욱 정확한 표현이 될 것이다.
둘째, 2010년 6월 지방선거 이후 끊임없이 발생하고 있는 중앙과 지방 사이의 교육정책갈등 현황을 분석해 본 결과 갈등 발생 이유는, 제도적 원인으로는 권한 배분 및 절차 등과 관련된 법령의 모호성, 행태적 원인으로는 정책 노선 및 이념의 차이, 환경적 원인으로는 국민의 인식과 함께 후원세력 간의 갈등이 가장 크게 작용하였으며, 대부분의 갈등들은 다양한 내용적 영역에서 정책결정 및 집행 과정 중에 발생한다는 특징을 가지고 있다. 그리고 중앙행정기관과 지방자치단체 사이의 갈등해결을 위한 법적 장치는 크게 당사자 간 해결방식과 제3자에 의한 해결방식으로 나눌 수 있으며 교육부 장관과 지방의 교육감 사이의 법적 분쟁 해결수단 역시 국가와 일반지방자치단체 사이의 갈등 해결방식과 거의 동일하게 적용된다. 복잡한 제도적·행태적 원인에 의해서 발생하는 교육정책갈등은 정책결정 및 추진과정에서 갈등을 사전에 예방할 수 있는 기제가 부족하고 갈등 해결에 있어서 법원에 의한 사법적 판단 중심의 해결이 확대되고 있다는 문제점을 가지고 있다.
셋째, 중앙과 지방 간 교육정책 갈등 중 논란이 많았던 ‘학교폭력 관련 조치사항 학교생활기록부 기재’를 둘러싼 갈등, ‘교원능력개발평가 미이행’을 둘러싼 갈등, ‘고교평준화 지역 결정권’을 둘러싼갈등, ‘학생무상급식’ 갈등 등을 사례분석해 본 결과 대부분의 중앙과 지방의 교육정책 갈등은 교육부 장관과 교육감의 정치적 이념이나 교육적 철학의 차이에 의해 발생하며 갈등에 비공식적 정책참여자의 참여가 활발하게 이루어지고 있고 현재 갈등의 예방 및 처치를 위한 갈등관리가 거의 없으며 대부분의 갈등들이 법원의 사법적 판단에 의하여 해결되고 있다는 사실을 확인할 수 있었다.
넷째, 교육부 공무원, 시·도 교육청 공무원, 초·중등 교원, 초·중등학생의 학부모 등을 대상으로 하여 중앙과 지방 간의 교육정책 갈등에 대한 인식과 의견을 조사해 본 결과 조사대상자들은 교육행정 기관 간에 발생하는 교육갈등 중에서도 교육부와 시·도교육청 간 갈등이 가장 심각하며 갈등의 영향으로 중앙과 지방 간 교육행정권한 범위의 재조정, 국가와 지방사무의 명확한 구분과 실행, 교육갈등조정기구 설립이 필요하다는 의견을 보였다. 또한 중앙과 지방 간 교육정책 방향 혹은 교육철학이 상이하기 때문에 교육갈등이 발생하고 있다고 인식하고 있으며, 지금까지 중앙정부와 지방정부 모두 교육갈등의 예방·해결을 위해 적절하게 대응하지 못하고 있고 이를 위해 적극적으로 노력할 필요가 있다고 응답하였다. 교육갈등 결과로 나타난 부정적 측면으로는 교육문제의 정치쟁점화와 국민들에게 교육정책의 불신과 불안을 초래했다는 점 등을 들었으며 긍정적 측면으로는 상호 견제의 계기가 되며 지방의 의견이 적정하게 반영된다는 점 등을 들었다. 그리고 현재 교육갈등을 법적(소송)으로 해결하는 방식은 매우 바람직하지 않다고 인식하고 있으며 바람직한 교육갈등 해결방법으로는 중앙과 지방 간 교육행정 사무 및 권한의 명확화와 구체화가 필요하다는 의견을 보였다. 또한 교육갈등의 효과적인 관리·해결을 위한 방안으로 교육갈등을 유발하는 비합리적 제도 정비, 시·도교육청 공무원들의 교육자치 운영능력 및 역량 강화, 교육정책 수립·집행 과정에서의 이해관계자의 적극적 참여 유도, 다양한 가치를 인정하는 사회적 풍토 조성 등을 꼽았다.
다섯째, 본 연구는 중앙의 교육부와 지방의 시·도교육청 간 갈등을 해소하기 위한 방안으로 4가지 차원의 방안을 제안하였다. 먼저 제도적 차원의 방안으로는 중앙과 지방의 권한과 책임의 법적근거 구체화 및 명확화 추진, 지방교육분권의 원칙 설정 및 법률에의 명시, 교육부와 시·도교육청의 기능 재정립, 전국적으로 통일되어야 하는 국가교육사무 기준 재정립, 교육정책 결정 전 갈등영향분석 의무화, 교육(정책)갈등 관리 기구 운영, 교육(정책)갈등관리 전담 연구센터 설립, 갈등관리 실태 점검 및 평가 제도 운영 등의 방안을 제안하였다.
역량적 차원의 방안으로는 관련 공무원의 교육갈등 관리 역량 강화 프로그램 개발 운영, 공무원에 대한 교육정책갈등관리 교육의 강화, 교육갈등 조정 인력의 양성, 관련 공무원의 인사교류 활성화, 다양한 교육갈등 관리기법 활용 능력 강화를 위한 매뉴얼 개발·보급 등의 방안을 제시하였다.
운영적 차원의 방안으로는 교육정책 수립·집행과정에서의 이해관계자의 적극 참여 유도, 교육부와 시·도교육감협의회와의 정례 협의 기능 강화, 정기적인 의사소통 체계 구축 및 다양한 참여적 의사결정 방법 활용, 제3자로서의 갈등조정 전문가의 적극 활용 등의 방안을 제시하였다.
환경적 차원의 방안으로는 교육의 정치적 중립성 존중과 상호신뢰 등 사회적 자본 축적, 교육행정에서의 대화/토론/협상 등의 소통문화의 정착 등의 방안을 제안하였다.
이상과 같은 방안 외에도 이 연구에서는 교육정책 갈등 해소를 위한 방안으로 관련 법령 개정 및 제정(안)을 제시하였다. 시·도교육청이 관장할 수 있는 사무를 보다 구체화하여 법률에 명시함으로 써 교육감의 권한 범위를 보다 명확히 규정하기 위한 ‘지방교육자치에 관한 법률’제 2조 개정 및 ‘지방교육자치에 관한 법률 시행령’ 제10조부터 제22조까지의 신설·제정을 제안하였다. 또한 중앙의 교육부와 시·도의 교육감과의 갈등을 방지하고 노출된 갈등을 효과적으로 해소하기 위해 ‘지방교육자치에 관한 법률’에 근거하여, 대통령령으로 ‘중앙과 지방 간 교육정책 갈등 방지 및 해소에 관한 규정’을 제정하여 운영할 것을 제안하였다.
끝으로 이 연구는 제안된 다양한 갈등 해소 방안들을 성공적으로 추진하기 위해 다음과 같은 필요·충분조건들을 제언하였다. 첫째, 교육사무의 세분화와 국가사무와 자치사무의 재분류 시도, 둘째, 교육감 권한의 전면 재조정, 셋째, 교육갈등의 폐해와 심각성 인식 제고, 넷째, 교육자치제도의 재구조화 추진, 다섯째, 지역 주민 및 학부모들의 교육 요구 존중 등이 그것이다.

Abstract ▼

This research was conducted on the purpose of seeking the measures to resolve educational policy conflicts between the ministry of education and local education offices based on the decision that the conflicts will leads to serious problems in development of education in Korea. To this end, this the

This research was conducted on the purpose of seeking the measures to resolve educational policy conflicts between the ministry of education and local education offices based on the decision that the conflicts will leads to serious problems in development of education in Korea. To this end, this thesis contains analysis of theoretical background surrounding the educational policy conflicts, current situation and problems of educational policy conflicts between central and local education offices, cases of policy conflict between central and local education offices and its implication analysis, and seeking measures to resolve and prevent the conflicts between central and local education offices.
A myriad of research methods were employed such as documentary research, legislation system analysis, case study, site visits and discussion & interviews with related persons, surveys, and holding conferences of education experts etc. The research results are as the following:
First, the educational policy conflict refers to disagreements, complaints, embroilment, confrontation, hindrance which arise from differences of values and purposes of related organizations in the process of implementing and deciding education policies. Conflicts centering on educational policy can be categorized in various types, but this thesis only focuses on the deepening conflicts between the ministry of education and local education offices after the election of superintendent in June, 2010
On the other hand, the educational policy conflict is not only negatively evaluated. Since conflicts involve both negative and positive sides, it is considered not to be only resolved but properly managed. Nevertheless the reason why this thesis seeks solution for the conflicts is the over heated conflicts between the ministry of education and local education offices hamper the over all development of public education. Therefore, the emphasis is on the methods of the conflict management rather than the conflict resolution in a broader perspective.
Second, after the thorough analysis of continuing education policy conflicts between central and local education offices, this thesis identifies conflicts were sparked by largely due to the uncertainty of ordinances regarding distribution of authority and its process in terms of the institutional factors, a policy line and ideological differences in terms of the behavioral factors, and conflicts over sponsoring organizations ’power along with the public awareness in terms of environmental factors. Most conflicts, however, particularly arise from the policy decision and implementation process.
Furthermore, the legal mechanism to solve conflicts between the central government and local governments is largely based on the settlement between concerned parties and settlement by the third party. The same rule applies to the conflicts between the minister of education and superintendents of local offices. The education policy conflicts caused by complexity of institutional and behavioral factors has a problem given that there are limited measures to prevent conflicts in advance during policy decision making and implementing process and the judgment-oriented resolutions by court in terms of conflicts are expanding.
Third, case study analysis was employed regarding the most controversial conflicts surrounding records about school violence in the student’s transcript, nonfulfillment in teacher evaluation system, where to apply to the policy on the equalization of high schools, and free school meals etc. As a result, it was found that most education policy conflicts come from political ideology and educational philosophy differences of the minster of education and superintendents. Also it identified unofficial participants are actively involved in the conflicts, little mechanism is found in solving and preventing the conflicts, and most conflicts are settled by court.
Fourth, the educational policy conflict awareness survey targeting the public educational personnel and staff from central and local governments, primary and secondary school teachers, and parents was carried out. According to the survey, respondents said the most serious conflict is the one between the ministry of education and local education offices. In order to tackle this problem, they think amendment of educational executive authority between the ministry of education and local education offices, an accurate boundary and implementation of government and local administrative duties and establishment of coordinating organization for education conflicts are required. Moreover, they consider the difference of the policy line for education and educational philosophy ignites educational conflicts. They commented that despite the situation, central and local governments have not appropriately responded to prevent and tackle the problem to date, so their strenuous efforts are needed to solve it. They also pointed out both positive and negative effects caused by education conflicts. It brought distrust and anxieties to the public and played up educational matters, on the other hand, it served as an opportunity for local government’s opinion to be reflected by allowing central and local governments to monitor each other.
Respondents regarded the way of solving current educational conflicts by a legal process is not desirable, rather the clarifying the authority and duty of educational administrative tasks is necessary to unravel the pressing conflicts. Additionally, they provided several feedback how to effectively tackle and manage educational conflicts: irrational system reorganization, strengthening abilities to operate education autonomy by central and local education office officials, motivating concerned parties’ active involvement in establishment and implementation of educational policies, and creating a social climate accepting various values are needed.
Fifth, this research presents 4 aspects of methods to solve the conflicts between the ministry of education and local education offices. To begin with, clarifying both sides’ authority and responsibility, setting the principle concerning decentralization of local education and legalizing this matter, reestablishing the role of the ministry of education and local education offices, reestablishing standard for national education administrative work, making analysis for effects of conflicts compulsory before deciding educational policies, operating an organization for managing educational policy conflicts, establishing specialized research center for educational policy conflicts, and monitoring current conflict management process and operating assessment system were proposed at the institutional level.
Methods for the capability level were proposed as the following: developing programs for strengthening the related officials’ capability of managing educational conflicts, reinforcing the officials’’ training for educational policy conflict management, nurturing personnel for adjusting educational conflicts, revitalizing people-to-people exchange, developing and providing manuals for beefing up skills to manage various educational policies.
Methods for the operational level were presented as the following: motivating concerned parties’ active involvement in establishment and implementation of educational policies, bolstering the role of regular meeting with the ministry of education and superintendents of local education offices, establishing a regular communication system, utilizing a variety of participative decision making methods, and employing experts in arbitrating conflicts as third parties were presented at the operational level.
Methods for the environment level were suggested as the following: respecting political neutrality of education and keeping mutual trust, accumulating social capital, creating communication friendly culture including dialogue, discussion and negotiation.
Besides the methods mentioned above, this research presented another method such as the enactment or amendment of related law. For example, it proposed amendment of article 2 ‘Local Education Autonomy Act’ and enactment and registration from article 10 to 22 of ‘Enforced Ordinances regarding Local Education Autonomy Act’ in a bid to clarify authority of superintendents by specifying the responsibilities of the local education offices in the law. The enactment of regulations for prevention and resolution of education policy conflict between the ministry of education and local education offices as an executive order based on Local Education Autonomy Act to effectively unravel the conflicts was also proposed.
In conclusion, this thesis mentioned the necessary and sufficient conditions to successfully push ahead with various methods to solve the conflicts proposed. First, sub-division of educational administrative work and reorganization of tasks between central and local governments are required. Second, overall adjustment for authority of superintendents has to be preceded. Third, awareness of harmful effects and seriousness for educational conflicts should be increased. Fourth, restructuring of educational autonomy system is required to be implemented. Finally, educational demands from parents and local community need to be respected.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머리말 ... 3
• 연구요약 ... 5
• 목 차 ... 9
• 표목차 ... 11
• 그림목차 ... 14
• Ⅰ. 서 론 ... 17
• 1. 연구의 필요성 및 목적 ... 19
• 2. 연구 내용 ... 22
• 3. 연구 방법 ... 24
• 4. 연구의 제한점 ... 28
• Ⅱ. 이론적 배경 ... 31
• 1. 교육정책 갈등의 개념 및 특성 ... 33
• 2. 교육정책 갈등의 유형과 요인 ... 38
• 3. 공공갈등으로서의 교육갈등 분석 및 해소 모형 ... 47
• Ⅲ 중앙과 지방 간 교육정책갈등 현황･문제 및 배경･언론 분석 ... 61
• 1. 중앙과 지방 간 주요 교육정책갈등 현황 및 문제분석 ... 63
• 2. 교육정책 갈등의 배경 분석 ... 85
• 3. 중앙과 지방 간 교육갈등에 대한 언론 동향 분석 ... 95
• Ⅳ. 중앙과 지방 간 교육정책 갈등 사례 분석 ... 101
• 1. 교육정책 갈등 사례 및 분석 모형 ... 103
• 2. 교육정책 갈등 사례 분석 ... 106
• 3. 요약 및 시사점 ... 140
• Ⅴ. 중앙과 지방 간 교육정책 갈등에 대한 인식 및 의견 조사결과 분석 ... 143
• 1. 설문조사를 위한 조사설계 ... 145
• 2. 교육갈등의 발생원인과 영향에 대한 분석 ... 147
• 3. 교육갈등의 발생 현황 및 운영실태에 대한 분석 ... 163
• 4. 교육갈등의 관리 및 해결방안에 대한 분석 ... 178
• 5. 교육갈등의 관리?해결의 영향요인 분석 ... 194
• 6. 소결 ... 199
• Ⅵ. 중앙과 지방 간 교육정책 갈등 해소 방안 ... 205
• 1. 기본 방향 ... 207
• 2. 해소 방안 ... 207
• 3. 관련 법령 개정 및 제정(안) ... 236
• Ⅶ. 요약 및 제언 ... 251
• 1. 요약 ... 253
• 2. 제언 ... 259
• 참고문헌 ... 265
• Abstract ... 269
• 부 록 ... 275
• 1. 의견조사지 ... 277
• 2. 조사결과 통계표 ... 286
• 끝페이지 ... 350